對項目備案人員現(xiàn)場不到崗的管理研究

文／曹永良 紅銀建設工程有限公司 浙江杭州 310000

引言：

工程施工是一項系統(tǒng)的組織管理工作，核心是人的組織管理。一個工程項目要順利開展，首先要組織項目部的管理班子和施工團隊，配備各專業(yè)技術、管理人員和各專業(yè)技術工人，完成現(xiàn)場人員備案工作，并要確保項目備案人員持證上崗，人證合一。但監(jiān)管部門在進行人員核查時，經常會發(fā)現(xiàn)項目備案人員不到崗、人證不一，特別是在突擊檢查時這種現(xiàn)象更加突出，備案人員到崗率或出勤率非常低。

為有效解決現(xiàn)場備案人員的到崗問題，確保人證合一，作為工程施工總包方的管理人員，筆者結合自身工作經歷和經驗就此進行了研究分析，以期幫助行業(yè)管理部門提升監(jiān)管效率。

1、工程施工現(xiàn)場備案人員的現(xiàn)狀

施工總承包方要中標并承建工程，必須要有相應的企業(yè)資質。企業(yè)滿足資質要求就是需要配備各專業(yè)人員并實行持證上崗，包括企業(yè)的技術負責人、各專業(yè)注冊執(zhí)業(yè)人員和技術職稱人員、現(xiàn)場管理崗位人員以及各工種的技術工人等；項目備案要求配備相應的三類人員等。

但實際上施工企業(yè)的人員配備往往因各種原因無法滿足資質要求，人證不一、持證人數不足現(xiàn)象十分普遍。某個地級市在進行企業(yè)資質動態(tài)核查中，居然有80%以上的企業(yè)因人證原因不達標，讓行業(yè)管理部門無法真正實施有效的監(jiān)管措施。

企業(yè)資質人數的不達標也直接體現(xiàn)在項目備案人員到崗率上。盡管行業(yè)管理部門對項目備案人員進行了動態(tài)監(jiān)管，開展了現(xiàn)場突擊檢查，實施了現(xiàn)場實名制管理，采用了信息化管理手段，在現(xiàn)場安裝了監(jiān)控設施，實現(xiàn)了考勤數據和現(xiàn)場視頻信號的即時傳送，動態(tài)檢查在崗人員出勤率，并采用了信用扣分以及信用分與招投標掛鉤、暫停施工等措施，但項目備案人員的到崗率依然不理想，民營施工企業(yè)尤為明顯。筆者接觸的一個工程項目，總包單位備案人員要求15 人，實際在崗的備案人員只有3 人，備案人員的工作職責全部由非備案的現(xiàn)場人員負責組織和實施。

施工企業(yè)為了應對監(jiān)管，避免信用扣分或停工，基于備案人員確實無法到崗的現(xiàn)實，部分企業(yè)就會鋌而走險，采取或冒名頂替、以他人代簽名字的；或臨時安排備案人員在現(xiàn)場坐等檢查，檢查完成隨即撤離的；或利用實名制監(jiān)管設備的技術漏洞，采取視頻和人臉等移花接木方式作弊的；或甘愿接受監(jiān)管部門的通報批評、信用扣分甚至停工處理的，等等。

以上現(xiàn)象可以說是行業(yè)內公開的秘密，施工總包單位、監(jiān)理單位、專業(yè)分包單位等都存在備案人員難以到崗的情形，導致我們的行業(yè)監(jiān)管十分低效，大家應對監(jiān)管耗時費力，而實際上即便這些項目備案人員到崗，也未必起到真正的現(xiàn)場施工指導管理作用，這過程中反而延伸出不必要的其他法律責任和風險。比如很早前在上海發(fā)生的“樓倒倒”事件中，現(xiàn)場的備案建造師從未實際參與過工程管理，但因為屬備案人員而在樓倒倒事件中承擔了應有的法律責任。

2、備案人員不到崗問題的原因分析

項目備案人員的不到崗和人證不一對工程的現(xiàn)場施工管理難免存在管理缺位，對工程質量和安全管理帶來隱患。許多施工企業(yè)在監(jiān)管中也被信用扣分、甚至停工，但備案人員不到崗的情形依然突出。結合項目備案人員的實際分析，主要有以下幾個原因：

2.1 考證和持證上崗的制度要求。

國家對工程項目備案人員都有明確的專業(yè)、人數和持證規(guī)定要求。一個項目必須要有一定數量的取得國家相關資格證或上崗證的所謂專業(yè)人員，才可以組織施工。對這些持證的具有一定理論水平的專業(yè)人員，其實并沒有對其實際掌握的專業(yè)管理技術以及項目操作經驗和能力進行認定，這其中隱藏著很大的合規(guī)風險。

由于項目備案中僅要求證書的備案，這就有機會讓很多非從事建筑行業(yè)人員考取證書后，將證書掛靠在施工企業(yè)并備案到具體工程項目中，即在名義上參與了工程的施工管理，實際上這些證書備案人員很多都不是真正從事現(xiàn)場施工管理的人員。

另外，由于建筑行業(yè)人員的流動性加劇了備案人員的不到崗現(xiàn)象。一方面是項目部團隊組建初期存在人員安排上的不周，施工企業(yè)難免要對備案人員進行內部再調整，后續(xù)人員變更的遲緩造成備案人員到不了崗；另一方面是原備案人員的離職，加上證書短缺、備案人員變更手續(xù)不及時、各地區(qū)變更要求不統(tǒng)一等原因，也經常導致現(xiàn)場人員與備案人員的不一致。

以上就形成了很多監(jiān)管人員無法理解的備案人員經常不能到崗的根本原因。

2.2 從業(yè)人員素質不高，通過國家考試取得證書的比例低下

建筑行業(yè)作為一個資金和勞動密集型的行業(yè)，也是一個傳統(tǒng)的競爭性行業(yè)，歷年來從業(yè)人員的文化素質整體偏低，特別是近幾年來，隨著生活水平的不斷提高，受傳統(tǒng)觀念的影響，高學歷的年輕一代直接從事工程施工管理的意愿性不斷降低，工程從業(yè)人員老齡化趨勢明顯；另外，建筑行業(yè)前幾年呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，人才需求量很大，施工單位用人的要求也就不斷降低，有很多其他行業(yè)人員轉行從事建筑施工，但這部分人的文化學歷也普遍不高，并且沒有接受建筑行業(yè)的專業(yè)系統(tǒng)培訓。

由于很多從業(yè)人員文化水平不高，加上國家組織的專業(yè)人員持證證書的考試難度逐步加大，很多實際從事現(xiàn)場施工管理人員處于無證上崗的狀態(tài)，但這些人經過幾年的歷練后反而成為有實際操作實踐經驗的老師傅，也就造成了一個有證人員不懂業(yè)務，懂業(yè)務人員考不出證書的現(xiàn)狀。這就是當前所要求的備案人員經常不到崗的現(xiàn)實原因。

2.3 企業(yè)運營成本高企，無力按要求配置齊全持證人才

盡管近年來國家采取了降費減稅的舉措，為企業(yè)減負降本，但因為建筑企業(yè)的傳統(tǒng)發(fā)展原因，建筑企業(yè)依然感到壓力山大。

一方面，除央企國企外，很多民營施工企業(yè)原本就沒有為員工繳納社保和公積金的習慣，用工不規(guī)范居多，人員頻繁流動，穩(wěn)定性差，特別是農民工極少有繳納社保的，而且建筑行業(yè)從業(yè)人員工資一般都不會足額發(fā)放，施工總包企業(yè)墊資施工也是普遍現(xiàn)象，現(xiàn)在隨著國家改革的不斷深入，行業(yè)管理和資質監(jiān)管的到位，用工的逐步規(guī)范，防欠薪的政策推進，反而階段性地加大了施工企業(yè)的運營壓力，包括企業(yè)持證人才成本的增加。

一個企業(yè)或一個項目要配備的資質人員和項目備案人員，其用工成本并不低。就現(xiàn)有的國家對施工企業(yè)和項目備案人員的要求來看，企業(yè)要想保持一級企業(yè)資質，注冊建造師人數至少配備12 名，按持有建造師證書的現(xiàn)行建筑行業(yè)從業(yè)人員薪資水平來看，每人每年的實際薪資不會少于15 萬元，這對企業(yè)用工來說是一項不小的管理成本支出，而且沒有考慮企業(yè)實際有沒有在建項目。

企業(yè)在運營過程中，如果在建工程數量少于資質要求的最低人數，企業(yè)就會選擇人才證書的掛靠，這樣企業(yè)在建造師的用工支出上每人每年至少可節(jié)約10 萬元左右，巨大的利潤空間也催生了人才證書中介的繁榮。

據統(tǒng)計，一本建筑工程專業(yè)建造師證在一年的掛靠費在4 萬元以上，有些緊缺專業(yè)的掛靠費則高達10 萬元以上，有些中介可以做到兩年一次性給掛證人才證書費8-10 萬元，這樣又極大地吸引了非建筑行業(yè)從業(yè)人員加入考證的行列。對于與建筑行業(yè)相關的監(jiān)管事業(yè)單位、高校以及開發(fā)商等有較高學歷的從業(yè)人員都會積極考證，掛靠到有需要的施工企業(yè)，而僅浙江省從事建筑施工的企業(yè)就超過1 萬家，市場需求空間巨大。

基于上述原因，建筑行業(yè)就出現(xiàn)了從業(yè)人員無證、有證人員不從業(yè)的奇怪現(xiàn)象。這也是當前所要求的備案人員經常不到崗的直接原因。

2.4 政府部門強化監(jiān)管導致可供掛證的數量大幅減少

隨著行業(yè)管理部門加大對建筑行業(yè)的監(jiān)管，實行了實名制管理、申報承諾制、企業(yè)和個人業(yè)績核實制以及資質標準的調整，特別是對在崗持證人才實行社保掛鉤制度等措施，提高了監(jiān)管的針對性，強化了建筑行業(yè)的有序發(fā)展，有利于推進建筑行業(yè)的高質量發(fā)展。

同時掛證的市場空間也因此極大地被壓縮，增加了中介的操作難度。原本非從事建筑行業(yè)的持證人員，除少部分會轉行從事建筑行業(yè)外，大部分人員都會選擇退出。在國家社保統(tǒng)籌監(jiān)管下，掛證就出現(xiàn)在陽光下無處遁形。而且從掛證人員的自身利益考慮，也會因為建筑行業(yè)的工作特性，如工作環(huán)境差、工作崗位艱辛、工作責任大、找對象困難等等，并且待遇也比不上他們現(xiàn)在所在的單位。如開發(fā)商從業(yè)人員的薪資待遇普遍高于施工企業(yè)，并且他們的社?；鶖荡蠖嘣谌f元以上，并享有較高的公積金保障；監(jiān)管事業(yè)單位、高校單位的更是鐵飯碗，體制內的身份，加上以上工作單位必須為員工繳納社保的制度要求下，這些人不可能離職跳槽到施工企業(yè)，因此就出現(xiàn)了大量的注冊類證書的注銷情形，也直接導致建筑施工企業(yè)所需證書供不應求，特別是因為施工企業(yè)資質二級和三級基數較大的原因，市場上對二級建造師證書的需求更加突出，二建證書掛靠費用大幅度上升，企業(yè)持證成本隨之上升。由于有市場上的需求行情，很多企業(yè)不得不給持證的在職人員支付正常薪資外，還得額外給在職持證人員支付證書津貼和補助，不然就無法留住或使用在職人員的注冊證書用于投標和備案。當然有部分施工企業(yè)也因為成本考慮，加上本人意愿，同意在職人員的證書注冊到其他有需要的施工企業(yè)，這樣做既可以免繳了在職人員的社保，同時也免除了一筆額外的證書津貼或補貼費。

現(xiàn)階段企業(yè)掛證現(xiàn)象也從原來的非從事建筑行業(yè)的人員掛證為主開始轉變?yōu)樵诓煌┕て髽I(yè)的持證從業(yè)人員尋求掛證為主，這也就壓縮了施工企業(yè)選擇項目備案人員的余地，但相信掛證現(xiàn)象依然會在今后一段時間內的一定范圍內存在。

隨著施工企業(yè)對持證備案人員選擇余地的大幅減少，這也是我們項目備案人員不能到崗的一個重要原因。

2.5 真正從事建筑行業(yè)的持證人才比例不高

除了建筑行業(yè)總體從業(yè)人員的文化素質偏低，考取證書持證上崗的比例不高外，重要的一個方面是國家根據經濟發(fā)展周期，加大對基礎設施的投資建設，加大對城市改造的力度，提升城鎮(zhèn)化率，促進了建筑業(yè)的快速發(fā)展，建筑業(yè)的人才需求基數也不斷加大；另一方面是國家規(guī)定不論工程項目規(guī)模大小，一本注冊建造師證只能用于一個項目，不能同時用于兩個或多個項目；還有就是一個人持有的多本注冊證書只能同時注冊于一家單位。

以上因素也導致了資質和備案人員要求的人才緊缺，也是導致工程現(xiàn)場備案人員難以到崗的一個因素。

3、解決備案人員不到崗問題的思路

3.1 適當放寬建筑業(yè)的進入門檻

國家建設部門已公示新的資質管理標準征求意見稿，降低了企業(yè)的進入門檻，其中最明顯的是大幅降低資質人數要求，這是一個非常密切聯(lián)系建筑行業(yè)施工管理實際的好舉措，相信大部分施工企業(yè)都會十分歡迎。另外，針對部分專業(yè)性強的注冊人員，建議適當放寬執(zhí)業(yè)資格的年齡要求，延長執(zhí)業(yè)生命期。

對于資質人數要求的降低，并不意味著某一個工程的項目備案人員要求也降低，相反國家應提升對項目備案人員的要求，要強化項目管理能力，弱化企業(yè)資質要求。就是要建立以企業(yè)的業(yè)務量為導向，讓企業(yè)來根據自己的經濟實力和業(yè)務量來調整專業(yè)的持證管理和技術人員的機制。一個企業(yè)的業(yè)務量增加了，在堅持項目備案人員制度不變的情況下，企業(yè)就必須考慮增加專業(yè)的持證人才，反之，如果業(yè)務量減少了，也就是承建的工程項目減少了，項目上要求備案的人員也相應減少了，基于企業(yè)資質對持證人員的低要求情況下，和原資質標準要求相比，企業(yè)就可以節(jié)省一大筆持證人員的管理用工成本，并且也能讓很多因資質管理規(guī)定人數要求而長期躺在企業(yè)里的證書和人才流動起來。

這種情況下，有利于企業(yè)人才的合理流動，降低企業(yè)用工成本，引導企業(yè)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，就會有一部分被捆綁在企業(yè)資質人數上的專業(yè)持證人員釋放出來，按市場上資源優(yōu)化配置的方式補充到工程建設施工現(xiàn)場上來。

3.2 推廣并實行信用承諾制管理模式，加大對失信企業(yè)的懲戒力度和失信成本

目前國家建設部在建筑行業(yè)試點信用承諾制，并逐步推廣信用承諾的應用范圍和區(qū)域。而對解決備案人員到崗率，行業(yè)管理部門也可采取信用承諾制的模式。

在工程建設的不同階段，企業(yè)并不一定要在工程施工管理的全過程滿足備案人員規(guī)定的人數全程在崗，特別是在工程的初期階段，可允許按信用承諾制方式，由企業(yè)自行承諾備案人員按時點或工程節(jié)點分步到崗，分批備案，可以有效減輕企業(yè)初期對人工成本的投入，加快工程推進進度，有效地幫助企業(yè)解決備案人員目前普遍存在的到崗率問題，可極大地給予施工企業(yè)一定的緩沖余地。

但信用承諾不是放任不管，也不是降低對備案人員的管理要求，而是在信用承諾模式下，更要加大對在建項目備案人員的動態(tài)核查，有針對性地開展個人社保繳納的持續(xù)性信息、反映個人崗位能力的業(yè)績核查以及參加專業(yè)繼續(xù)教育等情況，加大對信用承諾制模式下的工程和企業(yè)的失信懲戒力度和失信成本。

國家要進一步完善信用平臺的建設，提升對持證及備案人員的社保信息、業(yè)績信息和繼續(xù)教育信息等的查詢功能建設，統(tǒng)籌個人信息的數據鏈管理，運用大數據技術加大信用信息的共享利用能力。

3.3 應大力開展行業(yè)崗位應用人才的技能教育培訓。我們可在堅持持證上崗制的基礎上，積極探索崗位培訓上崗制

目前國家實行的持證上崗制促進了各行業(yè)的用工規(guī)范，但也有明顯的不足，就是在用人上存在不問實際能力問證書的尷尬局面。證書并不一定代表個人的實際能力，僅憑一紙證書就安排上崗，對我們建筑行業(yè)中的電工、焊工、起重司機等高風險崗位來說會存在很大的隱患。這些實際在崗的操作人員不一定能考出證書，他們?yōu)榱酥\得崗位，部分人就會通過各種途徑造假，或者花錢通過中介或不法分子取得證書，滿足持證上崗的要求。培訓上崗制就可以很好地解決這個矛盾。

培訓上崗制應該是在堅持持證上崗制的基礎上的一種補充。我們應首先變更項目證書備案為實名登記備案，在此基礎上采取培訓上崗制。

培訓組織可委托行業(yè)協(xié)會或社會培訓機構具體落實，也可結合信用承諾制的要求，允許具備條件的企業(yè)自行組織培訓。培訓后中斷上崗一定時間的必須再次參加培訓等。

實行培訓上崗制必須做到在崗人員要人人參加培訓，人人通過技能評價，這樣可以有效地解決持證人員不到崗的問題，較好地降低現(xiàn)場的施工管理風險，杜絕證書替人上崗的尷尬局面。

施工現(xiàn)場不缺做的人，缺的是持證人員。培訓上崗制能滿足項目備案人員的崗位任職要求。在培訓上崗制下，企業(yè)也盡可以在籌組項目團隊人員時，有計劃地組織好上崗前的專業(yè)培訓，通過培訓評價即可上崗任職。相信，實現(xiàn)培訓上崗制后，項目備案人員的到崗率問題就會成為過去，掛證的歪風也將成為過去。