遼河干流灘區(qū)居民遷建模式研究

王 武

(遼寧省水利水電勘測設計研究院有限責任公司，遼寧 沈陽 110006)

隨著遼河兩岸經(jīng)濟社會發(fā)展、防護對象的重要性不斷提高、以及多年運行破損缺失維護等因素，現(xiàn)有防洪工程除防洪標準不達標外，河道內(nèi)還存在大量阻水建筑物，造成河道人為設障以致洪水下泄不暢，影響了防洪工程效益發(fā)揮。尤其是村屯等阻水嚴重，危及河道內(nèi)居民安全問題十分突出?，F(xiàn)狀河道內(nèi)居民居住條件較差，大部分居民多年未修建或裝修房屋，村屯基礎設施建設投入低，配套設施落后，嚴重影響居民生活水平提高。為此，省委省政府高度重視，并下定決心，徹底解決居民遷建及河道清障存在的問題。研究遼河干流灘區(qū)居民遷建模式，為政府決策提供有力支撐。

1 研究背景及意義

遼河是全國七大水系之一，在全國占有重要地位，遼河流域遼寧部分，人口占遼寧的62%，土地面積占46.6%，工業(yè)增加值占72.2%，地位舉足輕重。

《遼河流域防洪規(guī)劃》明確要求，為確保遼河干流防洪能力全面達準，需進行套堤拆除、移民搬遷?，F(xiàn)狀情況下，灘地內(nèi)居民需要有相應的生產(chǎn)生活配套設施予以保障，居民不動遷，其村屯、房屋、套堤、道路等均無法清除，這些建筑、構筑物等嚴重阻礙河道行洪，在遼河沿線形成瓶頸、堵點，使遼河干流防洪工程無法發(fā)揮總體效益。若不實施移民搬遷，《遼河流域防洪規(guī)劃》確定的目標將難以全面實現(xiàn)。

現(xiàn)階段國內(nèi)的水利移民均針對水利工程移民，大多為工程移民政策法規(guī)及規(guī)程規(guī)范，尚未開展針對河流灘區(qū)居民的相關工作，國內(nèi)大江大河的灘區(qū)居民遷建工作已經(jīng)在不斷地開展和探索，淮河、黃河的灘區(qū)居民遷建工作取得了階段性成果和成效，但缺乏系統(tǒng)性和政策性。本研究在調(diào)研學習淮河、黃河灘區(qū)先進的居民遷建理念和政策措施的基礎上，結(jié)合遼寧省遼河實際情況及灘區(qū)存在的問題，以問題為導向，以實際需求、資金策略及管理要求為出發(fā)點，提出了適用于遼河干流的河道居民遷建新模式，即居民遷建加逃避險的模式。不僅對遼河干流灘區(qū)居民遷建決策起到了關鍵作用，也為全國河流灘區(qū)治理提供寶貴經(jīng)驗、理論依據(jù)、實踐指導和示范借鑒。

2 遼河干流灘區(qū)居民現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 遼河干流灘區(qū)居民現(xiàn)狀

遼河現(xiàn)有堤防多數(shù)建設于上世紀80年代，很多利用民堤加固改造成國堤，堤防外的原住民并未外遷，原零星居民地發(fā)展成村落，其主要經(jīng)濟來源為耕地，且基本在河道內(nèi)。居民雖然受洪水威脅，但外遷意愿普遍不高。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前遼河干流灘區(qū)內(nèi)尚有63個村屯5545戶17239人。其中現(xiàn)狀有堤段2317戶7066人，現(xiàn)狀無堤段3228戶10173人。

2.2 存在的主要問題

2.2.1遼河干流防洪安全任務艱巨

長期以來，由于歷史原因，灘區(qū)內(nèi)仍然有大量居民和居民生產(chǎn)生活密切相關的村委會、農(nóng)村個體經(jīng)濟、企業(yè)、大棚等，每到汛期，安全度汛壓力巨大，成為防洪薄弱環(huán)節(jié)，居民人身和財產(chǎn)安全受到較大威脅。灘區(qū)管理受歷史原因限制，障礙物清理進度較為緩慢，河道過洪能力受到明顯制約。遼河河道內(nèi)的居民地、大棚等建(構)筑物，不但造成上灘洪水水位上漲，降低堤防防洪等級，也對水流的流速分布和流向產(chǎn)生較大影響，易引起水流橫向流動直沖大堤，危及防洪安全。

2.2.2遼河干流灘區(qū)現(xiàn)有居民防洪安全保障低

遼河主槽狹窄、灘地寬闊，大洪水情況下以灘地行洪為主，一般情況下，2年一遇左右洪水就會上灘。灘地內(nèi)的居民雖然居住在地勢較高區(qū)域或有套堤保護，但防洪標準一般僅在5—10年一遇左右，遠低于現(xiàn)狀的30—50年一遇防洪標準，與規(guī)劃的50—100年一遇標準差距更大，防洪安全無法保障。暴雨洪水威脅著灘地內(nèi)居民生命財產(chǎn)安全的同時，也制約當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和百姓生產(chǎn)致富。

3 國內(nèi)河流灘區(qū)居民遷建對遼河適用性分析

3.1 淮河(安徽段)灘區(qū)居民遷建分析

3.1.1淮河與遼河灘區(qū)居民的差異性分析

淮河行蓄洪區(qū)居民搬遷主要針對區(qū)內(nèi)不安全居民，除直接外遷安置外，還包括新建莊臺、保莊圩等就地保護安置方式，其人口大部分位于蓄洪區(qū)。遼河干流灘區(qū)居民搬遷主要為河道清障搬遷，屬阻礙行洪需外遷，與防洪工程達標建設密切相關，兩者有一定的差異性。

3.1.2主要經(jīng)驗及可借鑒點分析

(1)統(tǒng)籌規(guī)劃，高位推動。省級層面統(tǒng)籌規(guī)劃，相關各方主動作為；行蓄洪區(qū)居民遷建總體規(guī)劃由省水利廳會同省相關部門組織編制，省政府審批[2]?？h(區(qū))當局實行主體責任，執(zhí)行詳細實施方案，抓好落實；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責具體實施。

(2)機構健全，保障有力。縣(區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了完善的實施組織機構，擬定了全方位的搬遷實施責任主體、分工和工作流程，掛圖作戰(zhàn)，盤點銷號，確保了搬遷安置工作的有序開展和如期實施。

(3)尊重意愿，靈活遷建。結(jié)合意愿，采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、“五保戶”集中供養(yǎng)、自建房屋、投親靠友和購房安置等多種形式，靈活安置。

(4)盤活土地，保障民生。居民灘區(qū)內(nèi)原有土地和宅基地，一方面通過原有宅基地復墾，擴大居民實有耕地面積，增加收入；另一方面積極開展灘區(qū)土地流轉(zhuǎn)，鼓勵或引進種植大戶集約化、規(guī)?；?jīng)營和開發(fā)，搬遷居民通過打工等增加收入，進而保障搬遷居民收入不降低。

3.2 黃河(山東段、河南段)灘區(qū)居民遷建分析

3.2.1主要經(jīng)驗及遼河適用性分析

(1)黃河灘區(qū)居民特點

黃河灘區(qū)人口居住集中，上水頻率高，居民搬遷意愿高；居民地上附屬物主要為主房，倉房、雜房、豬圈等附屬建筑物少。耕地人均占有量較少，經(jīng)濟來源大部分靠外出務工。

(2)遼河灘區(qū)居民特點

遼河灘區(qū)共計5545戶17239人，分布與沿線41個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的62個村屯，分布于兩岸656km沿線，灘區(qū)涉及30戶以下的有43個村，集中村屯6個，最大村屯為大洼區(qū)腰崗子村529戶，人口居住分散。遼河灘區(qū)上水頻率較低，地上附屬物有主房、偏房、倉房、雜房、豬圈、牲口圈、地窖等附屬建筑物多。人均耕地4.67畝，耕地人均占有量較高，灘區(qū)居民生活方式以農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)為主。

(3)適用性分析

黃河灘區(qū)遷建以“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實、群眾參與”的遷建管理體制同樣適用與遼河。

黃河灘區(qū)遷建資金首要從財政資金、整合相關渠道資金、百姓自籌和節(jié)余建設用地收益等多渠道安排資金?？紤]遼寧經(jīng)濟現(xiàn)狀、遼河國家公園建設、灘區(qū)封育等情況，根據(jù)國家發(fā)改委對遼河居民搬遷的意見，屬于地方事權，并根據(jù)以往水利工程省市縣資金管理情況，建議以省級資金為主，市縣配套的資金籌措方式。

黃河灘區(qū)遷建方案主要采用居民搬遷、修建逃避險設施等措施，遼河遷建方案同樣適用。

4 遼河干流灘區(qū)居民搬遷模式論證分析

遼河干流灘區(qū)(設計洪水淹沒線以下)居民共計5545戶17239人，其中有堤段3012戶9577人，無堤段2533戶7662人?？紤]灘區(qū)居民歷史洪水危害情況、居民地及護村堤對河道過洪影響情況、村屯地勢及逃避險條件情況、居民搬遷意愿情況等，確定遼河灘區(qū)居民搬遷總體方案為：十年一遇洪水以上至設計洪水位之間居民以逃避險為主，建設必要的逃避險通道，涉及居民2404戶7228人；十年一遇洪水以下居民考慮搬遷至保護區(qū)內(nèi)避險方案。

4.1 十年一遇以上至設計洪水淹沒線之間居民逃避險模式

無堤段十年洪水淹沒線至設計洪水淹沒線之間居民，按照現(xiàn)狀防護措施可分為2類，一類是有護村堤保護但居民地高程低于10年一遇的，主要為河夾心和長山子村，共約1743戶；另一類是居民地無護村堤保護但居民地高程高于10年一遇的，共有約661戶。

考慮該部分居民目前具有一定防洪能力，且按照GB 50201—2014《防洪標準》其現(xiàn)狀防洪能力亦與其防洪重要程度相匹配，因此對該部分居民主要采取逃避險處理方案，加強預警預報，在超過10年一遇洪水來臨前組織逃避險。

4.2 十年一遇以下灘區(qū)居民搬遷安置模式

灘區(qū)10年一遇洪水淹沒線以下實物量：經(jīng)實物量調(diào)查，納入本次遷建范圍的遼河干流灘區(qū)有堤段及無堤段10年一遇洪水淹沒線以下居民涉及4個市11縣(市、區(qū))42個村，共計3141戶、10011人。涉及村委會6個、農(nóng)村個體經(jīng)濟85個、企業(yè)10個。

經(jīng)多輪討論和論證，形成6個方案進行比選，方案內(nèi)容主要包括居民搬遷安置和逃避險措施。

4.2.1方案一：十年以下全部補償模式

(1)規(guī)劃搬遷范圍

有堤段河道兩岸既有堤防之間。

無堤段為10年一遇水面線以下范圍。

新建堤防段為規(guī)劃堤線至主河道區(qū)間范圍。

(2)居民搬遷方案

規(guī)劃范圍灘區(qū)居民共涉及42個村的3141戶10011人，其中就近集中安置1910戶；就近分散安置191戶；一次性貨幣補償安置1040戶。涉及村委會6個，農(nóng)村個體經(jīng)濟85個，企業(yè)10個。

對灘區(qū)居民、村委會所屬房屋及附屬物予以補償，對搬遷安置計列搬遷安置補助費、新址征地費、基礎設施費。

對農(nóng)村個體經(jīng)濟和企業(yè)所屬房屋及附屬物等予以補償，不再另行選址重建。

4.2.2方案二：十年以下全部統(tǒng)建模式

(1)規(guī)劃搬遷范圍(同方案一)

有堤段河道兩岸既有堤防之間。

無堤段為10年一遇水面線以下范圍。

新建堤防段為規(guī)劃堤線至主河道區(qū)間范圍。

(2)居民搬遷方案

十年一遇以下居民調(diào)查安置意愿時有1040戶傾向于貨幣化補償(含財產(chǎn)戶)，但根據(jù)黃河貨幣化補償原則，僅能給予其享受面積的房建投資作為補償，不包含新址征地費和基礎設施費，相較安置戶所得明顯減少，因此在得知賠償標準發(fā)生變化后，其安置意愿大概率發(fā)生改變，為了降低實施階段可能發(fā)生的資金不足風險，減少安置矛盾，以下各統(tǒng)建方案均暫按照全部安置考慮。

規(guī)劃范圍灘區(qū)居民共涉及42個村的3141戶10011人，其中就近集中安置2950戶；就近分散安置191戶。涉及村委會6個，農(nóng)村個體經(jīng)濟85個，企業(yè)10個。

對外遷安置居民，統(tǒng)一規(guī)劃宅基地，統(tǒng)一建設房屋、基礎設施等。建設標準按照建設用地人均120m2，主房人均30m2，雜房20m2/戶、圍墻80m/戶、地窖3m2/戶、廁所3m2/戶、門樓1座/戶、雜物棚20m2/戶、室外地坪120m2/戶、入戶通訊設施1部/戶?？紤]居民后續(xù)發(fā)展空間，預留土地按10%計列?？紤]居民搬遷意愿，為鼓勵居民搬遷，計列搬遷安置補助費。

對涉及的6個村委會等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照原規(guī)模予以統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建。

對農(nóng)村個體經(jīng)濟和企業(yè)所屬房屋及附屬物等予以補償，不再另行選址重建。

4.2.3方案三：搬遷補償為主、逃避險為輔模式

(1)規(guī)劃搬遷范圍

遼河干流沿河各站，基本上從1961—2019年即有連續(xù)記載洪水資料，利用歷史洪水資料結(jié)合居民地計算保證流量，分析現(xiàn)狀條件下各居民點實際發(fā)生超保證流量次數(shù)，確定洪水對各居民點威脅程度，根據(jù)實際情況，按照輕重緩解，組織最危險居民搬遷，一方面降低全部搬遷財政壓力，另一方面切實降低全河居民點逃避險頻率，減輕防汛壓力。

(2)居民搬遷方案

灘區(qū)居民共涉及42個村的3141戶10011人，其中實施外遷1838戶，5845人，實施逃避險7個村的1303戶4166人。

對外遷居民，按照方案一的補償標準，采取異地安置和一次性貨幣補償安置方式。

對逃避險居民，主要采取修建逃避險交通道路和交通橋等保障撤離措施，共修建交通道路34km，交通橋200m。

考慮后續(xù)利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，對原有住宅進行拆除，并進行土地復墾。

4.2.4方案四：逃避險為主、搬遷補償為輔模式

(1)規(guī)劃搬遷及逃避險范圍

居民居住分散，組織逃避險難度大、代價高，搬遷效費比較高的組織統(tǒng)一搬遷。

居民較為集中，組織逃避險條件較好；有相應民堤(套堤)保護可防御不低于10年一遇洪水；地處下游，主要受潮水影響，歷史上受災次數(shù)有限且預警預報條件良好。以上3種情況均按逃避險處理，暫不搬遷。

(2)搬遷及逃避險方案

灘區(qū)居民共涉及42個村的3141戶10011人，其中實施外遷229戶，748人，實施逃避險15個村的2912戶9263人。

對外遷居民，按照方案一的補償標準，采取異地安置和一次性貨幣補償安置方式。

對逃避險居民，主要采取修建逃避險交通道路和交通橋等保障撤離措施，共修建交通道路57.9km，交通橋500m。

經(jīng)估算，本方案總投資(未含復墾費)為36429萬元，其中居民外遷14477萬元，拆除費687萬元，逃避險措施21265萬元。

4.2.5方案五：建村堤防護模式

(1)規(guī)劃搬遷及保護范圍

考慮遼河灘地居民生產(chǎn)方式相對較為單一，動遷安置以目前社會經(jīng)濟能力較為困難，且遼河灘地寬闊，居民居住較為集中，對河道過洪實際影響比較有限，因此參照黃河山東段居民遷建方案，選擇居民相對集中且對上下游防洪影響不大的居民點，建設護村堤進行保護，確保其在中小洪水下生活生產(chǎn)安全，其余居民組織外遷。

處于10年一遇洪水位以下且居民少而分散的進行遷移。居民較為集中，河道過洪寬度尚可的集中建設護村堤。

(2)搬遷及筑護村堤方案

經(jīng)統(tǒng)計，遼河中符合遷移條件的共計265戶，需要建設護村堤的共計15個村的2876戶(含財產(chǎn)戶)9121人，根據(jù)初步布置，需要建設護村堤11處總計約61.3km。

4.2.6方案六：搬遷補償和逃避險相結(jié)合模式(優(yōu)化方案)

(1)規(guī)劃搬遷范圍

①有堤段河道兩岸既有堤防之間，進行居民搬遷。

②無堤段為10年一遇水面線以下范圍，不進行居民搬遷。

③新建堤防段(繞陽河口以下灘區(qū))，不進行居民搬遷。

(2)居民搬遷方案

外遷安置全部規(guī)劃范圍內(nèi)27個村的2317戶7066人，其中就近集中安置6個村，安置1210戶；就近分散安置涉及17個村，安置67戶；一次性補償安置1040戶；涉及村委會4個，農(nóng)村個體經(jīng)濟76個，企業(yè)4個。搬遷補償標準同方案一。

對于無堤段和新建堤防段灘區(qū)居民實施逃避險處理，修建逃避險道路22km。

4.3 結(jié)論

經(jīng)論證，從工程實施效果分析，方案一和方案二均能滿足《遼河流域防洪規(guī)劃》要求，對河道內(nèi)進行了系統(tǒng)清障，為河道生態(tài)恢復和國家公園建設掃清了障礙，無后顧之憂；但方案二由于只建設安置房，未對居民現(xiàn)有地上附屬物給予補償，實施難度較方案一明顯增大；方案三、四、五均不能稱為永久性方案，只能是現(xiàn)狀經(jīng)濟狀況下的臨時措施，方案四一次性投資最少，但遺留問題最多、日后清障代價將更高且每年防汛壓力也最大，方案五能夠較大程度的降低每年的防汛壓力，但實施政策性障礙最大，方案三將河道內(nèi)低標準居民全部進行搬遷，實施亦無政策性障礙，從實際洪水上灘頻率角度也能達到10年一次以上，但終究繞不開河道內(nèi)仍存有居民，日后將再次組織清障的難題，而且河道內(nèi)居民不進行全部搬遷，則套堤、大棚系統(tǒng)清理難度亦大幅增加。方案六，認真研究黃河灘區(qū)遷建經(jīng)驗，結(jié)合遼寧和遼河實際，采取搬遷與逃避險相結(jié)合方案，是考慮現(xiàn)狀經(jīng)濟狀況和遼河防洪安全的有效方案，實施無政策性障礙，推薦。

5 結(jié)語

遼河干流灘區(qū)居民遷建模式采取搬遷與逃避險相結(jié)合模式，對河道內(nèi)現(xiàn)狀有堤段居民進行一次性搬遷，對現(xiàn)狀無堤段和新建堤段進行逃避險處理。本研究在遼河干流上得到應用，且居民遷建模式對遼寧省乃至國內(nèi)其他河流灘區(qū)居民遷建工作提供理論依據(jù)和技術支撐，為河流生態(tài)修復技術提供一種新模式。