農(nóng)村土地整治的工程化及其成因

文／馬桂波 遼寧省朝陽市喀左縣自然資源局 遼寧朝陽 122300

引言：

社會主義新農(nóng)村建設(shè)作為國家對解決“三農(nóng)”問題的最為重要的舉措。而開展農(nóng)村土地整治，又是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。新形勢下，農(nóng)村土地的集約和節(jié)約利用是農(nóng)村建設(shè)迫切需要解決的問題。在我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長條件下，如何在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，理性運(yùn)用土地開發(fā)整理規(guī)劃手段，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)耕地、充分保障建設(shè)用地、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，走出了一條以現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)的道路，促進(jìn)了農(nóng)村土地資源的集約節(jié)約利用，取得顯著的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)我國耕地總量動態(tài)平衡，實(shí)施建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度，保證糧食安全供應(yīng)中具有強(qiáng)大的生命力，發(fā)揮著重大的作用。

1、農(nóng)村土地整治工程的主要內(nèi)容

農(nóng)村土地整治工程的主要內(nèi)容包括農(nóng)村生產(chǎn)用地整治和農(nóng)村生活用地整治。具體到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的整治，又有包括以下幾方面的內(nèi)容：

（1）中低產(chǎn)田改造，是指平整耕地,改良土壤,歸并零散地塊,規(guī)范地塊形狀,提高復(fù)種指數(shù),提高耕地質(zhì)量,擴(kuò)大有效耕地面積。包括中低產(chǎn)田、中低產(chǎn)林、中低產(chǎn)園、中低產(chǎn)水田改造，低產(chǎn)土壤改良等。（2）耕地改造，是指對耕作田塊歸整、灌排渠系、防護(hù)林帶、田間道路整治等。（3）農(nóng)村未利用地開發(fā)，包括荒灘地、鹽堿地、裸土地、灘涂、沼澤地、葦?shù)丶捌渌蠢玫霓r(nóng)村土地的開發(fā)和利用。（4）農(nóng)生產(chǎn)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要是在生態(tài)破壞、水土流失、土地利用結(jié)構(gòu)失衡的地區(qū)，通過土地整治，合理調(diào)整農(nóng)林牧的用地比例，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善和社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展等。（5）小流域的綜合整治，包括黃土高原地區(qū)、西南丘陵地區(qū)的水土保持、退耕還林還草、土壤改良、耕作技術(shù)的改變、田林水統(tǒng)籌規(guī)劃。（6）墳地的遷移平整，是對違規(guī)土葬，私埋，亂埋占用農(nóng)田的綜合治理，合理規(guī)劃農(nóng)村公益性公墓，恢復(fù)被占農(nóng)地。

具體到農(nóng)村生活用地的整治則包括村莊建設(shè)用地的整治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)和公益用地的整治：

（1）村莊建設(shè)整治是以宅基地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為中心的，對零散農(nóng)居的歸并整理，消滅“空心村”現(xiàn)象以及農(nóng)居周圍零散廢棄地整治。通過合理的村落規(guī)劃布局，有效的調(diào)整村莊建設(shè)用地，提高村莊的土地利用效率，改善農(nóng)村的生活面貌和生態(tài)環(huán)境。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地和公益事業(yè)用地的整治，首先是把原先以自然村為依托的零散分布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中到整體規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)中，將原有的廠址進(jìn)行復(fù)墾。其次是在小城鎮(zhèn)的文化、教育、體育、醫(yī)療和娛樂設(shè)施方面,改善水、電、氣供應(yīng)和道路交通、通訊條件。保護(hù)鄉(xiāng)村文化和人文景觀,建設(shè)園林綠化。建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的農(nóng)業(yè)技術(shù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料設(shè)施,改善農(nóng)村工作和農(nóng)民生活環(huán)境。

2、農(nóng)村土地整治工程的主要模式

農(nóng)村土地整治工程化的模式是指在一定階段表現(xiàn)出的具有典型意義的作業(yè)模式、組織模式和資金運(yùn)作模式的總稱，它來源于農(nóng)村土地整治的實(shí)踐，但又高于實(shí)踐。我國遼源廣闊，不同地區(qū)由于地理、歷史以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同使得土地整治的模式也有差異。但在實(shí)際實(shí)踐中總體上少不了一下幾種模式：

第一是實(shí)施主體以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主；鄉(xiāng)級人民政府承擔(dān)了土地整治工程的申請，設(shè)計(jì)規(guī)劃、工程施工招投標(biāo)、工程施工中的管理以及質(zhì)量監(jiān)督等工作。土地整治工程質(zhì)量高低與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，資金和工程管理是否嚴(yán)格密切相關(guān)。

第二是資金以投入及政府投入為主，其他投入為輔；政府資金來源主要有三方面，一是通過財(cái)政預(yù)算，二是土地整治指標(biāo)有償使用費(fèi)，三是政府通過銀行信貸。土地整治初期以前兩種方式為主，隨著土地整治區(qū)域面積的不斷擴(kuò)大，資金需求量也急劇增加，銀行信貸逐漸成為解決資金的重要渠道。其他投入有行政村自籌資金和用地單位自籌資金。

第三是監(jiān)督管理的手段以行政手段為主，由于農(nóng)村土地整治的實(shí)施主體和資金投入的主體是政府，所以整治過程的監(jiān)督和管理都是以行政手段為主。

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地整治工程化的推進(jìn)，現(xiàn)行的整治模式已不利于整治工作可持續(xù)發(fā)展。在對比了以上幾種模式后，本文認(rèn)為在我經(jīng)濟(jì)市場化的背景下引入市場化運(yùn)作模式即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合整治模式和特殊地區(qū)的專項(xiàng)整治模式更符合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

綜合整治模式使得投入主體多元化，監(jiān)督管理社會化，這種模式是對田、水、路、林、村的綜合整理，不僅要將土地治治、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)與遷村并點(diǎn)、村鎮(zhèn)建設(shè)等同步實(shí)施，還注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實(shí)行土地建設(shè)經(jīng)營。專項(xiàng)治理模式適宜在人地矛盾不十分突出，土地利用程度不高的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因地制宜，見效快。

3、農(nóng)村土地整治工程化成因

3.1 村莊整治工程化成因

幾千年以來，人類習(xí)以“逐水草而居”，所以村鎮(zhèn)大多數(shù)建在平地沃土上。大部分村落一直在或快或慢的平面外擴(kuò)。由于歷史的原因和地理原因，規(guī)劃不夠合理，居民住宅過于求大，許多村莊的閑置土地到處可見，“空心村”現(xiàn)象也十分的嚴(yán)重。對村莊整治的潛力就在于“遷村并莊、整宅還田”。調(diào)整村莊的用地結(jié)構(gòu)，回填“空心村”，發(fā)展中心村，發(fā)展公寓式多層住宅，盡量把耕地置換出來，充分利用土地資源，而且使耕地面積有所增加。這樣一個(gè)村莊騰出省出幾十畝，不起眼，幾百萬村莊都這樣做，增加的耕地就十分可觀了。目前按照《村鎮(zhèn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定，人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為100 平方米/人，最高標(biāo)準(zhǔn)為150 平方米/人。根據(jù)土地利用變更結(jié)果，2006年農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模為2601.51 萬平方公里，結(jié)合世界銀行對中國人口的預(yù)測數(shù)據(jù)，可以算出到2015年村莊整治增加的土地潛力約為1142.01 萬平方公里。從數(shù)據(jù)上不難看出，村莊整治的潛力巨大，合理有序地開展好農(nóng)村居民點(diǎn)整理工作，將大大有利于農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 農(nóng)用地整治工程化成因

一是鄉(xiāng)村土地整治工程化。通過高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)工程的開展，利用工程機(jī)械手段，整平原有土地，完善水利設(shè)施，完善農(nóng)電配套，形成“田成方、土成型、渠成網(wǎng)、路相通、溝相連、土壤肥、旱能灌、澇能排、無污染、產(chǎn)量高”的穩(wěn)定保量的糧田。通過土地整治，能夠新增鄉(xiāng)村耕地面積，提高糧食產(chǎn)能。2019年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》明確提出，到2022年，全國要建成0.67 億hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。2020年建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田559.4 萬hm2，高效節(jié)水灌溉面積達(dá)159.67 萬hm2，2021年計(jì)劃完成666.67萬hm2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和100 萬hm2 高效節(jié)水灌溉農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。對農(nóng)民來講，增加土地面積，增加糧食產(chǎn)量，能直接提高了他們的收入。同樣在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程建設(shè)中，也增加農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會，他們既可以參與工程的建設(shè)中，增加了就業(yè)機(jī)會。

二是鄉(xiāng)村土地整治工程化。加快土地的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地的種植結(jié)構(gòu)的二次調(diào)整升級，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)。土地經(jīng)過整治，地塊重新規(guī)劃調(diào)整，更適合機(jī)械化種植，提高了土地利用率，吸引更多的投資進(jìn)入村級市場，比如新型的科技農(nóng)業(yè)企業(yè)，通過流轉(zhuǎn)村民手里的閑散土地，規(guī)?；N植高附加值的作物，不僅解放了農(nóng)民，而且增加了土地的收益，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)價(jià)值和稅收；將新型現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式引入鄉(xiāng)村，引領(lǐng)農(nóng)村進(jìn)行生產(chǎn)模式的升級，促進(jìn)農(nóng)村的科技創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，為農(nóng)村開辟一種土地整治加土地流轉(zhuǎn)靈活發(fā)展模式，為鄉(xiāng)村的發(fā)展注入新的活力。在新型科技農(nóng)業(yè)企業(yè)技術(shù)進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的同時(shí)，無土栽培、立體種植、林下養(yǎng)殖、無人機(jī)自動化機(jī)械設(shè)備等先進(jìn)的種植技術(shù)和工具也被引入農(nóng)村，大大提高了農(nóng)村的生產(chǎn)力，互聯(lián)網(wǎng)+ 的模式，電商、網(wǎng)絡(luò)直播帶貨等新的營銷模式，擴(kuò)寬了農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道，提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量、質(zhì)量控制的手段，相比以往傳統(tǒng)的靠天吃飯模式，新時(shí)期新農(nóng)民們有了更多發(fā)財(cái)致富的小妙招。

三是鄉(xiāng)村土地整治工程化。有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展，產(chǎn)業(yè)生態(tài)融合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如整治城鎮(zhèn)周邊廢棄廠房占地，產(chǎn)能低下低收益的產(chǎn)業(yè)集體搬遷，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)聚集和完整配套產(chǎn)業(yè)鏈的搭建，對新農(nóng)村、村莊周邊閑置不宜耕種土地集中整治，聚集綠色環(huán)保型、農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品向城鎮(zhèn)流通，城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)布局協(xié)調(diào)發(fā)展，相互促進(jìn)和互補(bǔ)，給與農(nóng)村產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)更大的發(fā)展空間，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和產(chǎn)值。利于廢棄礦坑的修復(fù)，復(fù)墾農(nóng)田，打造綠色景觀帶，吸引外來投資，帶動鄉(xiāng)村綠色旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四是鄉(xiāng)村土地整治工程化。有利于促進(jìn)和建設(shè)生態(tài)景觀，提升鄉(xiāng)村潛在綠色生態(tài)價(jià)值，從退耕還林、村村通、新農(nóng)村建設(shè)到生態(tài)景觀建設(shè)，從村容整潔到生態(tài)宜居，村民住得更舒適，出行更方便了，居住環(huán)境改善了，山更綠了水更清了，鄉(xiāng)村潛在生態(tài)價(jià)值得到提升。各地區(qū)充分發(fā)掘自身的優(yōu)勢和特點(diǎn)，通過挖掘自身的自然資源和文化資源，展現(xiàn)了鄉(xiāng)村生態(tài)、景觀、旅游的發(fā)展特點(diǎn)和潛力，使鄉(xiāng)村農(nóng)耕文化得到進(jìn)一步的保護(hù)和發(fā)展。在鄉(xiāng)村生態(tài)、景觀價(jià)值得到提升的同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品附加的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也得到了巨大的提升，相對城市產(chǎn)業(yè)化、速成化的養(yǎng)殖種植模式，鄉(xiāng)村的養(yǎng)殖和種植模式更環(huán)保、綠色健康、安全可靠，相比過去的消費(fèi)觀念，現(xiàn)在的人們更傾向于綠色環(huán)保、健康安全的消費(fèi)理念，鄉(xiāng)村的農(nóng)產(chǎn)品將會得到越來越來的人的青睞，鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品的品牌和口碑效應(yīng)會得到越來越好的反響，為農(nóng)村的進(jìn)一步創(chuàng)收提供了巨大的發(fā)展空間。

4、農(nóng)村土地整治工程中存在的問題

4.1 缺乏整體規(guī)劃，設(shè)計(jì)模式單一

農(nóng)村土地整治工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)必須有效的結(jié)合本地的社會、自然條件，堅(jiān)持因地制宜的原則，既要考慮生產(chǎn)發(fā)展，又要兼顧土地資源的局域性特點(diǎn)。但目前實(shí)施的土地整治工程設(shè)計(jì)規(guī)劃中并沒有按照這些原則進(jìn)行，加之我國農(nóng)村地形復(fù)雜，規(guī)劃的片面性，局限性導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡。另一方面由于規(guī)劃人員的技術(shù)水平、職業(yè)道德和評審團(tuán)實(shí)力對工程成功是否至關(guān)重要，而目前一些地區(qū)土地整治設(shè)計(jì)人員在設(shè)計(jì)中會加入一些個(gè)人情感,影響設(shè)計(jì)結(jié)果。

4.2 鄉(xiāng)村交通不便

鄉(xiāng)村道路對于提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活水平有重要意義，鄉(xiāng)村道路的建設(shè)是農(nóng)村發(fā)展的根本，“要想富，先修路”的理念早已深入人心。峰峰礦區(qū)大多數(shù)旅游資源位于山區(qū)，資源豐富地區(qū)往往多山多水、地形復(fù)雜，道路等級低，路況差，無法滿足城鄉(xiāng)之間的交通出行。目前很多鄉(xiāng)村的道路較窄，沒有停車場，交通運(yùn)輸不便，嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的外銷，現(xiàn)階段峰峰礦區(qū)的農(nóng)村道路可以滿足村民的基本出行，對于產(chǎn)業(yè)的服務(wù)能力較弱，交通條件一定程度上阻礙了峰峰礦區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

5、農(nóng)村土地整治工程問題解決措施

5.1 有較完備的法律法規(guī)和政策

調(diào)整農(nóng)村土地的利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系，是現(xiàn)階段農(nóng)村土地整治的一項(xiàng)重要內(nèi)容，這就必然要涉及到土地權(quán)屬等法律問題。為此各個(gè)國家在士地利用規(guī)劃的法律基礎(chǔ)之上，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際土地管理制度，制定了土地整治的法律法規(guī)，除了對農(nóng)村土地整治的內(nèi)容、目標(biāo)、程序、規(guī)劃和設(shè)計(jì)、以及經(jīng)費(fèi)來源進(jìn)行規(guī)范以外，還在對違法行為的處罰、農(nóng)村土地整治實(shí)施方面的保障也做了極為嚴(yán)格的規(guī)定。

5.2 建立健全耕地保護(hù)制度

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合對農(nóng)業(yè)用地有著更高的要求，政府部門應(yīng)建立健全耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決禁止違法違規(guī)使用土地，在規(guī)劃土地使用時(shí)難免會涉及到農(nóng)民利益，所以要保證在法律制度內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法。嚴(yán)禁違背自然規(guī)律開墾荒地、挖湖造景，避免非農(nóng)業(yè)用途占地，加大違法占用土地現(xiàn)象的整頓力度。對于不同性質(zhì)的土地制定不同的管理方案，保證耕地?cái)?shù)量的同時(shí)提高耕地質(zhì)量。要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)作用，實(shí)行集中規(guī)劃經(jīng)營。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主去規(guī)劃土地，保障農(nóng)民土地使用權(quán)、滿足鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的同時(shí)加強(qiáng)對耕地的保護(hù)。

5.3 完善農(nóng)村公路規(guī)劃，提高農(nóng)村公路質(zhì)量

農(nóng)村公路不僅是農(nóng)民安全便捷出行、享受醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)的重要前提，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。完善農(nóng)村公路建設(shè)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村就要完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，對現(xiàn)有農(nóng)村公路進(jìn)行改造，將公路擴(kuò)寬，改善公路通行條件，滿足重載貨車運(yùn)輸要求。這樣不僅可以促進(jìn)農(nóng)村物流業(yè)發(fā)展，還可以使農(nóng)村與城市的資源互享。農(nóng)村公路一旦投入建設(shè)就很難更改方案，所以對新建設(shè)的農(nóng)村公路規(guī)劃要具備前瞻性，應(yīng)因地制宜，充分考慮當(dāng)?shù)赝恋乩谩a(chǎn)業(yè)需求、人口布局等因素，合理配置農(nóng)村公路等級，加強(qiáng)農(nóng)村公路與城市公路互聯(lián)互通，加強(qiáng)城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施銜接，為城鄉(xiāng)交通一體化奠定基礎(chǔ)。農(nóng)村公路建設(shè)完成后的首要工作就是管理，建立鄉(xiāng)村公路管理站，引進(jìn)高質(zhì)量人才，健全公路建設(shè)管理培訓(xùn)機(jī)制，定期對人員進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，使其充分發(fā)揮職能作用，同時(shí)相關(guān)部門應(yīng)做好宣傳工作，農(nóng)村公路的建設(shè)不僅僅是政府相關(guān)部門的工作，更多的還是依靠廣大農(nóng)民群眾去愛護(hù)。

結(jié)語：

我國是一個(gè)人口眾多，可用土地資源有限，后備土地資源不足的國家。隨著改革開發(fā)的深入，城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村土地資源面臨著前所未有的嚴(yán)峻形勢。農(nóng)村土地整治作為維持耕地動態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要手段之一，便成了當(dāng)前形勢下各地政府改變土地縮減形勢的重要選擇。