新時(shí)代縣級國土空間規(guī)劃編制的若干思考研究

文／吳瑞琴 察布查爾縣自然資源局 新疆伊犁 835300

引言：

作為國土空間規(guī)劃重要內(nèi)容，縣級空間規(guī)劃也是國土規(guī)劃不可忽視的關(guān)鍵要素，具有工作內(nèi)容明確以及規(guī)劃管理主體責(zé)任清晰等方面的特點(diǎn)，對于整體規(guī)劃編制可實(shí)施性以及編制過程精準(zhǔn)度有著嚴(yán)格要求。為高質(zhì)量展開縣級國土空間規(guī)劃編制，對國土空間規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容展開研究顯得極為必要，首先需要對縣級國土空間規(guī)劃基本特征展開分析。

1、縣級國土空間規(guī)劃特征分析

規(guī)劃特征主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）保證規(guī)劃管理事權(quán)與規(guī)劃編制的高度一致性?？h級的國土空間規(guī)劃是由縣級人民政府組織進(jìn)行的，規(guī)劃編制權(quán)和行政事權(quán)結(jié)合較為緊密，空間規(guī)劃核心內(nèi)容以及耕地保護(hù)等各項(xiàng)工作，都是由市縣級政府負(fù)責(zé)的，本級政府管理工作會對縣級規(guī)劃產(chǎn)生直接影響，而規(guī)劃整體內(nèi)容也與管理工作開展有著一定關(guān)聯(lián)，需要保證編制過程全面性以及精準(zhǔn)性，對規(guī)劃工作予以足夠重視，以防后期管理出現(xiàn)狀況偏差；（2）多規(guī)協(xié)調(diào)任務(wù)較為復(fù)雜且具體。因?yàn)槎嘁?guī)所導(dǎo)致的差異問題，致使管理工作在實(shí)際開展中很容易遇到各種阻礙，可能會因?yàn)椴煌闹贫纫蠖鴮?dǎo)致各地塊的處理意見存在不統(tǒng)一的情況，因?yàn)榭h級政府是各種矛盾處理的主體，所以展開多規(guī)協(xié)調(diào)差異，是縣級規(guī)劃的重要內(nèi)容，需要做好控制線劃定與優(yōu)化處理，科學(xué)展開多規(guī)的有效協(xié)調(diào)方法，確保各種差異問題能夠得到妥善處理；（3）層級傳導(dǎo)工作協(xié)同性要求較高。市縣間土地利用總體規(guī)劃在上下傳導(dǎo)方面有明確要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃并沒有對具體傳導(dǎo)內(nèi)容進(jìn)行確定，會按照地類圖斑以及控制線體系內(nèi)容展開傳導(dǎo)序列的設(shè)置，因?yàn)榭h級規(guī)劃處于整體傳導(dǎo)體系末端位置，上位規(guī)劃需要較長時(shí)間，所以在短期內(nèi)無法明確具體的約束內(nèi)容，整體規(guī)劃存在時(shí)間短以及要求高的特點(diǎn)，需要通過提前進(jìn)行規(guī)劃的方式，確保在約束條件下達(dá)之后，做好向上對接，以確保規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致；（4）編制工作需要和地域特征相符合。因?yàn)楦鞯貐^(qū)文化以及地理氣候等并不相同，所以在進(jìn)行空間規(guī)劃時(shí)，需要對各種差異以及特色問題予以高度關(guān)注，做好現(xiàn)狀調(diào)研，對開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行評估，確保各項(xiàng)重點(diǎn)問題能夠得到妥善處理，整體編制針對性能夠達(dá)到一定水平[1]。

2、縣級國土空間規(guī)劃編制目標(biāo)與主要責(zé)任

2.1 編制目標(biāo)

在對縣級土地進(jìn)行規(guī)劃過程中，傳統(tǒng)規(guī)劃模式是通過對轄區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行分析和整理，對重點(diǎn)開發(fā)土地進(jìn)行全面監(jiān)控，進(jìn)而通過實(shí)施生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理，做到土地有效管理。此種傳統(tǒng)方式有一定優(yōu)勢，但卻并不全面，在國土規(guī)劃中屬于基礎(chǔ)部分內(nèi)容，規(guī)劃工作不在局限于對土地的整理以及管控，是通過對區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃的方式，通過對各項(xiàng)資源進(jìn)行合理配置的方法，做好區(qū)域的發(fā)展以及保護(hù)工作[2]。需要按照限制要求進(jìn)行土地資源配置，以保證整體協(xié)調(diào)性和相對空間，避免出現(xiàn)土地的固化處理。國土空間規(guī)劃需要按照上級各項(xiàng)指示內(nèi)容，通過有效改革手段對區(qū)域內(nèi)土地資源進(jìn)行統(tǒng)一配置，保證各項(xiàng)指標(biāo)的落實(shí)質(zhì)量，確保土地資源高質(zhì)量配置。

2.2 主要職責(zé)

國家已經(jīng)出臺了一系列的計(jì)劃以及法律體系，為國土空間規(guī)劃提供了可靠支持，通過對土地利用情況及城鄉(xiāng)各類資源進(jìn)行有效配置的原則，完成空間體系下的完整架構(gòu)。因?yàn)榭紤]到各級政府在職責(zé)分配上不盡相同，縣級政府主要承擔(dān)落實(shí)上級政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)要求，所以整體工作會更加具體，所制定的規(guī)劃策略也需要更加周密。縣級政府需要保證自身的執(zhí)行力，一方面，需要掌握國家國土規(guī)劃的具體要求，明確相應(yīng)政策導(dǎo)向，積極落實(shí)上級政府所提出的各項(xiàng)指標(biāo)；另一方面，需要做好規(guī)則底線管控，需要做好更低以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，堅(jiān)守三條紅線。根據(jù)相關(guān)要求開展國土空間規(guī)劃一張圖信息平臺系統(tǒng)建設(shè)，保證各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息的手機(jī)整理和有效利用，為國土空間規(guī)劃編制工作開展提供有效參考和[3]。需要做好縣級國土空間規(guī)劃工作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和結(jié)合鄉(xiāng)村振興的管用、實(shí)用的村莊規(guī)劃，應(yīng)下級地方政府保持積極溝通，做好五級三類規(guī)劃有效管控。

3、新時(shí)代縣級國土空間規(guī)劃編制方式

3.1 堅(jiān)定縣級國土空間規(guī)劃編制目標(biāo)

需要按照國家整體規(guī)劃主體功能區(qū)以及互聯(lián)網(wǎng)互通網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合主要發(fā)展思路和方向，對縣級國土空間規(guī)劃各項(xiàng)任務(wù)以及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，按照上級所落實(shí)的主要任務(wù)，對縣區(qū)域內(nèi)的自然資源以及其他方面資源進(jìn)行有效管理。首先需要設(shè)置保護(hù)類空間規(guī)劃，以縣級總體規(guī)劃為目標(biāo)，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行合理設(shè)置，通過對縣整體發(fā)展的研究，制定出有效的自然資源以及生態(tài)資源保護(hù)策略；其次，將各行業(yè)空間規(guī)劃內(nèi)容納入到國土空間規(guī)劃之中，保證風(fēng)景名勝區(qū)以及產(chǎn)業(yè)新城等內(nèi)容的規(guī)劃質(zhì)量，確保能夠在縣級空間規(guī)劃中對各項(xiàng)內(nèi)容做出統(tǒng)一安排；最后對非空間類內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃，保證縣級規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的一致性[4]。因?yàn)樽匀毁Y源利用所涉及的管理部門相對較多，所以需要按照國家機(jī)構(gòu)改革總體要求，對縣級內(nèi)的空間規(guī)劃情況進(jìn)行明確，以防出現(xiàn)多規(guī)不統(tǒng)一的問題。需要做好本縣中的各項(xiàng)資源管理協(xié)調(diào)，按照上級國土空間規(guī)劃具體要求內(nèi)容，為自然資源的管理以及行使途徑管理提供更加可靠的助力，保證空間規(guī)劃的整體編制效果以及目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性。

3.2 按照空間規(guī)劃責(zé)任做好相關(guān)工作安排

在新時(shí)代空間規(guī)劃工作已經(jīng)做出改革，需要按照土地利用規(guī)劃以及主體功能區(qū)規(guī)劃等各項(xiàng)新內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃編制相應(yīng)的法律法規(guī)體系建設(shè)也達(dá)到了一定水平。按照國家整總體土地規(guī)劃內(nèi)容以及各級的具體要求，縣級國土空間主要負(fù)責(zé)落實(shí)上級所提出的各項(xiàng)要求，需要做好引導(dǎo)及管理協(xié)調(diào)工作，使規(guī)劃更具實(shí)施性和可操作性[5]。在工作開展過程中，需要做好以下幾項(xiàng)內(nèi)容：（1）按照要求做好落實(shí)，對縣域空間內(nèi)的所有資源進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，合理給出路徑，保證生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線等落到實(shí)處；（2）確定縣域空間整體發(fā)展格局，明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的具體設(shè)置情況；（3）要引導(dǎo)下轄的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好規(guī)劃編制工作，展開規(guī)劃管理信息平臺建設(shè)，利用現(xiàn)代化手段對各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理以及分享，實(shí)現(xiàn)對規(guī)劃工作開展的有效輔助。

在對自然資源進(jìn)行管理過程中，需要在完成縣級空間規(guī)劃責(zé)任的同時(shí)，還要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作。做好自然資源的調(diào)查以及評估，并按照區(qū)域特色及風(fēng)貌特征進(jìn)行總體布局，以保證自然資源的保護(hù)具有一定的針對性以及有效性，按照因地制宜原則，科學(xué)展開管控，以防出現(xiàn)資源浪費(fèi)問題[6]。在進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃前提下，需要做好片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃等。需要按照整總體空間規(guī)劃的具體內(nèi)容，根據(jù)城鎮(zhèn)的開發(fā)邊界以及資源配置情況，做好用地控制性內(nèi)容的設(shè)置，明確項(xiàng)目建設(shè)以及空間用途管制等各項(xiàng)工作。通過對各部門力量的有效整合，確保規(guī)劃的可實(shí)施性的可操作性。

3.3 制定合理規(guī)劃編制方式

基于縣級國土空間規(guī)劃編制工作開展時(shí)間較短，在工作開展方面還存在不足之處，還需要不斷進(jìn)行探索，所以需要對具體的編制內(nèi)容進(jìn)行研究，做好優(yōu)化處理。

（1）按照地域具體情況確定空間優(yōu)化導(dǎo)向。因?yàn)楦鞯貐^(qū)的資源內(nèi)容并不相同，在人口以及地區(qū)發(fā)展方面也存在著一定差異，所以需要通過對地域?qū)嶋H情況的調(diào)查和分析，對各發(fā)展階段的具體情況做出預(yù)判，從而做好空間優(yōu)化，完成規(guī)劃編制工作的初步設(shè)定[7]。因?yàn)楝F(xiàn)有的水域以及林地等已經(jīng)對國土空間進(jìn)行覆蓋，可利用空間相對較少，國家給予各地方的指標(biāo)也存在一定限制，所以縣級政府的主要任務(wù)是對空間進(jìn)行優(yōu)化。在進(jìn)行規(guī)劃編制過程中，需要對縣域內(nèi)的整體發(fā)展以及資源要素之間平衡等各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)分析與調(diào)查，需要按照上級規(guī)劃主體功能進(jìn)行國土開發(fā)以及保護(hù)和整治工作，設(shè)置明確的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)以及空間優(yōu)化目標(biāo)，確?？臻g規(guī)劃編制工作能夠得到有效夯實(shí)。需要根據(jù)縣域的空間具體情況進(jìn)行合理規(guī)劃，以防出現(xiàn)整體規(guī)劃方案與實(shí)際情況出現(xiàn)較大偏差。

（2）構(gòu)建多條控制線，做好整體規(guī)劃骨架設(shè)置。需要按照永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線三條線的內(nèi)容，在保障三條控制線不出現(xiàn)重疊以及交叉的前提下，對總體的空間布局進(jìn)行優(yōu)化配置[8]。需要構(gòu)建起資源節(jié)約以及環(huán)境保護(hù)模式的生態(tài)、生產(chǎn)以及三生空間的合理布局，通過科學(xué)規(guī)劃，由自然資源管理部門組織牽頭展開各項(xiàng)管控工作。綜合考慮農(nóng)業(yè)發(fā)展因素，對生態(tài)紅線進(jìn)行有效調(diào)整，確保其能夠?qū)τ谰没巨r(nóng)田進(jìn)行避讓，或通過對農(nóng)田保留生態(tài)紅線進(jìn)行調(diào)整的方式，按照實(shí)際空間的布局情況對生態(tài)紅線做出微調(diào)，進(jìn)而保證生態(tài)紅線數(shù)量的穩(wěn)定性。如果城鎮(zhèn)開發(fā)邊界并沒有形成可用成果，會受到生態(tài)保護(hù)紅線以及永久基本農(nóng)田的制約，但因?yàn)槠湔w范圍已經(jīng)確定，所以還需要保證邊界的完整性。需要根據(jù)相關(guān)要求進(jìn)行三條控制線的劃定，在保證空間格局骨架建設(shè)完成之后，做好底線思維。

（3）按照整體目標(biāo)，對自然資源利用程度進(jìn)行調(diào)整，保證各項(xiàng)控制指標(biāo)落實(shí)。因?yàn)楦鞯貐^(qū)的地形地貌存在多樣化的特點(diǎn)，所處發(fā)展階段并不相同，所以需要按照具體情況確定縣級單位的主體功能[9]。需要保證各項(xiàng)任務(wù)高質(zhì)量落實(shí)，如果存在地方發(fā)展目標(biāo)與上級控制目標(biāo)不服的狀況，需要及時(shí)進(jìn)行上下協(xié)調(diào)，保證最終的目標(biāo)設(shè)置合理性以及適用性。需要通過對控制線以及控制指標(biāo)的應(yīng)用，對國家意志層進(jìn)行有效傳導(dǎo)，保證基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)以及用地總規(guī)模設(shè)置等各項(xiàng)任務(wù)能夠得到高質(zhì)量執(zhí)行。需要根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)要求，對區(qū)域內(nèi)的自然資源利用程度進(jìn)行依法依程序調(diào)整，設(shè)置相應(yīng)實(shí)施指標(biāo)，合理設(shè)置存量建設(shè)用地盤活數(shù)量以及用地拆舊建新數(shù)量等各項(xiàng)內(nèi)容，可通過自主設(shè)置的方式，保證各項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)置靈活性以及實(shí)用性可以存在和上級有所不一致的情況。需要通過設(shè)置地方性過程指標(biāo)的方式，對縣域空間整體使用方法進(jìn)行梳理與調(diào)整，保障過程性指標(biāo)能夠得到有效傳導(dǎo)，能夠得到高質(zhì)量執(zhí)行，避免整體方案實(shí)施出現(xiàn)過大偏差問題。

（4）需要按照系統(tǒng)性保護(hù)以及空間優(yōu)化原則，對核心問題進(jìn)行整治。國土空間規(guī)劃具有相應(yīng)的規(guī)劃邏輯，在進(jìn)行縣級空間規(guī)劃編制過程中，需要保證整體邏輯的實(shí)施質(zhì)量，應(yīng)按照整治、優(yōu)化以及保護(hù)三項(xiàng)重要內(nèi)容展開邏輯設(shè)計(jì)以及規(guī)劃實(shí)施。需要將三點(diǎn)作為整體工作開展的關(guān)鍵點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)對現(xiàn)狀數(shù)據(jù)展開分析并做好指標(biāo)的設(shè)置工作，保證整體規(guī)劃布局能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。如果地區(qū)所在位置人口相對較為密集，則需要重點(diǎn)對整體空間進(jìn)行優(yōu)化處理，保證現(xiàn)有空間的設(shè)置合理性，及時(shí)對資源浪費(fèi)問題進(jìn)行處理。在進(jìn)行自然生態(tài)資源的保護(hù)與利用過程中，需要按照資源的具體類型，設(shè)置系統(tǒng)性保護(hù)方案，做好跨縣域系統(tǒng)性保護(hù)以及縣域內(nèi)自然系統(tǒng)保護(hù)[10]。對生態(tài)脆弱地區(qū)以及農(nóng)村各地區(qū)情況進(jìn)行整治，設(shè)置配套整治工程，確保整體問題能夠得到有效處理，保證一系列的規(guī)劃內(nèi)容不會出現(xiàn)偏差，能夠按照規(guī)劃主線合理展開布局與設(shè)置。

（5）加大對信息技術(shù)的利用力度，實(shí)施規(guī)劃全程信息化處理模式。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)主要以人工操作為主，可能會因?yàn)槿肆τ邢抟约皵?shù)據(jù)精準(zhǔn)度不足等方面的問題，而導(dǎo)致整體規(guī)劃工作開展受到影響，所以需要通過構(gòu)建信息化處理平臺的方式，通過對地理信息輔助軟件的合理使用，為信息化編制工作開展提供保障，做好規(guī)劃數(shù)據(jù)審批以及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集等各項(xiàng)工作，保證整體管理工作的信息化水平。需要進(jìn)一步加大對核心技術(shù)的繼承以及發(fā)展力度，積極推行空間管理精細(xì)化模式，按照系統(tǒng)化以及精細(xì)化原則進(jìn)行數(shù)據(jù)管理，利用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行有效的規(guī)劃輔助。一方面，可以通過對遙感技術(shù)以及其他先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，對地區(qū)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集，明確地區(qū)的各項(xiàng)要素分類以及資源的整體分布情況，掌握用地的實(shí)際數(shù)據(jù)；另一方面，可通過建模等技術(shù)的應(yīng)用，通過輸入數(shù)據(jù)的方式展開立體化模型建設(shè)，更好地為規(guī)劃工作開展提供助力，確保能夠通過對立體化建模的合理使用，確定空間規(guī)劃項(xiàng)目是否合理，通過有效驗(yàn)證方式，及時(shí)對不合理之處做出調(diào)整，對可能出現(xiàn)的問題做出應(yīng)對，以便保證整體國土空間規(guī)劃質(zhì)量。由于在新時(shí)代中的國土空間規(guī)劃工作開展，對于信息化技術(shù)的要求會越來越高，對于相關(guān)復(fù)合型人才的需求量也會不斷增加，所以各縣需要進(jìn)一步加大對自身技術(shù)研究工作以及人才引進(jìn)工作的關(guān)注力度，可通過構(gòu)建專業(yè)化信息團(tuán)隊(duì)的方式，保證管理平臺的建設(shè)以及應(yīng)用效果，進(jìn)而更好地為空間規(guī)劃工作提供保障。

結(jié)語：

各地區(qū)需要對縣級國土空間規(guī)劃工作予以高度關(guān)注，需要按照國土空間規(guī)劃的具體目標(biāo)以及主要任務(wù)，制定出具體方發(fā)展相符合的空間規(guī)劃方案，確保能夠?qū)崿F(xiàn)對地區(qū)建設(shè)用地以及農(nóng)用用地等各類用地的合理管控，能夠更好地對土地資源進(jìn)行管理以及生態(tài)保護(hù)，從而達(dá)到良好的全區(qū)域要素管控效果，確?？h級經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作能夠達(dá)到最佳，進(jìn)而將國土規(guī)劃工作作用與價(jià)值充分發(fā)揮出來。