功能主義視閾下房地產(chǎn)稅立法的模式選擇探討

文／張磊晶 首都經(jīng)濟貿(mào)易大學 北京 100070

引言：

房地產(chǎn)稅法在現(xiàn)實中還面臨著許多難題，如目前還做不到面面俱到，雖然我國稅法中的每一部單行稅法都具有一般功能，但達到完善無缺還有很長的路要走。我國稅法種類繁多，每種稅法都在不同崗位中扮演著不同角色，正是每部稅法的各司其職，才使得我國稅法在整體上得到了調(diào)節(jié)。但同時也需要注意到上述提到的問題，尤其是房地產(chǎn)稅要立法得當，保障我國建立稅收法制進展順利。

1、功能主義與房地產(chǎn)稅立法的關(guān)系

1.1 功能主義：結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)、功能

功能主義是現(xiàn)代一個較為重要的理念，主要指的是在設(shè)計過程中注重功能性和實用性。具體來說，若在制定一項規(guī)則時，分成結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)、功能三部分，其中，結(jié)構(gòu)就如規(guī)章制度，單位結(jié)構(gòu)的不同則會引起系統(tǒng)功能存在明顯差異，價值觀念則是建構(gòu)系統(tǒng)的重要力量，因此綜上，功能主義即是以結(jié)構(gòu)的配置為第一位。而我國目前在房地產(chǎn)稅立法中存在明顯的功能主義，所以在制定法律過程中，要明確立法模式的結(jié)構(gòu)和功能，這既是功能主義要求，也是立法中不可或缺的一步。

1.2 法律視角：稅收制度與房地產(chǎn)稅制度

房地產(chǎn)稅收制度與稅收制度有著密不可分的關(guān)系。在現(xiàn)實中，存在著百姓關(guān)心的住房和生存等問題，房地產(chǎn)稅制度則是稅收制度中的一部分，即它有著稅收法律中要求的公平公正。房地產(chǎn)稅法制定是在現(xiàn)代稅收制度的基礎(chǔ)上對其進行完善，制定房地產(chǎn)稅是為了通過擴大直接稅的范圍來進行改革分配，確保稅收制度的公平公正。在法律系統(tǒng)中，房地產(chǎn)稅法的立法是建立在法律基礎(chǔ)上的，在調(diào)整完善過程中，需要以法律思維去引導。整體稅法制度的完善則需注意到各種稅法，是在宏觀的稅法上去做調(diào)整，這一方面說明了房地產(chǎn)稅是其中的一部分，又強調(diào)了房地產(chǎn)稅的特殊性。任何一項單一的、不成系統(tǒng)的法律都不能成為一部利國利民的良法。

從我國近年來一直在進行稅制改革，不僅將收稅法定原則納入《立法》中，還改革了百姓較關(guān)心的個人所得稅法。從反饋可知，百姓關(guān)心的重點是更加影響生活的一些法律改革。就比如百姓不會太關(guān)心政府注重的財政收入，更關(guān)心個人所得稅修改后的公民輕稅化。因此，在立法過程中，稅收優(yōu)惠、征收環(huán)節(jié)等要時刻注意百姓對其提出的問題，在進行輕稅立法中，也要注意如何將其設(shè)立在財稅體制改革中來進行輕稅[1]。另外，房地產(chǎn)稅立法屬于再造或者重構(gòu)式立法，和以往的平移式立法有明顯不同。如環(huán)境保護稅、城市維護建設(shè)稅等都屬于平移式立法，但房地產(chǎn)稅目前只在上海重慶試用過，并沒有豐富的經(jīng)驗，這也是一大難題。

綜上，房地產(chǎn)稅制度與稅收制度有著在時間和空間上兩種維度的關(guān)系。從時間上分析，近來財稅制度的改革內(nèi)容主要是降低大體方向上的稅負，加強稅收的規(guī)范并對稅收進行合理調(diào)節(jié)，并且可以通過改革來增強民眾對國家的認可和信任。其中的房地產(chǎn)稅立法正是財稅體制改革的一個重要部分，在立法過程中，也要注意改革的目標和方向，要服從整體方向來進行立法。從空間上分析，我國稅法制度分為多種，雖然每一部都不能確保面面俱到，但是每一部稅法都有著各自的功能，在房地產(chǎn)稅立法過程中，也不能保證這一部稅法能涉及到方方面面，但需要注意的是，需要和其他方面相協(xié)調(diào)，以一個方面為主要，其他進行配合。

1.3 經(jīng)濟視角：財政收入、房地產(chǎn)市場與房地產(chǎn)稅

房地產(chǎn)稅與我國民眾息息相關(guān)，從我國傳統(tǒng)觀念來說，買房十分重要，租賃住房往往不能滿足百姓的愿望，而購買住房則是人生中的一件大事。而房地產(chǎn)稅立法后，必定會增加購房所需成本和購房人持有成本，從而影響房價。從房地產(chǎn)稅來看，它既會影響人，也會影響物：對于物來分析，房地產(chǎn)稅就如上述所說通過影響交易成本從而影響房產(chǎn)價格；從人的方面分析，它會改變?nèi)说南M數(shù)額和投資行為，從而影響著社會財富格局。此外還需要注意的是，房地產(chǎn)稅若立法完成后改變了房產(chǎn)價格，那市場格局必然也會產(chǎn)生變動，房產(chǎn)租賃市場則會成為房產(chǎn)交易的重要一部分，這會形成新的風險和問題。因此，立法人員在立法過程中不僅要注意如何減少收稅為購房民眾帶來的負擔，還需保障市場正常運行，減少不必要的損失和變動。

房地產(chǎn)稅和經(jīng)濟的另一層影響是，它還關(guān)系著政府的財政收入。但需要注意的是，房地產(chǎn)稅帶來的收入關(guān)系著諸多方面，不僅稅率、稅收優(yōu)惠等設(shè)計決定著收入的多少，而且稅收收入的歸屬問題也牽扯著政府間的責任劃分和財政事項。因此通過統(tǒng)計官方和學術(shù)界的一些想法后，他們大部分都認為，應(yīng)該將房地產(chǎn)稅作為地方的一種稅種，以此來減少地方因土地財產(chǎn)帶來的壓力。房地產(chǎn)稅雖然有利于提高地方政府工作積極性，但是若不能合理分配也會影響著社會的發(fā)展。將房地產(chǎn)稅設(shè)為地方稅的目的，不僅僅是為了通過將稅收投入到經(jīng)濟弱勢買房住房問題中來提高民眾生活水平，其更重要的目的是解決宏觀上的經(jīng)濟風險。另外，房地產(chǎn)稅在正式立法后，房產(chǎn)交易過程中的各種稅法會被整合在一起，如土地增值稅、契稅等各種以環(huán)節(jié)來進行征稅的方法，會被以房產(chǎn)類別來征稅所代替[2]。

2、功能主義視閾下房地產(chǎn)稅立法的模式

2.1 財政性立法模式：以緩釋地方財政風險為中心

（1）模式特點：將原有財政模式改革并重新構(gòu)架。我國地方財政向來面臨著許多難題，“法外籌錢”基本都已代替了“法內(nèi)要錢”，因為要錢往往不足以支撐地方的建設(shè)，而地方政府則大多通過籌錢的方式來支撐正常運轉(zhuǎn)。因此，土地財政的預支性這一收入模式，不僅升高了房價，更不利于社會健康穩(wěn)步地發(fā)展。而新型的房地產(chǎn)稅卻能解決這一難題，它可以釋放地方土地經(jīng)濟風險，并且增添為地方的一個稅種，但這前提是需要土地財政的可持續(xù)化，并且進行合理的改革。

（2）結(jié)構(gòu)要素：應(yīng)注重可稅性和規(guī)則的合法性。將房地產(chǎn)稅納入地方稅中的主體稅是為了緩解地方的財政壓力，在執(zhí)行過程中，要保證房地產(chǎn)稅規(guī)則的合法性和持續(xù)性，才能完成設(shè)立的任務(wù)并且得到預期的成果。在實施過程中，也要貫徹以人民為服務(wù)對象，奉行民主精神，落實原有規(guī)則，保障法律實施的順利。另外，房地產(chǎn)稅屬于受益稅，與百姓關(guān)注的住房問題息息相關(guān)，并且還關(guān)系著政府提供的公共服務(wù)，在征稅過程中，還應(yīng)將涉及政府服務(wù)的所有房地產(chǎn)都劃分到征收范圍中，不再過多注意住宅類型等，做到寬積稅。政府還可整合房地交易中的各種稅務(wù)，提高工作效率并且節(jié)約成本[3]。

（3）局限性反思：在實施征稅過程中也會出現(xiàn)許多問題。房地產(chǎn)稅能夠在較短時間內(nèi)緩解地方財政壓力，是弱化了量能負擔在稅法中的價值。就如上世紀八十年代末和九十年代初美國出現(xiàn)的稅務(wù)信任危機一樣，稅務(wù)部門在法律規(guī)定下，會嚴格重視稅收的總量，甚至是地方財政收入總量，而不在乎是否發(fā)生變化。但房地產(chǎn)稅并不是在規(guī)則下機械地對房地產(chǎn)評估并進行征稅，這其中還涉及諸多問題。房地產(chǎn)稅中的寬稅基雖然好處多多，但這種設(shè)計也面臨著在各環(huán)節(jié)相關(guān)人均可能被課稅，量能課稅地原則是在具體分析時要在納稅人“能”的基礎(chǔ)上進行。但若如果將規(guī)則細化，一點點列出各項標準和優(yōu)惠政策，那無疑會增加工作負擔，提高征稅成本，并且這種方式也會使納稅人容易逃稅，這又會產(chǎn)生新的問題。

2.2 調(diào)控性立法模式：以擠壓房產(chǎn)泡沫為中心

（1）模式特點：通過調(diào)控將政策法律化。我國房地產(chǎn)行業(yè)一直面臨著價格高甚至還在繼續(xù)上漲，而房價上漲的原因則是我國整體經(jīng)濟的增長、各地城市化等原因，這都是不可避免的。而房地產(chǎn)稅立法后，應(yīng)起到它的作用，規(guī)范房地產(chǎn)市場，將其如同金融行業(yè)一樣，在調(diào)控的作用下健康穩(wěn)步發(fā)展。各大市場都面臨著變動和不斷出現(xiàn)的難題，而其中的調(diào)控就在變化中發(fā)揮著重要作用，調(diào)控性立法可根據(jù)變化對房地產(chǎn)稅適時而變，但這前提是必須厘清房地產(chǎn)稅政策中的牢固收益和有益部分，來確保調(diào)控的精準靈活。并且房地產(chǎn)稅立法的一重目的時為了建立一種機制將政府和市場聯(lián)系在一起，不僅將貨幣、金融等政策聯(lián)系在一起，還可以促進房地產(chǎn)資源的合理利用。

（2）結(jié)構(gòu)要素：將房地產(chǎn)市場分為一級市場和二級市場。調(diào)控性立法根據(jù)市場模式，規(guī)范市場行為，并且綜合考慮各項規(guī)章制度，將市場劃分為兩個級別。一級市場也就是初級市場，這其中有三者，包括土地具有價值、房地產(chǎn)開發(fā)商和購房者；二級市場即次級市場則有房地產(chǎn)增長價值、房產(chǎn)轉(zhuǎn)售人和購房者。這兩級市場包括的范圍都是經(jīng)過專業(yè)人士綜合考慮后確定的。市場瞬息萬變，放房地產(chǎn)稅法在執(zhí)行過程中也要注意其中的變化，比如若一級市場中可能會出現(xiàn)需要征收閑置稅的情況，這種情況基本發(fā)生在房地產(chǎn)在開發(fā)后過度征收開發(fā)者課稅而導致土地閑置；次級市場也會出現(xiàn)對交易頻繁的中介要求繳納限制稅等情況。

（3）局限性反思：如上述所說，每一項立法都會存在著問題，而調(diào)控性立法則具有片面性和依賴型。若經(jīng)過調(diào)控市場比較完善那政府則不會完善反之也如此，因此必須面臨選擇其中一種不完善或?qū)烧哌M行種種結(jié)合。調(diào)控性立法具有靈活性，并且房地產(chǎn)稅法的立法為框架性，在法律允許的前提下，它可以進行變革，調(diào)整人員流動和權(quán)力分配等，便于部門做出合理決策，提高整體效率，實現(xiàn)房地產(chǎn)行業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

2.3 分配性立法模式：以調(diào)節(jié)住房需求為中心

（1）模式特點：將“收富濟貧”成為可能。“收富”指的是房地產(chǎn)稅的納稅人大部分來源于收入較高、能力較強的人群?！笆崭粷А边@種方式在理論上是通過修復稅收窗口，調(diào)節(jié)社會不平衡的財產(chǎn)分布來縮短貧富差距，因此分配性立法的對象主要從房產(chǎn)資源持有率較高的高收入人群。近年來，我國貧富差距越來越大，但通過調(diào)查可知，這種差距的來源并不是房地產(chǎn)，而是富人的收入增長速度高于窮人。但若是在征稅過程中僅僅對富人房產(chǎn)限制高度重視，這只是治標不治本的方法，對整體的情況并沒有很大改善。反而如何增強低收入人群買房或者租房的能力，才是改善貧富差距和合理分配的難題，這也是分配性立法應(yīng)該考慮的問題。

（2）結(jié)構(gòu)要素：區(qū)分稅率并且明確稅收用途。在房地產(chǎn)稅立法后，地方的財政來源會得到一筆可觀的資金，而這部分稅收所得專款必須將其利用到應(yīng)有的位置，明確稅收的用途。我國目前在住房建設(shè)中還存在巨大漏洞，建設(shè)資金較少，因此在得到房地產(chǎn)稅收這部分資金來源后，可用于保障性住房的建設(shè)，全面提高民眾購買住房能力，實現(xiàn)?？顚Ｓ?，避免浪費資源和不合理分配。分配性立法首要目的就是合理分配，提高低收入人群的購房能力[4]。

（3）局限性反思：分配性立法限制經(jīng)濟效率。一方面，分配立法主要目的是為了提高低收入群體的購房能力，為在調(diào)控過程中，主要目標是低收入群體，而并沒有在意整體市場的調(diào)控和經(jīng)濟效益。因此，此模式只有益于保障性住房問題，而并不會降低地方土地財政壓力。另外，此模式會較好解決部分群體的住房問題，那么相應(yīng)地也會因此解決一些市場的投機問題，但同時因為政府方面解決了部分群體的住房問題后，市場中的商品房需求就會降低，房產(chǎn)行業(yè)中競爭壓力和投資同樣也會削減。另一方面，這樣不利于房地產(chǎn)稅成為地方政府的主體稅種。因為若以分配模式進行稅收，這大大限制了稅種的模式，同時相應(yīng)的房地產(chǎn)稅稅基則會減少，地方經(jīng)濟會出現(xiàn)緩慢增長，這不利于整體經(jīng)濟的發(fā)展。

3、功能主義視閾下我國房地產(chǎn)稅立法的模式選擇

通過上述提到的功能主義進行分析，若進行房地產(chǎn)稅的功能定位，則應(yīng)拋棄原有的傳統(tǒng)理念，放棄原來的簡單想法，在立法中應(yīng)從整體和宏觀的方面來定位房地產(chǎn)稅應(yīng)有的角色。在進行功能分析中，前提是運用一種社會系統(tǒng)所涉及的某些概念。在法律層面中看，某些法律實施過程中的目的與原本出發(fā)點并不相同。因此，必須需要將社會主義作為一個更加廣闊的體系和其中各個組成部分的位置來確定其具備的作用。在房地產(chǎn)稅立法中，同樣也應(yīng)將其放在整體稅制結(jié)構(gòu)和大體方向上的財稅體制改革中，不應(yīng)對其提出過高要求，將其設(shè)定為全面發(fā)展，面面俱到的制度，應(yīng)實事求是確定其所具有的制度功能，同時也要結(jié)合其他稅法，做到稅法間的相互協(xié)調(diào)，貫徹全面法治的精神，保障財稅制度的多元化發(fā)展[5]。

房地產(chǎn)稅立法最重要的是,要從功能主義出發(fā)來確保各項制度的合理性，并通關(guān)比較法律和經(jīng)濟對其的影響來精準立法，保障我國整體財稅改革的順利進行。房地產(chǎn)稅的立法本質(zhì)并不是特別困難，但根據(jù)我國實際情況，如各個地方的經(jīng)濟發(fā)展存在差距，人之間也存在著貧富差距，地方政府同樣存在著能力差距等問題加大了這一立法的困難。須指出的是，房地產(chǎn)稅立法并不是獨立存在的，而是在整體改革下提出的這一項要求，因此在立法過程中要從整體出發(fā)，注重宏觀的調(diào)控。從整體的發(fā)展來看，我國在將來一段時間內(nèi)會穩(wěn)固增值稅的收入功能，雖然這意味著間接稅所占高比例不會發(fā)生太大改變，但不代表直接稅規(guī)模不會發(fā)生改變。因直接稅所占比例較小，其發(fā)展速度往往不能直觀體現(xiàn)，但根據(jù)目前我國整體財稅制度的改革，直接稅也會快速增長。就如本文所講的房地產(chǎn)稅，通過重視調(diào)節(jié)各項要素，會形成與個人所得稅成功融合的直接稅。

結(jié)語：

綜上所述，提出的三種房地產(chǎn)稅立法模式都存在著相應(yīng)的模式特點、結(jié)構(gòu)要素和局限性反思，每一種模式都需要認真思考，并且還可以考慮三種理論的兼容性問題，以保證立法的順利進行，同時也可考慮將這三種模式套用在其他稅法中。在立法中，同樣需要注意許多問題，房地產(chǎn)稅因我國住房問題而引起廣大重視，人們對它給予了殷切希望，但實際它只是各種稅中的一種，不能面面俱到，實現(xiàn)民眾所期盼的各種功能。在立法過程中也要重視選擇其中的一種功能作為主要目的，不能同時發(fā)展多項功能，這樣才能確保整理財稅的正常發(fā)展。