政府主導型社區(qū)建設研究

◎ 藍宇蘊

社區(qū)是居民日常生活的基本單元，也是我國當下社會建設的主要載體。就治理角度而言，社區(qū)建設的理想狀態(tài)，是能夠建構(gòu)出既有健全制度規(guī)范、又不失靈活柔性的自治社區(qū)。關于此，學界并不存在太大爭議。但是，怎樣才能建構(gòu)出合意的現(xiàn)代社區(qū)？問題則要復雜許多。近些年來，我國政府力推社會建設與社會治理，社區(qū)建設便自然成為核心關注點。在社區(qū)建設的豐富實踐中，主要有“政府主導型”、“市場主導型”、“社會主導型”與“混合型”的不同建設路徑之分。但在其中，政府作為關鍵主體而推動的社區(qū)建設，正在如火如荼地進行，大有社區(qū)建設非政府主導莫屬之勢。在這一背景下，系統(tǒng)全面地梳理“政府主導型”的社區(qū)建設，有特殊意義，這不僅有助理清政府的社區(qū)職能定位，還有助增進對社區(qū)本身的理解。

一、政府主導社區(qū)建設具有難以替代的功能所在

改革開放后，我國的社區(qū)建設，從一開始就是在政府的主導下，啟動與展開運作的。如城市社區(qū)建設就是在“單位制”逐步松動、社會整合出現(xiàn)新問題的條件下，由民政部提出、且主要依賴民政系統(tǒng)的組織網(wǎng)絡自上而下地推進。顯然，這種社區(qū)建設的動力源，主要就在政府。正是在政府力量的號召與推動下，各地鋪開了星火燎原般的社區(qū)建設活動，力度之大前所未有，也因此有人稱之為“社區(qū)建設運動”（楊影，2007）。然而，各地的社區(qū)建設，由于具體情況與風格的差異，形成了不同運作模式，如有“杭州模式”、“上海模式”、“江漢模式”、“青島模式”、“沈陽模式”等等。這些不同的社區(qū)建設模式，有的以組織建設為中心，有的以社區(qū)服務為抓手，但在主要動力源上，卻幾乎無一例外指向政府。當下社區(qū)建設，政府“獨大”是普遍現(xiàn)象，其根據(jù)是什么，這也是本研究要刻意探尋的一個問題。

（一）政府主導社區(qū)建設有助于政府發(fā)揮某些“壟斷性”的社區(qū)功能

政府在我國社會的整體權(quán)力與權(quán)威結(jié)構(gòu)中，壟斷性地掌握著關鍵的社會資源，并因此而擁有壟斷性的優(yōu)勢地位。與此相關，政府能夠借此推動社會建設事業(yè)的發(fā)展。那么，具體到社區(qū)建設領域，政府能夠借助自身獨特的權(quán)力及資源優(yōu)勢，營造社區(qū)發(fā)展的制度環(huán)境與社會支持系統(tǒng)，并常常能在更高起點上建構(gòu)超越社區(qū)局限的各種“平臺”，以此促進社區(qū)發(fā)展。

首先，政府在建立健全相關的法律制度及政策上、在監(jiān)督與保障法律制度及政策的施行上，能發(fā)揮獨有的社區(qū)功能。社區(qū)建設的基本任務之一，就是要建立、完善相關的法律制度及政策，這一任務只有借助政府權(quán)力這把“尚方寶劍”才能達成。轉(zhuǎn)型期社區(qū)建設是一場嶄新社會實踐，相關法律制度的建立與完善，實際就是社區(qū)建設的題中之義。如社區(qū)組織的體系中,就有政府性的組織、非政府性組織與市場化的組織，此外還有一些邊界模糊的社會組織等等，這些社區(qū)組織相互的權(quán)利義務關系、經(jīng)費來源及基礎設施的建設維護等，普遍均沒有明確法律制度的規(guī)定，其中，具有操作性的法律制度就更加匱乏，嚴重制約了社區(qū)組織的發(fā)展。再如，目前的社區(qū)工作，職業(yè)化水平普遍低下，與社區(qū)工作的準入制度與機制缺失密切相關。社區(qū)建設中，為把主要社區(qū)工作培育成職業(yè)化的工作，就需要政府建立職業(yè)資質(zhì)的認證制度與機制，并能保證與監(jiān)督其實施，這樣才有助社區(qū)工作的職業(yè)化發(fā)展。未來，隨社區(qū)建設的不斷深入，會對更細化的法律制度及政策提出越來越高的要求，自然也需要政府發(fā)揮更大的作用。

其次，政府擁有管理與規(guī)范社區(qū)市場的功能。社區(qū)市場主要是由社區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理、環(huán)境衛(wèi)生、生活服務等所構(gòu)成的社區(qū)市場體系。社區(qū)生活中，相關的管理和服務，主要是滿足社區(qū)居民的日常所需，多屬準公共產(chǎn)品的范疇，如煤氣、電力與自來水等等的供給，這些產(chǎn)品與服務的供給企業(yè)或非營利組織，實際也構(gòu)成社區(qū)的治理單元。當中，如煤電資源的供給，就與政府某些管制性的功能聯(lián)系在一起。對社區(qū)市場領域的管制是政府的基本職能所在，在介入管理的具體手段上，政府主要通過兩種手段加以運作的，一是借助法律手段，即政府通過建立與完善市場管理法規(guī)，發(fā)揮社區(qū)市場的規(guī)范性功能；二是借助行政手段，即政府依托自身的公共權(quán)力，并通過行政系統(tǒng)，如街道辦事處，以及街道辦事處與社區(qū)居委會的實際行政關系，從中推行對社區(qū)市場的規(guī)制與日常管理。①

再者，政府通過自身職能關系及方式的調(diào)整，推進社區(qū)建設。由于長期以來的大政府格局，以及政府對關鍵社會資源的絕對支配性地位，因此，即使在市場化改革已走過30多個年頭的今天，大凡觸及權(quán)力及利益關系調(diào)整的改革，如果沒有政府“放權(quán)”、“讓利”的配合，往往還是寸步難行的?；谶@一特殊情形，要加快社區(qū)建設的步伐、加強對“社會人”的社區(qū)化整合，就必然需要政府在相關職能關系及其行政方式上進行調(diào)整與改革。其中，政府與基層社區(qū)組織的職能關系變革就至關重要。如目前街道與居委會的實際行政從屬關系，在社區(qū)建設走向深入的過程中，相關問題日益凸顯，但如果沒有政府自身職能關系的改革，則難以從根本上理順街道與居委會的關系。就此而言，政府自身改革是社區(qū)建設的至大動力所在。

（二）政府主導社區(qū)建設，有助于行政性社區(qū)事務的推進

首先，政府主導社區(qū)建設，是政府公共事務社區(qū)化轉(zhuǎn)移的契機。所謂政府公共事務的社會化，對政府主導的社區(qū)建設而言，主要就是政府公共事務的社區(qū)化轉(zhuǎn)移。而政府公共事務的社區(qū)化，也是政府公共事務社會化的實現(xiàn)形式。近年來，政府進行職能改革，其重要任務是要推進公共服務的社會化與社區(qū)化，以此轉(zhuǎn)移與下移繁雜的公共職能。西方國家社區(qū)主要是自發(fā)生成的，與其深厚的自治傳統(tǒng)相關，其公共事務的社區(qū)化程度，原本就很高，因為發(fā)達社區(qū)組織主動承擔了大量社區(qū)公共事務。我國情況完全不同，歷史上曾經(jīng)的基層自治傳統(tǒng)，由于中斷良久而無法復原,市場化改革又不足以推動社區(qū)的自發(fā)成長。因此，我國社區(qū)建設一定意義上也只能依賴資源充足的政府去推動。但政府主導社區(qū)建設，無論如何都受政府自身角度及偏好的制約。與此相關，政府的社區(qū)發(fā)展舉措中，往往偏向行政取向的社區(qū)公共事業(yè)，包括社區(qū)公共設施的打造。也因此，政府公共職能的社區(qū)化轉(zhuǎn)移，對某些社區(qū)公共事業(yè)發(fā)展還是起到了助推的作用。

其次，政府主導的社區(qū)建設，有助解決或緩解社區(qū)某些迫切的公共性問題。任何微觀社區(qū)及相關社區(qū)“平臺”均有很大局限性，這種局限性不僅指微觀社區(qū)這個狹小的空間，更指與空間局限相聯(lián)系的其他局限，包括人才、資金、信息等資源的局限。就社區(qū)公共性問題的解決而言，即使建設再完善的社區(qū)，其自主治理與解決問題的能力也是很有限的，甚至是社區(qū)自身無法達成的。更何況，我國的社區(qū)建設，整體還處在初級階段，一些基本的社區(qū)公共服務仍很匱乏，如社區(qū)的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居家養(yǎng)老等等問題都比較突出。就此而言，政府主導推進的社區(qū)建設，對于及時化解某些急迫的公共性問題，特別是對于化解諸如“非典事件”這種屬于應急管理類的社區(qū)問題，往往是具有獨特優(yōu)勢與便利性的。

（三）政府主導社區(qū)建設，有助于發(fā)揮宏觀整合與資源鏈接的功能

政府重要的本位功能，是能發(fā)揮統(tǒng)攬全局的宏觀功能，包括宏觀層面的經(jīng)濟社會規(guī)制與服務功能。與此相關，在社區(qū)建設中，政府的宏觀功能主要就體現(xiàn)在，能夠給社區(qū)發(fā)展提供一個整合性的機制，并且這個機制能切實引導、保障和服務于微觀社區(qū)的發(fā)展，并能助推社區(qū)建立與完善自治的體制和機制，即為微觀社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定必要的宏觀基礎。

首先，政府社區(qū)建設的宏觀功能，體現(xiàn)在能夠幫助社區(qū)實現(xiàn)跨越式的發(fā)展上?？傮w而言，我國社區(qū)建設很需跨越式的發(fā)展動力，因為“單位制”結(jié)構(gòu)弱化以后,一方面，社區(qū)在居民生活中的重要性凸顯,但另一方面，社區(qū)普遍面臨眾多問題的困擾，如社區(qū)組織發(fā)展滯后、社區(qū)工作人員的數(shù)量與質(zhì)量難以適應變遷要求、社區(qū)資金配置和責權(quán)利關系不對等、社區(qū)非營利機構(gòu)的資源不足，等等系列問題，致使社區(qū)缺乏基本凝聚力、社區(qū)工作形式主義盛行、發(fā)展能力不強等。面對這些紛繁雜亂而又相互糾結(jié)的問題，社區(qū)怎樣才能更好地去應對呢？如果借助高起點的社區(qū)發(fā)展“平臺”，多能收到事半功倍之效。而就我國的社會實際而言，這一解決問題的路徑或方式，如果不是依托政府力量的鼎力支持，或者如果沒有政府資源的大量投入，其實是難以獲得成為成功的。

其次，政府社區(qū)建設的宏觀功能，還體現(xiàn)在宣傳、推動與統(tǒng)合社會資源上。政府不僅擁有壟斷性的公共行政權(quán)力，而且還擁有豐富的公共合法性資源及組織網(wǎng)絡，如街居制的組織體系。借助這些權(quán)力和資源優(yōu)勢，政府不僅能夠全盤統(tǒng)籌與規(guī)劃社區(qū)的發(fā)展，還能使之現(xiàn)實化。如政府占有強大的公共宣傳工具及長期運作中摸索出來的嫻熟宣傳技術(shù)，這些對于發(fā)動居民參與社區(qū)實踐、提升社區(qū)建設的關注度與影響力、推動新型社區(qū)組織與治理體系的形成，以及促進社區(qū)公共財務體制的建構(gòu)，都具有很高的信任度與權(quán)威性，這些對現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展具有無可替代的價值。

二、政府主導社區(qū)建設存在自身難以消解的問題

政府主導的社區(qū)建設，就其功能而言，是把“雙刃劍”。它既是目前社區(qū)建設能夠取得一些成績、甚至取得一些成功的主因，但同時也是社區(qū)發(fā)展的消極制約因素。社區(qū)建設中，政府的強勢介入及推動，實際也有礙其他社區(qū)主體的主動參與，包括在特定條件下有阻社區(qū)居民這一核心主體以及非政府組織參與社區(qū)建設的積極性，并滯緩社區(qū)自主性能力的深度培育與開發(fā)。換言之，政府主導推動社區(qū)建設，一定意義上擠壓了社區(qū)謀取自主發(fā)展的社會空間。

（一）政府主導社區(qū)建設，不利于個性化社區(qū)的深度發(fā)展

首先，政府主導社區(qū)建設，客觀上具有增強社區(qū)行政化的傾向。政府社區(qū)建設中，啟動與推動作用的具體發(fā)揮，主要是通過自身行政組織網(wǎng)絡，尤其是“街居制”網(wǎng)絡往下發(fā)力的，藉此給社區(qū)以政策性與機制性壓力，從中促成基層社區(qū)履行日常工作。問題是，這種由政府主導與推動的社區(qū)建設，往往注重行政性與控制性目標的實現(xiàn)，而在實際操作中，主要又是關注“維穩(wěn)”目標的實現(xiàn)。反之，這種行政取向的社區(qū)建設實踐，恰恰也更符合社會管控目標的推行。在此邏輯下，政府社區(qū)建設與資源的投入，只會使本已行政化的社區(qū)變得更加行政化。如單純就社區(qū)資源的行政化看，就表現(xiàn)為諸如社區(qū)活動經(jīng)費、人員安排與基本設施投入方面的高度政府依賴性。社區(qū)建設中，正是從資源到管控手段的全面政府依賴，也才有社區(qū)居委會儼然成為政府基層“代理人”或“準行政組織”的實際。社區(qū)普遍的行政化趨向，與建構(gòu)自治社區(qū)而對社區(qū)建設的要求，顯然很不一致。

其次，政府主導的社區(qū)建設，有礙個性化社區(qū)的深度發(fā)展。政府推動的社區(qū)建設，與社會結(jié)構(gòu)的變遷密切相關。目前，具有共識性的一個認識是，改革前，我國社會是典型的“總體性社會”，社會各領域呈現(xiàn)高度交織狀態(tài)，并附著在國家政治體制與機制中，國家不僅控制著主要社會資源，還全面性地控制著社會群體的活動空間。人們其時的社會生活軌跡，主要是由“國家”規(guī)定的，而非個性化的選擇。與此相關，此時的社區(qū)生活顯得無足輕重。但改革開放后，社會向“分化性的社會”轉(zhuǎn)變，各種新社會群體不斷產(chǎn)生、人們的自主活動空間擴大和利益關系日益分化、勞動分工基礎上的社會功能加速分離、國家和社會也在走向分化，等等，在這些社會變遷中，一個明顯趨勢是，“國家性”因素不斷退出日常生活領域，而“社會性”因素，包括個性化社區(qū)生活，變得越來越重要。在此脈絡中，個性化社區(qū)的發(fā)展，就不僅是社區(qū)建設的需要，也是社區(qū)居民心理調(diào)適的需要。然而，在長期大政府思維的侵蝕下，政府自身積淀了過于厚重的“父愛主義”情結(jié)，在主導社區(qū)建設中，往往偏好采取“一刀切”或“運動式”的施政方式，容易給社區(qū)個性化發(fā)展帶來困擾。

（二）政府主導社區(qū)建設，不利于社區(qū)共同體的深度發(fā)展

政府主導推進社區(qū)建設，其必然的行政取向，有悖社區(qū)本質(zhì)要素的發(fā)育。理想社區(qū)是居家生活共同體，社區(qū)建設只有因循這一邏輯推進，建構(gòu)起來的社區(qū)才可能是人性化與人情化的。在社區(qū)理論鼻祖滕尼斯看來,社區(qū)共同體是人本質(zhì)意志的體現(xiàn)，而社會則是選擇意志的體現(xiàn)，是理性人的集合體。那么，社區(qū)共同體和社會就很不同，前者是淳樸親密的共同生活體，而后者是公眾性的生活，是暫時與表面的共同生活體。他同時還認為，現(xiàn)代社會里，人們雖然生活在一起，但基本不是結(jié)合在一起，實際是相互分離的?，F(xiàn)代生活中的許多問題，如貧富分化、犯罪率高、社會信任缺失等等均與此密切相關。當代生活中，由于現(xiàn)代社區(qū)中，“社會性”的大幅增加，以及“社會性”變遷邏輯對社區(qū)生活的全面嵌入，這樣的社區(qū)與滕尼斯所說的共同體很不同，反而內(nèi)部有了許多“社會性”的元素。社區(qū)建設是要在這種為“社會”所“撕裂”的社區(qū)中，盡可能重建社區(qū)的溫情，以滿足現(xiàn)代居民的社區(qū)生活需求。但在政府主導的社區(qū)建設中，往往是難以獲得滿足的。

政府主導推進的社區(qū)建設，其必然的行政取向，一定條件下還容易窒息社區(qū)“社會性”的培育。過去計劃經(jīng)濟體制下，國家是唯一的社會管理主體，并對社會施行全方位管理。在城市，這種管理主要通過兩種機制得以實現(xiàn)②：一是單位制管理機制，其主要特點是，多數(shù)社會成員均有單位，單位在給成員以種種利益滿足時，也全面控制著成員的思想行為。在單位制機制中，個人高度依附于單位，單位又高度從屬國家，正是在這種個人、單位與國家的嚴密鏈條中，國家實現(xiàn)著對社會、個人的嚴格控制。二是街居制管理機制。計劃經(jīng)濟體制下，城市以“社會閑散人員”為主的小部分人沒有所屬單位，他們的組織管理就被納入到了街道辦事處與居委會所屬的“街居制”系統(tǒng)中，由于所涉人員少，街居制就成單位制管理機制的一種補充。改革后，非單位制的組織與個人大量涌現(xiàn)，政府兩種機制越來越難以滿足變遷的需要，此時，單位制對社會成員的控制，以及單位對國家的依附，也都全面消弱。在政府主導的社區(qū)建設中，雖然街居制獲得一定程度的強化，但由于街道是行政單元，主要承擔基層行政職能，與社區(qū)自主性治理以及與此相關的對“社會性”運作的要求還是一致。換言之，被強化的“街居制”，與以“社會性”訴求為宗旨的社區(qū)制機制還是有矛盾的。

（三）政府主導社區(qū)建設，往往對社區(qū)自治的深度發(fā)展形成阻礙

相對社區(qū)而言，政府主導的社區(qū)建設就屬“外源式”的動力推動，一定條件下會制約多元動力機制的培育。健全的社區(qū)自治，主要標志之一是，其動力機制是由多元主體共同參與組成的。但政府在主導社區(qū)建設的過程中，出于自身權(quán)力運作順暢化的考慮，往往自覺不自覺地排斥多元主體的實際參與。如目前社區(qū)建設主體中，主要就有政府、非營利組織、外部志愿組織與內(nèi)部自組織，以及少量其他組織，真正公益服務類的、慈善救助類的與社區(qū)維權(quán)類的組織并不多。此外，社區(qū)多元主體的參與，其力量或影響的形成與發(fā)揮，在很大程度上就依托于自身組織化的程度。但在我國政府的慣性思維中，還是比較忌諱民間組織做大做強的，對民間社區(qū)組織的態(tài)度亦然，客觀上也增加了多元力量參與社區(qū)建設的成本。

政府主導的社區(qū)建設，往往不利激發(fā)社區(qū)居民的參與意愿。社區(qū)建設的關鍵是要提高社區(qū)自主性的能力，而這一能力的提升，主要就在社區(qū)居民的積極參與中。但政府主導的社區(qū)建設，由于有難以避免的厚重行政取向，與社區(qū)居民的利益相關性并不那么直接，自然會影響到居民的參與積極性。正如有研究者指出的，“社區(qū)建設突出的問題是政府強勢，這直接導致社區(qū)居民在社區(qū)建設中的客體化，從而影響到其參與的動力和熱情?！雹凵鐓^(qū)居民參與意識薄弱，實際參與度低，社區(qū)建設就缺了至大內(nèi)部動力源。目前，在社區(qū)居民的參與問題上，政府主要采取的是動員發(fā)動，通過出錢、出力與出政策的方式去推進，但是，社區(qū)居民自身卻沒有什么話語權(quán)，往往是被動參與，缺乏心理效能感，社區(qū)活動的實際參與者，最終往往以弱勢群體為主，即以社區(qū)中的“老、弱、病、殘、退”等社會群體為主，參與的數(shù)量與質(zhì)量大受影響，特別是難以通過這種參與形成優(yōu)質(zhì)的社區(qū)公共空間。

三、建構(gòu)政府與社區(qū)的良性互動關系，助推自治社區(qū)的發(fā)育

我國當下的社區(qū)建設，其實正遭遇一些基礎性問題的困擾，并因此制約著社區(qū)建設走向深入。社區(qū)建設中的有關基本問題，如怎樣才能避開政府行為邏輯中的政績驅(qū)動與管控式運作？政府在主導社區(qū)建設中的主要職能定位是什么？這些職能是否存在明確的邊界？這個邊界又在哪里？政府與社區(qū)之間是否存在合理關系的共性模式？這種共性模式究竟是什么？關于社區(qū)建設的這些基本問題，由于至今沒有給予明確的梳理與界定，以致實踐中常常無所適從。理清這些問題，特別是給予政府的社區(qū)職能以清晰界定，社區(qū)建設才有更踏實的基礎。

（一）政府主導的社區(qū)建設，應以增強社區(qū)自治為前提

健全的現(xiàn)代社會架構(gòu)，是政府、市場與社會呈三足鼎立、相互制衡的格局。其中，社區(qū)是“社會”之“足”的關鍵部位，具有彌補或抗衡政府和市場“失靈”的功能。這種政府與社區(qū)關系的邏輯中，社區(qū)建設其實是要通過對社區(qū)的打造，讓其逐步健全與強大起來，并發(fā)揮與政府功能很不一樣的功能?；蛘哒f，社區(qū)建設的正宗目標指向，是要實現(xiàn)社區(qū)自治，并以此消解政府或市場失靈相關的問題。既然政府與社區(qū)在功能上如此不同，即使社區(qū)建設的主導者是政府，最終還是要以社區(qū)自身功能的訴求為依歸。

首先，政府主導的社區(qū)建設，需以社區(qū)能力建設為前提，轉(zhuǎn)變“管控型”工作方式。政府在主導社區(qū)建設時，政府的相關管理服務職能也在下移。但目前的問題是，這種下移是通過強化行政組織本身的力量為去實現(xiàn)的，與社區(qū)自治目標發(fā)生背離。關于此，有研究者認為，“城市社區(qū)發(fā)展的趨向是治理職能增多，而并沒有伴隨公民權(quán)利相應的增加，甚至出現(xiàn)公民自治權(quán)力被壓縮的趨勢。”④換言之，政府在主導社區(qū)建設時，主要關注行政訴求、依托行政“鏈條”，對自治性的社區(qū)訴求缺乏基本的意識與激勵。特別是轉(zhuǎn)型期社會，政府推行社區(qū)建設，主要為解決新型管理與控制的問題，甚至是為“維穩(wěn)”而展開，社區(qū)成為國家的基層治理單元。這一狀況不改變，政府就難以通過社區(qū)建設促進自治社區(qū)的發(fā)展。

其次，政府主導的社區(qū)建設，需以強化社區(qū)自治為前提，轉(zhuǎn)變“大家長”的思維方式。現(xiàn)代社會是扁平結(jié)構(gòu)狀態(tài)的，不同社會主體以平等關系為主。如政府與社區(qū)居委會的關系，就是平等主體的關系，而不是行政從屬關系。政府與社區(qū)多元主體的關系，也多是平等協(xié)作的關系，需要培育更多的平等合作精神。而目前的社區(qū)中，行政從屬關系過于糾結(jié)，不利社區(qū)自治的發(fā)展。政府在主導社區(qū)建設的過程中，需改變那種長期形成的、居高臨下的“包攬式”思維方式，植入更多平等協(xié)作的精神，這樣才能理順政府與社區(qū)的關系。與此相關，政府在微觀社區(qū)中的介入，盡可能還是越少越好，直至完全轉(zhuǎn)移并進入宏觀社區(qū)領域中。

（二）政府主導社區(qū)建設，需受階段性因素限定

社區(qū)能夠達至自主性的治理，這是社區(qū)建設的最高境界，但依當前社區(qū)普遍情形，沒有政府主導性的參與，至少暫時難以通過自發(fā)演化而達至社區(qū)的自治，由此關聯(lián)到社區(qū)建設不同發(fā)展階段的問題。有研究者認為，可以從三個階段角度去觀察政府社區(qū)建設中的職能⑤：一是，社區(qū)建設的啟動階段。在這個階段，政府的社區(qū)職能最大。政府通過啟動與發(fā)動社區(qū)的各種力量，促進社區(qū)體制和機制的建設，此時，政府的社區(qū)投入大,參與的方式也更直接與具體。此階段的社區(qū)建設，政府的主導作用有合理性與必要性的一面，因這時社區(qū)自身的能力與資源很有限，離開政府的主導與資源投入，社區(qū)管理服務很難運轉(zhuǎn)。二是，社區(qū)建設的成長階段。此時，社區(qū)社會性因素不斷增長,新社區(qū)組織體系基本形成,政府和社區(qū)關系逐步理順。政府主要是通過政策和法律去規(guī)范社區(qū)發(fā)展，同時通過分權(quán)、放權(quán)等轉(zhuǎn)變管理方式，并從直接管理變?yōu)殚g接管理、從微觀管理逐漸轉(zhuǎn)向宏觀管理。三是，社區(qū)建設的成熟階段。公共管理社會化的政府已確立，政府和社區(qū)的新型關系隨之確立，新型社區(qū)自治也隨之形成。政府不再干預微觀的社區(qū)事務，而是把注意力轉(zhuǎn)移到關注社區(qū)自治的保障和引導上?？傊鐓^(qū)職能是有著顯著階段性的，隨社區(qū)建設的深入而改變，隨社區(qū)自治機制的建立而完成微觀介入的歷史使命。

與社區(qū)建設的階段性發(fā)展相關，目前政府主導的社區(qū)建設，的確存在參與動力不足的普遍問題，如何正視與解決該問題值得探討。社會轉(zhuǎn)型期，社會越來越理性化，利益包括精神利益是公共參與最大驅(qū)動。社區(qū)行動的取舍往往源于理性算計，源于人們關于成本投入與收益獲得的考慮。居民社區(qū)參與，主要是以所參加事務與自己直接利益的相關度來決定，那些與居民切身利益關系密切的事務，參與度往往還是很高的，反之則參與者寥寥。那么，在社區(qū)參與問題上,如何強化居民的利益相關性就具有重要意義。當然，居民公共參與意愿低下，還與其他因素相關，如單位制因素與市場化的因素，由于前者的影響，那些有單位居民的注意力會主要集中在單位，他們在單位獲得所需資源與利益的同時，也降低了對社區(qū)的需求與認同；而后者即市場化因素對居民參與的影響也很大，居民由于各種需求可通過市場獲得滿足，也降低了社區(qū)參與的必要性與積極性。此外，現(xiàn)代人的心理日益精細化，往往更愿意花時間去經(jīng)營私人領域的事務，這一傾向也不利居民公共參與的發(fā)展。

（三）政府主導社區(qū)建設，需尋求政府與社區(qū)關系的動態(tài)平衡

理想角度而言，政府主導社區(qū)建設，是要通過行政資源與力量的運用，把社區(qū)建構(gòu)成居民生活共同體，從而達至社區(qū)本質(zhì)的回歸。這種取向的社區(qū)建設，相應的、合理的政府與社區(qū)關系是，在各自分工合作基礎上，經(jīng)由動態(tài)協(xié)調(diào)的過程，建構(gòu)出自治的社區(qū)生活共同體，最終實現(xiàn)政府相關宏觀社區(qū)職能的“歸位”與微觀社區(qū)職能的“退位”。在這一層面上，實際上是不存在實體化的政府與社區(qū)關系的理想化模式，政府與社區(qū)關系的平衡點，就存在于政府與社區(qū)建設的磨合過程中。只是這一磨合過程，需要政府與社區(qū)適時作出智慧性的選擇。

社區(qū)建設不僅是政府公共管理社會化的實現(xiàn)過程，也是政府塑造新型社會生活的過程。其中，社區(qū)價值與精神的培育，諸如友愛、平等、契約、合作、參與、互惠等精神價值的培育，既可強化居民的社區(qū)凝聚與認同，還能抵消或減弱社會“原子化”帶來的沖擊。2014年初，在政府推動下，廣東舉辦了“2013最美街坊”評比活動，這是呼喚社區(qū)正能量的活動。一位來自中山的96歲“最美”街坊，作為母親，她以畢生心血照顧兩個智障兒子，并表示要“一直照顧他們到我走不動為止”；還有一位來自美國、現(xiàn)居深圳照顧自閉癥兒子的母親，雖埋頭銀發(fā)、腿腳不便，卻主動放棄安逸選擇了“艱難”。當下社會，問題叢生，讓人陷入困境的，常常就因缺乏基本的善與愛、缺乏社區(qū)守望相助的街坊情。而這些基本的善與愛，是需要去發(fā)掘與弘揚的。至少在我國現(xiàn)體制下，政府的參與和引領，往往效果才更彰顯，也更有力度。

此外，政府還可以通過規(guī)劃、放權(quán)與賦權(quán)等多種動態(tài)方式，給微觀社區(qū)，特別是社區(qū)公域的發(fā)育以支持。政府與社區(qū)建設的關系中，社區(qū)公域的發(fā)展具有特殊價值。社區(qū)公域就指社區(qū)公共領域，是社區(qū)生活中有關社區(qū)共同事務的討論、決策的形成與改變、社區(qū)信息的產(chǎn)生與傳播等方面的事務，是居民通過溝通交流或集體行動而形成的社區(qū)領域。其中，社區(qū)非營利組織是社區(qū)公域的主要力量，其存在發(fā)展對社區(qū)公域影響至大。社區(qū)非營利組織在為社區(qū)提供公共服務時，也在幫助政府履行社會性與公益性的職能，起到聯(lián)系政府與社會的作用。多元化的社區(qū)非營利組織，除能提供社區(qū)服務外，還共同組成社區(qū)公域，扮演社區(qū)“小政府”的角色。為此，吉登斯認為，復興政策不能忽視公共領域,沒有開放公共領域,社區(qū)復興容易使社區(qū)孤立出來與腐化。⑥我國由于政府權(quán)力過大，公共權(quán)力幾乎為政府壟斷，社區(qū)公域權(quán)力也很大程度上為政府所掌控。如此權(quán)力格局下，政府對促成社區(qū)公共領域發(fā)育生成的作用自不待言。也惟其如此，社區(qū)組織的自主成長同樣顯得很重要，因為只有社區(qū)也能真正承擔起社區(qū)公域職能時，社區(qū)與政府的良性互動才能實現(xiàn)，兩者的和諧關系才能形成。

總之，我國目前的社區(qū)建設，既需要政府的主導性參與，同時也需要發(fā)展社區(qū)自治。政府社區(qū)建設的主導型參與，目的是為自治社區(qū)的建構(gòu)提供必要條件，為往后政府退出某些社區(qū)職能領域奠定基礎。隨社區(qū)建設的不斷深入，特別是隨著新型自治社區(qū)的發(fā)育與成熟，政府社區(qū)職能需要隨之轉(zhuǎn)換，并轉(zhuǎn)向宏觀的社區(qū)職能領域。社區(qū)的發(fā)展，不僅有社會管理與控制的訴求，更有增強社區(qū)自身能力、促成自主治理的根本訴求。當下政府深度介入社區(qū)建設，其必要性與合理性不僅是有前提的，而且是有階段性限定的。社區(qū)建設中，在實踐中尋求政府與社區(qū)關系的動態(tài)平衡，最終促成多元主體共同參與的社區(qū)自治，這才是社區(qū)建設的理想歸宿。

注釋：

①崔運武.論城市社區(qū)建設中政府職能界定和實施的三個基本問題[J],中國行政管理,2003(08).

②徐道穩(wěn).社區(qū)建設抑或“社會”建設——社會結(jié)構(gòu)視野中的社區(qū)建設[J],城市問題,2003(02).

③趙光勇,陳鄧海.政府主導下的社區(qū)建設困境與出路——以杭州市社區(qū)建設為案例的考察[J],中國勞動關系學院學報[J].2013(01).

④賈西津.中國公民參與: 案例與模式[M].社會科學出版社,2008:3.

⑤同①.

⑥安東尼·吉登斯,鄭戈譯.第三條道路:社會民主主義的復興[M].北京大學出版社,2000:88.

[1]雷潔瓊.轉(zhuǎn)型中的城市基層社區(qū)組織[M].北京大學出版社,2001.

[2]費孝通.鄉(xiāng)土中國 生育制度[M].北京大學出版社,1998.

[3]安東尼.吉登斯.社會的構(gòu)成[M].生活讀書新知三聯(lián)書店,1998.

[4]斐迪南·滕尼斯.林榮遠譯.共同體與社會[M].商務印書館,1999.

[5]賈西津.中國公民參與:案例與模式[M].社會科學出版社,2008.

[6]楊影.作為國家治理單元的社區(qū)——對城市社區(qū)建設運動過程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認知的個案研究[J].社會學研究,2007(04).

[7]陳云松.從“行政社區(qū)”到“公民社區(qū)”——由中西比較分析看中國城市社區(qū)建設的走向[J].城市發(fā)展研究,2004(04).