城市土地管理中土地利用規(guī)劃的作用及對(duì)策簡述

文／王觀湧 北京舜土規(guī)劃顧問有限公司 天津 300300

張樂 天津市渤海正源國土研究院有限公司 天津 300300

引言：

近20年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，各城市建設(shè)空前活躍，并進(jìn)入到城市化進(jìn)程的加速階段。城市作為物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)的主要載體，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的巨大推動(dòng)力，但隨著城市化進(jìn)程的加劇，人口數(shù)量的激增，也讓原本緊缺的資源難以滿足日益增長的城市人口需要，尤其土地資源更是因?yàn)槿硕嗟厣?、后備資源缺乏、開發(fā)強(qiáng)度大 總體質(zhì)量差等情況而面臨嚴(yán)峻之勢。為了更好實(shí)現(xiàn)城市之發(fā)展，讓人們的生活質(zhì)量得以提升，城市土地管理中做好土地利用的規(guī)劃，充分展現(xiàn)土地資源作用就顯得極為重要，這也是解決土地需求不斷擴(kuò)大以及土地緊張之間矛盾的重要方式和途徑。

1、城市土地管理中土地利用規(guī)劃內(nèi)容

1.1 總量控制

總量控制，指的是通過規(guī)劃對(duì)所有土地的供應(yīng)總量指標(biāo)進(jìn)行合理有效的控制，確保全國或者特定的地區(qū)范圍內(nèi)的土地總需求量與總供給量保持在平衡狀態(tài)，從而促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。對(duì)土地使用總量進(jìn)行有效控制，是政府實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)安定有序發(fā)展的重要職能和手段，并且也是各級(jí)人民政府制定和實(shí)施土地利用規(guī)劃工作的基本內(nèi)容。

1.2 公益目標(biāo)控制

公益性是城市土地管理工作所秉承的基本原則之一。該原則指的是在土地利用規(guī)劃的編制中，必須要保障滿足公共利益方面的土地使用需求，例如，滿足城市交通、水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地需求；為了滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要進(jìn)行林地、草地等公共用地類型的規(guī)劃等。具有公益性質(zhì)的土地利用，與追求最大經(jīng)濟(jì)價(jià)值為目標(biāo)的市場機(jī)制下的土地利用和規(guī)劃方式具有較大的不同，前者必須要對(duì)代表社會(huì)公共利益的土地利用進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)劃和控制，為公共用地提供合適的用地?cái)?shù)量和范圍，這也是土地利用規(guī)劃工作的重要職責(zé)任務(wù)。

1.3 土地用途控制

土地用途的控制是土地利用規(guī)劃最為關(guān)鍵的工作內(nèi)容。該項(xiàng)工作內(nèi)容指的是通過規(guī)劃來對(duì)不同區(qū)域、地段的土地用途進(jìn)行確定，用地者必須要按照確定的土地用途來規(guī)范合理的使用土地，不得擅自改變土地的用途。

1.4 土地利用微觀行為控制

在土地利用規(guī)劃工作中，微觀行為控制指的是在對(duì)土地用途進(jìn)行細(xì)分的基礎(chǔ)上，制定完整詳細(xì)的土地使用規(guī)劃，以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)用地者用地行為的有效規(guī)范，確保用地者能夠嚴(yán)格按照政府的要求使用土地，防止出現(xiàn)單個(gè)不同的土地之間利用產(chǎn)生沖突以及其他消極影響等現(xiàn)象，充分保證土地的合理、集約利用。

2、城市土地管理中土地利用規(guī)劃的作用

做好城市土地管理，合理進(jìn)行土地利用規(guī)劃，不僅是土地資源充分利用的重要方式，更是土地價(jià)值展現(xiàn)，進(jìn)行城市規(guī)劃其他一系列項(xiàng)目開展、活動(dòng)推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。城市土地管理中土地利用的規(guī)劃對(duì)于城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步都具有重要影響和作用，是其他規(guī)劃活動(dòng)形式所無法替代的。

2.1 推動(dòng)城市發(fā)展

城市土地管理工作的有效開展，主要是確保城市土地資源得到高效合理的利用，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，屬于一項(xiàng)保障性的管理工作。首先，從城市生態(tài)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的角度看，城市土地利用規(guī)劃，能夠在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮積極的作用，為市民創(chuàng)造更好的生活環(huán)境。其次，在促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面，土地利用與規(guī)劃講求公平和效益，為社會(huì)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障，通過土地資源的優(yōu)化分配，讓市民的生活居住環(huán)境得到不斷的改善，從而提升廣大市民的幸福感和獲得感，營造自由、平等的社會(huì)發(fā)展氛圍。再者，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩者不是對(duì)立沖突的，通過城市土地的利用規(guī)劃，可以對(duì)兩者的關(guān)系進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)，也能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，并且還能夠讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)有效促進(jìn)城市發(fā)展品質(zhì)的不斷提升。

2.2 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)

我國雖然國土面積遼闊，但人口眾多，人均土地面積較少，這也決定了土地是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中最為稀缺、最為寶貴的資源要素。土地管理是土地資源高效合理利用的有效探索途徑，能夠?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)造成重要的影響。只有科學(xué)規(guī)范的開展土地利用規(guī)劃工作，提升土地資源的利用率，才能有效的緩解我國當(dāng)前土地資源緊張、利用不平衡等矛盾，從而有效促進(jìn)土地資源利用結(jié)構(gòu)的日趨完善，為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供有力支持與保障。同時(shí)，時(shí)代發(fā)展環(huán)境下，土地已經(jīng)不再簡單擁有種植、建設(shè)的屬性，同時(shí)也擁有了經(jīng)濟(jì)屬性，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，這也讓土地的規(guī)劃利用顯得更為重要，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)的重要因素之一。

2.3 控制建設(shè)成本

城市土地利用規(guī)劃能夠有效提升土地資源的利用率，該項(xiàng)工作以土地供給的有效控制為有力抓手，從而讓長期以來城市建設(shè)用地緊張的局面獲得了明顯的改觀。與此同時(shí)，通過土地利用規(guī)劃工作的有效開展，為房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控提供了有力支持，確保房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)有序發(fā)展。另外，土地利用規(guī)劃可以有效避免大量的城市公共設(shè)施的重復(fù)建設(shè)問題，通過對(duì)城市交通道路、公共綠地、城市公園等建設(shè)用地的合理規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市空間的合理優(yōu)化布局，促進(jìn)城市土地集中管理目標(biāo)的順利完成，從而讓有限的土地資源得到科學(xué)合理充分的利用，提升城市土地管理的質(zhì)量和水平。這樣一來，公共設(shè)施重復(fù)建設(shè)問題得到了有效的克服，進(jìn)而便有效節(jié)省了城市建設(shè)的成本投入，從而為創(chuàng)造更為理想的土地資源開發(fā)利用效益提供了堅(jiān)實(shí)保障。

2.4 優(yōu)化資源利用

規(guī)范有效的土地利用規(guī)劃工作的開展，以當(dāng)?shù)赝恋乩玫膶?shí)際情況為主要依據(jù)。近年來，我國城市發(fā)展規(guī)模快速增大，人口數(shù)量不斷增多，從而導(dǎo)致土地資源緊缺的問題越發(fā)嚴(yán)重。而制定科學(xué)適用的土地利用措施，不僅可以有效實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，而且也能夠?yàn)槌鞘械目焖侔l(fā)展提供必要的土地資源保障。例如，城市郊區(qū)的廢棄地塊，可以結(jié)合國家政策規(guī)定和城市發(fā)展的實(shí)際需求，將其變更為城市建設(shè)用地或者耕地，通過這種思路和操作方式，來有效提升土地資源的配置效率。土地作為社會(huì)資源的重要組成，在資源合理利用、充分利用布局中占據(jù)重要位置，只有做好土地規(guī)劃，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的充分利用，才能保證社會(huì)資源的不浪費(fèi)。

3、城市土地管理中土地利用規(guī)劃中存在的問題

時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步讓人們對(duì)于城市土地管理的重視度日漸上升，土地管理質(zhì)量相比較前些年來說也得以進(jìn)步。但是，土地管理中土地利用規(guī)劃的開展依然存在一些不足和問題，這些問題的存在極容易阻礙土地作用和價(jià)值的充分發(fā)揮，也難以讓土地資源得以更好配置，分析土地利用規(guī)劃問題，才能為土地管理優(yōu)化以及合理配置、科學(xué)規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。

3.1 編制規(guī)劃需要明確

土地利用規(guī)劃的工作目標(biāo)是多樣性的，需要對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境污染治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人口控制等多種因素進(jìn)行全面的分析與把控，這樣才能充分發(fā)揮還項(xiàng)工作的價(jià)值和作用，防止土地資源管理陷入混亂無序的局面。但是從目前的現(xiàn)狀中看出，土地利用規(guī)劃目標(biāo)較為模糊，不夠清晰明確，導(dǎo)致土地利用缺乏精準(zhǔn)的目標(biāo)定位，從而造成該項(xiàng)工作的具體執(zhí)行落實(shí)的盲目和無序。土地利用規(guī)劃工作活動(dòng)具有較強(qiáng)的綜合性，該項(xiàng)工作能夠?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地供給平衡、資源配置等帶來直接的影響，直接決定著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效率。如果土地利用規(guī)劃不能夠提供明確的目標(biāo)指導(dǎo)，就會(huì)對(duì)城市的全面發(fā)展帶來嚴(yán)重的阻礙。因此，有必要采取有效措施來加強(qiáng)公共資源的合理優(yōu)化配置，為城市的建設(shè)與發(fā)展掃清障礙。從目前的土地項(xiàng)目規(guī)劃的制定實(shí)施過程中可以看出，目標(biāo)存在著明顯的沖突和矛盾，例如，公共資源配置中無法妥善處理公平和效益的關(guān)系，在用地指標(biāo)的分配中，沒有充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題，如果針對(duì)不同的城市制定統(tǒng)一的分配標(biāo)準(zhǔn)，那么必然會(huì)損害兼顧公平和效益的原則。

3.2 利益應(yīng)當(dāng)綜合考慮

土地規(guī)劃利用需要對(duì)城市土地資源進(jìn)行科學(xué)有序的分配，統(tǒng)籌分析城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)需求。在土地規(guī)劃利用工作實(shí)踐中，需要對(duì)土地規(guī)劃涉及到的公平和效益問題進(jìn)行妥善的協(xié)調(diào)處理，平衡土地規(guī)劃的利益，這樣才鞥提升土地利用規(guī)劃的質(zhì)量和效果。但是在該項(xiàng)工作開展實(shí)踐中，對(duì)相關(guān)主體的利益需求考慮不周全，從而導(dǎo)致土地利用規(guī)劃工作的適用性受到嚴(yán)重的弱化。另外，城市與農(nóng)村、城市建設(shè)與耕地保護(hù)、公共利益與個(gè)人等利益沖突得不到有效的緩解，土地利用規(guī)劃的作用無法充分體現(xiàn)，從而導(dǎo)致該項(xiàng)工作的執(zhí)行落實(shí)效果大打折扣。

3.3 保障體系待于完善

從土地利用規(guī)劃工作開展以來，保障體系雖然相比較之前來說已經(jīng)有所完善，但是依然在諸多體系構(gòu)建中存在瑕疵和不完善之處，保障體系建設(shè)是執(zhí)行落實(shí)土地管理相關(guān)政策的基礎(chǔ)，是推動(dòng)土地管理各項(xiàng)政策開展之重要影響因素。如果相關(guān)的制度和體系存在著諸多漏洞和不足，就會(huì)對(duì)土地管理政策的扎實(shí)有效落實(shí)造成嚴(yán)重影響。目前，土地利用規(guī)劃工作的保障制度依然未得到完善的構(gòu)建，并且保障體系的改進(jìn)和調(diào)整較為滯后，導(dǎo)致保障體系的建設(shè)無法滿足土地利用規(guī)劃開展的實(shí)際需求，這對(duì)于土地利用規(guī)劃工作的規(guī)范有序開展是極為不利的，難以實(shí)現(xiàn)我國保障體系的完善構(gòu)建。

3.4 落實(shí)監(jiān)督應(yīng)于跟進(jìn)

土地利用規(guī)劃是城市土地管理的最為重要工作內(nèi)容，直接影響到土地管理的實(shí)際成效。目前，雖然各地政府已經(jīng)制定了相應(yīng)的土地利用規(guī)劃，但是在執(zhí)行落實(shí)實(shí)踐中，私自改變土地性質(zhì)用途、在落實(shí)規(guī)劃中打“政策擦邊球”的現(xiàn)象依然時(shí)有發(fā)生，從而導(dǎo)致國家土地利益受到嚴(yán)重?fù)p害。另外，土地管理部門的少數(shù)干部，利用職權(quán)，故意違反土地利用規(guī)劃的規(guī)定，違規(guī)審批土地，這充分反映了相關(guān)部門的監(jiān)督執(zhí)行力度還不夠，從而對(duì)土地利用規(guī)劃的嚴(yán)格落實(shí)造成不利影響。

4、城市土地管理中土地利用規(guī)劃問題解決策略

4.1 細(xì)化編制規(guī)劃

在編制土地利用規(guī)劃實(shí)踐當(dāng)中，工作人員必須要堅(jiān)持秉承城市、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的原則來完成該項(xiàng)工作。既要充分考慮當(dāng)前城市建設(shè)發(fā)展的因素，也要具備長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光。在編制工作開展之前，要通過多種方式廣泛征集社會(huì)各界的意見和建議，對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展的趨勢和方向進(jìn)行深入的調(diào)查研究，一方面要滿足城市發(fā)展的既定要求，另一方面也要高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的做好城市土地利用規(guī)劃工作，妥善處理城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。以此同時(shí)，在編制規(guī)劃過程中，要將城市建設(shè)的優(yōu)勢功能充分展示出來，對(duì)城市建設(shè)的不同功能區(qū)域進(jìn)行清晰的定位，然后以此為依據(jù)來確定土地的類型和用途，針對(duì)商業(yè)區(qū)、綠化區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)等實(shí)施集約化管理模式，通過科學(xué)細(xì)致的土地利用規(guī)劃的編制，來為該項(xiàng)工作的實(shí)際開展提供有力的依據(jù)與保障。

4.2 綜合利益考慮

在土地利用規(guī)劃工作開展實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格秉承土地資源可持續(xù)利用的原則，對(duì)相關(guān)利益需求進(jìn)行綜合考慮分析，妥善處理土地管理中存在著沖突和矛盾。在具體的執(zhí)行落實(shí)中，首先要制定具有可行性和長遠(yuǎn)性的土地利用規(guī)劃，夯實(shí)和鞏固土地資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)，為城市建設(shè)發(fā)展提供穩(wěn)定充足的用地保障。其次，要多措并舉的促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定的發(fā)展，尤其是要關(guān)注和引導(dǎo)房地產(chǎn)等行業(yè)的土地使用需求，保證其平穩(wěn)的發(fā)展秩序；在土地利用規(guī)劃編制過程中，還要站在戰(zhàn)略的高度對(duì)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證的分析研判，牢固樹立可持續(xù)發(fā)展的大局觀，將該理念及相關(guān)要求在土地利用規(guī)劃編制中予以充分體現(xiàn)。另外，要統(tǒng)籌分析考慮土地規(guī)劃中的相關(guān)資源要素，對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展前景做出科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)估，以此作為土地管理機(jī)制制定的重要依據(jù)，將城市發(fā)展的長遠(yuǎn)效能擺在突出的位置，從而為城市土地資源的合理有序供給提供有力支持和保障。

4.3 完善保障體系

建立完善合理的土地供給機(jī)制，有效防止城市建設(shè)中存在著占用耕地、林地等現(xiàn)象的發(fā)生，切實(shí)改變以往粗放式的管理。第一，加強(qiáng)城市土地利用情況的調(diào)查研究，對(duì)城市建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市容積率、綠化用地、人口規(guī)模等各項(xiàng)指標(biāo)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌分析思考，打造適用于城市未來發(fā)展用地指標(biāo)體系，設(shè)置符合城市發(fā)展實(shí)際需求的用地指標(biāo)體系，以此來有力推動(dòng)土地資源優(yōu)化配置取得理想成效。按照我國土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容和要求，將兩者予以合理的銜接，讓城市空間規(guī)劃布局更具科學(xué)性和合理性，從而為提升城市建設(shè)發(fā)展質(zhì)量創(chuàng)造有利條件。第二，進(jìn)一步改進(jìn)完善建設(shè)用地管理，提升該領(lǐng)域用地規(guī)劃編制的科學(xué)化水平。以實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，防止規(guī)劃和實(shí)際建設(shè)存在“兩張皮”的問題，從而讓土地利用規(guī)劃編制的功能價(jià)值得到充分展現(xiàn)。

4.4 跟進(jìn)落實(shí)監(jiān)督

第一，土地管理部門要聯(lián)合公檢法等部門大力開展整治違反土地利用規(guī)劃相關(guān)規(guī)定的專項(xiàng)行動(dòng)，加大對(duì)此類行為的監(jiān)督查處力度；第二，加強(qiáng)執(zhí)法服務(wù)建設(shè)，建立健全各地土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，大力宣傳動(dòng)員群眾積極參與到違法使用土地、政府履職不力的監(jiān)督中來，切實(shí)提升監(jiān)督實(shí)效；第三，建立責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)于在土地利用規(guī)劃監(jiān)督工作中履職不力的干部，按照相關(guān)規(guī)定予以嚴(yán)肅的責(zé)任追究。堅(jiān)決打擊“內(nèi)外勾結(jié)”，“權(quán)錢交易”等利用職權(quán)違規(guī)向利益主體輸送土地利益等行為，進(jìn)一步提升土地利用規(guī)劃的權(quán)威性。

結(jié)束語：

綜上所述，隨著我國城市化進(jìn)程的日益加快，城市的建設(shè)與發(fā)展對(duì)土地資源的需求也在不斷增加。為了滿足城市建設(shè)和發(fā)展的土地需求，確保城市各項(xiàng)事業(yè)的長遠(yuǎn)有序發(fā)展，必須要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖龊猛恋乩靡?guī)劃工作，只有在全面分析考慮城市建設(shè)和發(fā)展相關(guān)因素的基礎(chǔ)上，來制定科學(xué)合理的土地資源利用規(guī)劃，才能切實(shí)提升土地利用的效率和效益，讓相關(guān)利益矛盾得到妥善有效的化解，從而為推動(dòng)城市的高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。