體育強省建設(shè)背景下杭州市公共體育設(shè)施配置與優(yōu)化研究

孫貽蕙,王子豪,童建民

(1.浙江旅游職業(yè)學(xué)院 公共教學(xué)部，浙江 杭州 311231；2.浙江音樂學(xué)院 人文社科部，浙江 杭州 310024)

伴隨著我國城市化進程的加快，居民對于體育公共服務(wù)供給能力與水平也提出了更高層次的要求。浙江省作為我國首個共同富裕示范區(qū)，這些年來體育工作卓有成效，競技體育和群眾體育都取得了很大的進展。浙江省政府辦公廳制定的《關(guān)于高水平建設(shè)現(xiàn)代化體育強省的實施意見》(以下簡稱《意見》)，目標(biāo)是到2025年基本建成體育強??；到2035年建成現(xiàn)代化體育強省[1]。作為省會，杭州是全省的經(jīng)濟、文化、科教中心，G20峰會之后又成為2022亞運會的舉辦城市，在政府政策和“亞運效應(yīng)”的雙重加持下，如何優(yōu)化公共體育設(shè)施空間布局、提高設(shè)施配置水平，不斷提升體育公共服務(wù)層次，對于浙江省體育事業(yè)的發(fā)展是一個重要的課題。

基于此，研究借助GIS空間分析法對杭州市當(dāng)前公共體育設(shè)施的配置和空間分布進行分析梳理，結(jié)合《杭州市體育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》《杭州市體育設(shè)施專項規(guī)劃(2019-2035)》等文件以及2022杭州亞運會比賽場館方案等，從杭州市行政區(qū)區(qū)位出發(fā)，對主城區(qū)公共體育設(shè)施進行可達性和等時圈分析，總結(jié)當(dāng)前配置中存在的問題并提出相應(yīng)優(yōu)化方案，助力浙江“體育強省”建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

1 研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

研究所需數(shù)據(jù)主要包括：杭州市公共體育設(shè)施的相關(guān)數(shù)據(jù)、杭州市城市道路的相關(guān)數(shù)據(jù)、杭州市行政區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)以及杭州市居民區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)等。研究數(shù)據(jù)來源于浙江省體育局、杭州市體育局、杭州市統(tǒng)計局、浙江政府服務(wù)網(wǎng)等官方發(fā)布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，并結(jié)合《2019浙江省全民健身發(fā)展情況調(diào)查公報》《2020浙江省體育場地統(tǒng)計調(diào)查公報》《杭州市體育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》《杭州市體育設(shè)施專項規(guī)劃(2019—2035)年》等文件進行補充。根據(jù)統(tǒng)計，全市共有各類體育場地設(shè)施30 463個，體育場地設(shè)施總面積 2 546.89萬m2，公共體育設(shè)施數(shù)量和場地面積均列全省第一；人均體育場地面積2.13m2，當(dāng)前排名全省最末位[2]。與人口增量相比，公共體育設(shè)施的供給矛盾比較突出。

1.2 GIS空間分析法

GIS技術(shù)是當(dāng)前應(yīng)用較廣泛的空間信息分析技術(shù)，多用于城市公共設(shè)施的布局研究和可達性分析。研究通過計算公共體育設(shè)施等時圈進行設(shè)施服務(wù)區(qū)分析，然后通過空間插值運算獲取杭州市公共體育設(shè)施的可達性水平。具體操作為：將杭州市各行政區(qū)公共體育設(shè)施點位作為數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，根據(jù)《意見》中“10min健身圈”要求，生成杭州市公共體育設(shè)施的等時圈分布圖；以各居民區(qū)為起始點，以各公共體育設(shè)施為終點，通過OD成本矩陣計算可達值，然后再采用空間插值分析，獲取杭州市公共體育設(shè)施的可達性空間分布圖。

2 杭州市公共體育設(shè)施配置現(xiàn)狀

2.1 杭州市城區(qū)近況

城市的建設(shè)規(guī)劃主要受城市的功能定位和人口密度分布的影響[3]。近年來杭州市發(fā)展速度很快，發(fā)展勢頭迅猛，尤其是互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域，杭州已走在全國前列，同時杭州國際地位和知名度也不斷提升，許多重大國際活動如G20國際峰會、2022亞運會等均在此舉辦。這些活動的舉辦不單為杭州帶來了絕佳的發(fā)展機遇，而且也極大促進了城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善和政府服務(wù)水平的提高。另外杭州還擁有絕美的自然風(fēng)光，因此近幾年吸引了大量人口流入，相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近兩年杭州人口流入已經(jīng)超過了北上廣。人口流入數(shù)量的激增，也使得居民對公共服務(wù)的需求與公共設(shè)施配給不足之間的矛盾日益凸顯。

結(jié)合當(dāng)前杭州的發(fā)展形勢，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，杭州市行政區(qū)2021年進行了重大調(diào)整：撤銷了下城區(qū)、江干區(qū)，調(diào)整形成了新的上城區(qū)、拱墅區(qū)和余杭區(qū)，設(shè)立了新的臨平區(qū)和錢塘區(qū)，調(diào)整過后杭州市下轄10區(qū)、2縣，代管1個縣級市，總體建制數(shù)不變，此次杭州市行政區(qū)劃調(diào)整對于促進各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化資源配置、推動公共服務(wù)均等化等具有重要作用[4]。其中上城區(qū)、西湖區(qū)、拱墅區(qū)等老城區(qū)發(fā)展較早，人口密度高、用地緊張，可新建或再利用的空間十分有限；濱江區(qū)、錢塘區(qū)屬于杭州城區(qū)發(fā)展的后起之秀，有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和大學(xué)城的加持，在發(fā)展之初進行了較好的政府規(guī)劃，各項公共設(shè)施布局相對合理，但行政區(qū)面積不足是其后續(xù)發(fā)展的短板；擁有未來科技城的“新余杭”，當(dāng)屬杭州新增人口最大的遷入地，流入人口結(jié)構(gòu)以高新技術(shù)人員為主，余杭區(qū)的發(fā)展處在起步提速時期，并且余杭區(qū)面積較大，公共設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的規(guī)劃受限較小，存在更多的可選擇性。

2.2 杭州市公共體育設(shè)施配置概況

根據(jù)2020年浙江省體育場地的統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)，杭州市依托經(jīng)濟發(fā)展在體育場地設(shè)施建設(shè)中具有一定優(yōu)勢，但社會經(jīng)濟發(fā)展引起的人口急劇增長使公共體育設(shè)施的需求加大，供需矛盾仍需化解。此數(shù)據(jù)雖高于全國平均水平，并優(yōu)于一些同等規(guī)模的城市，但與北京、廣州、上海等舉辦過大型體育賽事、國際活動的城市相比，還有一定差距。

另外在杭州市各類體育場地設(shè)施中，全民健身路徑和乒乓球的場地數(shù)量最多，分別為8 548個和4 553個。這些場地類型雖然具有較高普適性，但也從側(cè)面反映出當(dāng)前公共體育設(shè)施配置較為基礎(chǔ)和簡易，據(jù)此統(tǒng)計出的體育場地個數(shù)、人均場地面積、每萬人擁有體育設(shè)施等指標(biāo)水平并不高，并且由于缺少監(jiān)督管理機制，許多體育設(shè)施損壞破舊或被“挪作他用”?！爸亟ㄔO(shè)、輕管理”嚴重影響了公共體育設(shè)施的配置水平，不能滿足廣大群眾日益增長的體育健身需求以及美好生活的獲得感和幸福感。

表1 2020年浙江省體育場地統(tǒng)計調(diào)查主要數(shù)據(jù)

2.3 杭州市公共體育設(shè)施區(qū)域分布概況

近年來杭州市政府及相關(guān)部門不斷推進體育場地設(shè)施的建設(shè)，制定了《杭州市體育設(shè)施專項規(guī)劃(2019—2035)年》，以亞運會為抓手，在建設(shè)亞運場館、奧體中心的同時，也著力擴大公共體育設(shè)施的覆蓋面，研究對杭州市體育局的數(shù)據(jù)進行了整理統(tǒng)計，以便更好地掌握杭州市公共體育設(shè)施的分布情況(見表2)。

表2 杭州市轄區(qū)公共體育設(shè)施主要指標(biāo)比較

根據(jù)表2的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，杭州市各行政區(qū)的公共體育設(shè)施配置較不均衡，人均體育場地面積1.2m2～4.05m2，區(qū)間跨度較大。超過55%的體育場地設(shè)施分布在蕭山區(qū)、西湖區(qū)、余杭區(qū)、拱墅區(qū)，說明這四個行政區(qū)公共體育設(shè)施的體量較大，但僅西湖區(qū)的人均體育場地面積指標(biāo)能夠滿足《意見》中浙江體育強省的建設(shè)目標(biāo)，其余三個區(qū)域的人均體育場地面積均低于全市平均水平。

3 杭州市公共體育設(shè)施實證分析

通過調(diào)查統(tǒng)計，主要對杭州市公共體育設(shè)施的數(shù)量有所了解，在當(dāng)前的空間布局與配置中是否能夠較好地滿足人民群眾的鍛煉需求，是否可以較好地發(fā)揮公共體育設(shè)施的服務(wù)功能，我們需要進一步分析和研究。富陽、臨安、桐廬、淳安、建德五個區(qū)域距離杭州市中心較遠，雖然行政區(qū)面積較大，但人口數(shù)量占比僅為20%，且在上述統(tǒng)計中人均體育場地面積優(yōu)于全市平均水平，因此，研究主要對杭州市人口密集的主城區(qū)進行GIS空間分析，較能清晰地體現(xiàn)當(dāng)前杭州市公共體育設(shè)施的分布特點和突出問題。

3.1 公共體育設(shè)施等時圈分析

在城市建設(shè)中，服務(wù)區(qū)是最常用的空間概念，通?；诮煌ňW(wǎng)絡(luò)綜合時間成本、交通狀況生成，《意見》中的“10min健身圈”便是這樣一個概念，是指居民在縣級以上主城區(qū)以正常速度步行10min左右、直線距離在800至1 000m范圍，就有一處可供開展健身活動的場館、場地或設(shè)施[5]。研究將杭州市主城區(qū)共計9 918各居民點作為起點，將距離各居民點最近的公共體育設(shè)施作為該居民點的終點，以步行速度10km/h為標(biāo)準(zhǔn)，進行等時圈測算。首先通過爬蟲軟件獲得了杭州市主城區(qū)9 918個居民點和10 040個公共體育設(shè)施的經(jīng)緯度，將其數(shù)據(jù)導(dǎo)入ArcGIS軟件,可以看出杭州市出城區(qū)公共設(shè)施的分布與居民區(qū)分布基本一致，呈現(xiàn)中心密集、四周稀疏的特點。根據(jù)《意見》中提出的“10min健身圈”的要求，研究將居民點設(shè)置為出發(fā)點，將距其最近的公共體育設(shè)施作為目的地，確定居民出行方式為步行，速度標(biāo)準(zhǔn)為10km/h，根據(jù)杭州市城市路網(wǎng)信息，將市區(qū)一、二、三級道路作為主要通行道路數(shù)據(jù)來源，以5min、10min和15min作為時間抗阻單位，生成杭州市主城區(qū)居民點與公共體育設(shè)施的等時圈分析圖層。

從圖3可以看出當(dāng)前杭州市主城區(qū)公共體育設(shè)施的配置仍不完善、空間配置仍不均衡。拱墅區(qū)、濱江區(qū)、西湖文教區(qū)這幾個區(qū)域公共體育設(shè)施配備較為密集，基本形成“10min健身圈”全覆蓋；而主城區(qū)周邊，如蕭山南部、錢塘東部、余杭西部由居民點步行去往公共體育設(shè)施用時超過15～30min，甚至更多，公共體育設(shè)施配置明顯不足、分布明顯不均。

3.2 公共體育設(shè)施可達性分析

關(guān)于杭州市公共體育設(shè)施等時圈圖層的分析，能體現(xiàn)出居民點到通行距離最近公共體育設(shè)施的情況，主要依據(jù)城市道路信息進行時間表述。但最近的場地設(shè)施不一定能滿足城市居民鍛煉需求的多樣性，因此還要考慮鍛煉群體的需求和居民點位置等因素，需進一步進行公共體育設(shè)施的可達性分析。首先將所有居民點和設(shè)施點分別作為起始點和目的點，通過建立OD成本矩陣，將通行時間設(shè)置為限制條件，計算多個起始點到多個目的點的最短路徑，隨后通過自然段點法進行空間差值分析，在空間上更加直觀地進行可達性數(shù)值表示。

按照各區(qū)域可達值劃分為六個等級，在可達值計算時使用了杭州市交通道路網(wǎng)、人口分布和居民區(qū)分布等數(shù)據(jù)，可較全面地反映杭州市公共體育設(shè)施的可達性?？蛇_性分布與各居民點、各公共體育設(shè)施的分布密切相關(guān)，拱墅區(qū)、上城區(qū)、西湖區(qū)和濱江區(qū)可達性最高，相對應(yīng)的這幾個區(qū)域居民點和公共體育設(shè)施分布也十分密集；而擁有最多人口的蕭山區(qū)和人口流入明顯的余杭區(qū)，可達性不高，說明公共體育設(shè)施配置明顯不足，與人口增速不相匹配。

3.3 杭州市公共體育設(shè)施存在的不足

3.3.1 空間分布不均衡，規(guī)劃設(shè)計待優(yōu)化。公共體育設(shè)施是面向大眾提供公共服務(wù)、展現(xiàn)政府功能的重要載體，公平性與均等性是布局規(guī)劃應(yīng)遵循的原則，杭州市各區(qū)塊的建設(shè)歷史和發(fā)展定位不同也必然會導(dǎo)致公共體育設(shè)施的區(qū)域差異。通過上述杭州市公共體育設(shè)施實證分析可知，當(dāng)前杭州市公共體育設(shè)施的分布總體呈現(xiàn)“內(nèi)、中、外”的環(huán)狀分布，公共體育設(shè)施數(shù)量由中心城區(qū)向外環(huán)狀遞減，余杭西部、蕭山南部和錢塘新區(qū)東部公共體育設(shè)施配置十分不足，應(yīng)是杭州市公共體育設(shè)施增量建設(shè)的重點區(qū)域。另一方面，中心城區(qū)公共體育設(shè)施與居民住宅區(qū)集中分布，雖與人口密度有較高的擬合度，但早期的城區(qū)發(fā)展規(guī)劃對于公共體育設(shè)施的配套建設(shè)并不重視，大多數(shù)公共體育設(shè)施配置和功能都比較單一，城市建設(shè)中可利用的剩余空間也十分有限，許多場地設(shè)施選址不當(dāng)、設(shè)計滯后，也并未對居民需求做充分調(diào)研和合理規(guī)劃。

3.3.2 供給方式較單一，配置水平待提高。公共體育設(shè)施作為政府公共服務(wù)的一部分，其資金來源主要依賴于政府專項撥款，供給方式較單一。在前文公共體育設(shè)施的統(tǒng)計中，全民健身路徑和乒乓球的場地數(shù)量最多，這些基礎(chǔ)性的場地設(shè)施雖普適性較高，場地面積的需求較小，但不能滿足居民的多元化需求，如在一些老年型或混合型居民區(qū)中，需重點考慮群體的特殊性，另外還可從隔代撫養(yǎng)的角度更多地設(shè)計老年群體和兒童群體協(xié)調(diào)適用的公共體育設(shè)施，提高配置水平的同時也能降低弱勢群體在體育鍛煉中受傷的風(fēng)險。通過梳理居民群體特性和實際需求，改變“給什么、用什么”的粗放供給方式，以居民需求為導(dǎo)向，切實提高公共體育設(shè)施的配置水平。

3.3.3 績效評估待改進，管理運營需加強。公共體育設(shè)施的績效評估應(yīng)包含建設(shè)以及使用等情況，但通常僅對建設(shè)進行了考核評價和指標(biāo)認定，使用過程中的評價因周期長、缺少責(zé)任主體等原因長期以來得不到落實，公共體育設(shè)施配置的合理性、使用情況和維護情況等得不到及時有效的反饋，如前文調(diào)查獲取的大量年久失修或“挪作他用”的場地設(shè)施以及浙江日報多次報道的全民健身場所“鐵將軍”把門的情況仍比較普遍。

公共體育設(shè)施的運營管理水平關(guān)系到其服務(wù)大眾的品質(zhì)和持續(xù)性。當(dāng)前城市大型體育場館設(shè)施通常依托第三方專業(yè)機構(gòu)管理運營，而地方或社區(qū)以及一些小型公共體育設(shè)施基本都靠歸屬地自主管理，調(diào)查下來發(fā)現(xiàn)不少場地設(shè)施破損卻長期得不到修復(fù)；有些則因為選址不當(dāng)，自修建以來就鮮有人問津；也有一些長期無人管理，鍛煉環(huán)境較差，存在一定的安全隱患。由此造成居民對當(dāng)?shù)毓搀w育設(shè)施的獲得感不強、滿意度不高。

4 杭州市公共體育設(shè)施配置優(yōu)化策略

4.1 規(guī)劃先導(dǎo)，共建共享

根據(jù)杭州市體育發(fā)展“十四五”規(guī)劃，全民健身設(shè)施覆蓋面將持續(xù)擴大，大型體育場館設(shè)施建設(shè)將扎實推進；杭州市體育設(shè)施專項規(guī)劃提出總體布局為“二心八副、一環(huán)八片、均衡網(wǎng)絡(luò)化”的結(jié)構(gòu)[6]。因此，杭州市公共體育設(shè)施的建設(shè)要根據(jù)城市發(fā)展的布局結(jié)構(gòu)，建立并完善與之匹配的硬件設(shè)施和服務(wù)管理體系。中心城區(qū)公共體育設(shè)施數(shù)量較多，居民的可達性較高，并不意味其提供的公共體育服務(wù)質(zhì)量就一定高，許多“同質(zhì)化”的設(shè)施配置無法滿足現(xiàn)代都市中居民豐富多樣的體育鍛煉需求；余杭西部、錢塘東部、臨平北部、蕭山南部等區(qū)域公共體育設(shè)施的覆蓋和普及還相對空白，高質(zhì)量、均等化的公共體育服務(wù)還比較欠缺，居民的獲得感和城市幸福感還有待提高。因此，對新老城區(qū)需采用“增量建設(shè)”和“存量改造”相結(jié)合的方式，升級現(xiàn)有場地設(shè)施，補齊空白區(qū)域短板，利用好城市建設(shè)中的“金角銀邊”為居民提供現(xiàn)代化、多樣化、休閑化的公共體育服務(wù)，使各區(qū)域的居民能夠共同享受均等公平的公共體育服務(wù)[7]。

4.2 轉(zhuǎn)變思路，貼近需求

最近幾年我國的公共體育設(shè)施建設(shè)有了突飛猛進的提升，但數(shù)量的猛增卻沒有帶來相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量，因為許多設(shè)施類型“同質(zhì)化”現(xiàn)象嚴重、功能單一、選址不當(dāng)?shù)仍颍沟萌藗儾⒉荒墚a(chǎn)生很好的鍛煉體驗，許多設(shè)施利用率也不高，在上面的研究中發(fā)現(xiàn)，杭州市公共體育設(shè)施的使用中也存在同樣窘境。這是由于在修建公共體育設(shè)施時，政府通常采取集中、規(guī)模化的配置方式，并未對當(dāng)?shù)氐木用襁M行了解調(diào)研，也未考慮人流量和設(shè)施使用群體等問題，配置供給簡單粗放。

因此，公共體育設(shè)施的配置不能單純地強調(diào)千人指標(biāo)、人均面積等增量指數(shù)，必須充分評估當(dāng)?shù)厥褂萌巳旱木唧w需求，尤其是老年、殘疾人等特殊群體，建設(shè)中應(yīng)配備相適應(yīng)的通道、停車位、衛(wèi)生間等專用設(shè)施，從而轉(zhuǎn)變“自上而下”的供給方式為“自下而上”的服務(wù)方式，最大程度滿足居民的實際需求，為每位居民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

4.3 提升管理，長效運營

我國公共體育設(shè)施的建設(shè)主要依賴政府資金投入，后期的維護、運營等仍需要大量的人力、物力和財力，這給當(dāng)?shù)卣畮砹瞬恍〉膲毫?。在一些縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等地方上的公共體育設(shè)施基本屬于自主化管理模式，也有相當(dāng)一部分處于無人管理或者“一鎖了之”的狀態(tài)，這就造成了設(shè)施損毀無修復(fù)、開放使用率低、鍛煉環(huán)境差等問題，存在資源浪費和安全隱患。杭州作為民營經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)之一，民間資本力量足夠強大，在此基礎(chǔ)上出臺相關(guān)傾斜性政策，引導(dǎo)和鼓勵社會力量參與，形成多元化運營主體，打破政府單一投入狀態(tài)、緩解政府壓力，激發(fā)民間資本活力，提高運營管理水平[8]。

另外，公共體育設(shè)施的配置供給是政府的民生實事項目，應(yīng)嚴格控制和管理設(shè)施及土地的審批和修改等程序，在其選址中充分考慮社區(qū)位置、人口數(shù)量、交通等各項要素，保障公共體育設(shè)施的利用率和長效性。除了前面提到的運營主體多元化外，人們的體育鍛煉水平在不斷提高，內(nèi)容在不斷豐富，社會體育指導(dǎo)員的作用和需求也在不斷加大，應(yīng)將其與公共體育設(shè)施管理運營相結(jié)合，促進公共體育服務(wù)的持續(xù)性和長效發(fā)展。

4.4 科技賦能，轉(zhuǎn)型升級

傳統(tǒng)的公共體育設(shè)施主要功能和服務(wù)群體都較為單一，具有明確的指向性，尤其在當(dāng)下城市人口數(shù)量激增、城市用地有限的情況下，通過信息化智能技術(shù)實現(xiàn)體育場館設(shè)施的智慧化升級改造，將極大促進杭州市公共體育資源利用率，具有重要的現(xiàn)實意義。前文中就是通過運用Arc GIS空間分析技術(shù)對杭州市的公共體育設(shè)施可達性進行了分析，可以應(yīng)用于公共體育設(shè)施的布局評價和規(guī)劃選址等方面，同時其他借助大數(shù)據(jù)和數(shù)字化的管理運營手段已經(jīng)比較成熟并且得到大量應(yīng)用。此外借助大數(shù)據(jù)分析了解空間范圍內(nèi)的人口活動和群體特征，在一些大型公共體育場館中融入機械化調(diào)度手段，從而使公共體育設(shè)施得到更加高效地運轉(zhuǎn)，極大地提高場地設(shè)施利用率，將原有場館設(shè)施由“單一型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬C合型”。

5 結(jié) 語

公共體育設(shè)施是實現(xiàn)浙江省高水平現(xiàn)代化體育強省建設(shè)目標(biāo)的硬件保障，也是居民進行體育鍛煉和享受公共服務(wù)的重要載體。杭州作為全省的經(jīng)濟、文化、科教中心，在公共體育設(shè)施的布局和配置中，還存在不均衡、少管理、同質(zhì)化等諸多問題，嚴重影響了居民的獲得感和幸福感。在政府政策和亞運契機的雙重加持下，應(yīng)從規(guī)劃導(dǎo)向、貼近需求、提升管理和智能化轉(zhuǎn)型等方面加強杭州市公共體育設(shè)施的配置優(yōu)化。