基于可持續(xù)發(fā)展視域下軌道交通建設(shè)項(xiàng)目投融資模式現(xiàn)狀及優(yōu)化研究

文/張雪

軌道交通事業(yè)由于兼具社會(huì)公益性與經(jīng)濟(jì)性的特征，經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)必需以保障可持續(xù)發(fā)展為前提。因軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，所以對(duì)投融資模式設(shè)計(jì)要求較高。文章主要從政府直接投融資、政府主導(dǎo)的負(fù)債融資、項(xiàng)目融資三個(gè)模式分析了軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的投融資模式及特點(diǎn)，而后介紹了當(dāng)前軌道交通投融資模式經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的現(xiàn)狀，最后就如何優(yōu)化投融資模式展開(kāi)討論。

城市軌道交通行業(yè)特點(diǎn)是“準(zhǔn)公益性、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、準(zhǔn)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)”，而這這造就了該行業(yè)特殊的建設(shè)投融資模式，該項(xiàng)目不能按常規(guī)商業(yè)原則進(jìn)行投融資運(yùn)作[1]。從社會(huì)公益性的責(zé)任視角而言，其投融資模式的科學(xué)化運(yùn)作，關(guān)系到這份社會(huì)事業(yè)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，城市軌道交通的內(nèi)生效應(yīng)也使得投融資模式設(shè)計(jì)中可以充分針對(duì)衍生商業(yè)進(jìn)行操作。如何建立科學(xué)合理的投融資機(jī)制，讓商業(yè)價(jià)值從外部走向內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)“投資者得益”目的，是實(shí)現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)科學(xué)、良性、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是建立城市軌道交通建設(shè)投融資模式的基本原則。

1.軌道交通建設(shè)項(xiàng)目投融資模式及特點(diǎn)

城市軌道交通是社會(huì)公益工程，但其也具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特性，其獨(dú)特的屬性也影響了資金融集渠道的選擇，當(dāng)前城市軌道交通的投融資模式可分為政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化投融資兩種模式，從我國(guó)投融資模式的實(shí)際發(fā)展來(lái)看，多數(shù)城市軌道交通項(xiàng)目在建設(shè)階段的投融資仍由政府主導(dǎo)，輔以負(fù)債融資。一般而言，投融資模式主要包括四種類型，分別是：

1.1 政府直接投融資。政府直接投融資是指政府完全提供財(cái)力支持以應(yīng)對(duì)項(xiàng)目全壽命周期的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)工作，屬于單一主體的投資模式。目前國(guó)內(nèi)多數(shù)城市的軌道交通項(xiàng)目采取的是該投融資模式，特別是北京城市軌道交通項(xiàng)目最為典型。該模式的資金來(lái)源可分為政府財(cái)政投入、國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行及政策性銀行貸款、企業(yè)資金投入、國(guó)外政府貸款等部分組成，以政府財(cái)政投入占比最大。長(zhǎng)春市軌道交通也有部分采用的是政府直接投資模式，如軌道交通4號(hào)線南延工程，其中政府收入承擔(dān)了70%的項(xiàng)目建設(shè)成本，30%則由融資主體進(jìn)行商業(yè)銀行貸款解決，融資主體是得到政府授權(quán)，具備法人資格，代替政府建設(shè)軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但隨著交通線路的拓展，工程量的增加也導(dǎo)致資金需求變大，政府難以支付直接投資模式所需要的大額資金，因此需要探索多元化的市場(chǎng)投融資模式。

1.2 政府主導(dǎo)下負(fù)債融資。政府投入的部分資金以及依托政府提供信用擔(dān)保貸款、發(fā)行債券籌集的債務(wù)融資共同組成了政府的負(fù)債融資資金。這種融資模式建立在政府財(cái)政與信用基礎(chǔ)上，資金來(lái)源渠道廣，資金充裕且籌集效率高，可以大幅度緩解地鐵項(xiàng)目工資困難的問(wèn)題，但另一方面，債務(wù)性融資成本及利息都很高，企業(yè)與政府也承擔(dān)了后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。若負(fù)債融資僅由單一主體承擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)容易集中，對(duì)主體易造成深遠(yuǎn)影響。

1.3 項(xiàng)目化融資。目前主要的項(xiàng)目融資模式有融資租賃、TOD、BT、BOT等，其中我國(guó)軌道交通項(xiàng)目融資模式主要為BOT模式。長(zhǎng)春市軌道交通集團(tuán)在引入BOT融資模式后，政府在項(xiàng)目建設(shè)期的資金壓力有了明顯緩解，同時(shí)運(yùn)營(yíng)期的支出也大幅降低，管理者充分學(xué)習(xí)了先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，合理應(yīng)用專業(yè)機(jī)構(gòu)的科學(xué)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目專業(yè)化管理、資金高效化利用、線路市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的目標(biāo)。但BOT模式僅能在短期緩解資金壓力，政府中遠(yuǎn)期仍面臨巨大的財(cái)政壓力[2]。由于軌道交通項(xiàng)目規(guī)模大、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，其需要巨大的資金支持，這就需要政府相關(guān)部門(mén)針對(duì)BOT模式構(gòu)建完善的競(jìng)爭(zhēng)與管理機(jī)制，從而對(duì)合作伙伴進(jìn)行擇優(yōu)，并開(kāi)展高效管理。

2.當(dāng)前軌道交通項(xiàng)目投融資模式的現(xiàn)狀

2.1 加快建設(shè)導(dǎo)致資金需求量持續(xù)增長(zhǎng)。目前城市軌道交通項(xiàng)目投融資的主要問(wèn)題在于建設(shè)總規(guī)模龐大，其需要的資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了融資能力，甚至部分項(xiàng)目規(guī)劃是否合理、符合經(jīng)濟(jì)效益還有待考量。軌道交通造價(jià)平均高達(dá)7億～8億元每平方千米，如長(zhǎng)春軌道交通4號(hào)線南延工程投資即為7.2億元，而線路總投資動(dòng)輒是百億以上的資金投入，建設(shè)資金投融資規(guī)模極大。雖然軌道交通建設(shè)可以帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高沿線土地的價(jià)值，但土地增值帶來(lái)的收益是否能夠回饋軌道交通的投資、能夠多大比例形成軌道交通投資收益流這些問(wèn)題都還需要進(jìn)一步驗(yàn)證。另外，長(zhǎng)春市軌道交通也存在已投資金回流壓力大的問(wèn)題。規(guī)劃建設(shè)不合理導(dǎo)致資金需求總規(guī)模增加，變相增加了投融資壓力。

2.2 投融資機(jī)制不健全，財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展性不佳。長(zhǎng)春軌道交通運(yùn)營(yíng)至今，客流量持續(xù)穩(wěn)定增加，但仍存在入不敷出的問(wèn)題。同時(shí)綜合開(kāi)發(fā)進(jìn)度慢，通過(guò)衍生商業(yè)補(bǔ)貼收入的發(fā)展仍不充分，導(dǎo)致總體支出與收入有較大缺口，仍需要政府補(bǔ)貼大量的運(yùn)營(yíng)成本。隨著軌道交通的規(guī)劃逐漸落實(shí)，建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量增加，政府維持運(yùn)營(yíng)的資金壓力增大，政府逐漸陷入債務(wù)與金融風(fēng)險(xiǎn)中。另一方面，地鐵沿線的土地與地下空間資源利用率低，地鐵與物業(yè)之間未發(fā)揮應(yīng)用的協(xié)同效應(yīng)，需要市政府完善相關(guān)政策，充分利用地鐵沿線資源，將其內(nèi)化為軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收益。

2.3 投資主體及融資方式有待拓寬。城市軌道交通項(xiàng)目受限于體制機(jī)制的束縛，其建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的資金多數(shù)來(lái)源于政府投入，政府外的資金投入嚴(yán)重不足，多元化的投融資模式仍未建立。另外相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)、優(yōu)惠政府施行不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的融資模式過(guò)分單一，市場(chǎng)主體承擔(dān)的職稱全壓在了政府頭上，導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)集中，代價(jià)較高。得益于PPP模式的試行與推廣，目前城市軌道交通投融資模式已不再單純依賴政府主導(dǎo)投資，但從相關(guān)領(lǐng)域的投資比例來(lái)看，其仍有很長(zhǎng)的路要走。

3.軌道交通投融資模式的優(yōu)化與探索

類比其他城市軌道交通投融資模式，長(zhǎng)春軌道交通融資模式存在的問(wèn)題既有共同點(diǎn)也有特異點(diǎn)。長(zhǎng)春地鐵對(duì)成本的控制較為合理，且運(yùn)營(yíng)管理科學(xué)，衍生商業(yè)的資源開(kāi)發(fā)已初具規(guī)模，但其仍難以在對(duì)隧道、車(chē)站建筑物、交通工具折舊的情況下實(shí)現(xiàn)盈利。軌道交通建設(shè)融資模式的轉(zhuǎn)變要讓從政府主導(dǎo)走向企業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展的前提是軌道交通企業(yè)具備一定的債務(wù)化解能力，且從社會(huì)資本中可以得到收益回報(bào)，形成良性發(fā)展[4]。因此，還需要從企業(yè)本身出發(fā)，考慮科學(xué)合理的盈利模式構(gòu)建，思考長(zhǎng)春地鐵投融資模式的轉(zhuǎn)向。

3.1 以“地鐵+物業(yè)”運(yùn)營(yíng)體系助推經(jīng)濟(jì)價(jià)值循環(huán)及盈利?！冻鞘熊壍澜煌?020年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告》中明確指出“站城一體化是城軌交通引領(lǐng)城市發(fā)展和實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展的有力舉措”[3]。城市軌道交通的建設(shè)使得站點(diǎn)周邊居民可以更為快捷、高效地出行，其導(dǎo)致沿線房地產(chǎn)及物業(yè)升值，政府財(cái)政及稅收也相應(yīng)增加，但沿線地產(chǎn)、物業(yè)的價(jià)值并不能內(nèi)化到城市軌道交通項(xiàng)目本身，因此，將沿線地產(chǎn)物業(yè)開(kāi)發(fā)、物業(yè)經(jīng)營(yíng)、附屬資源開(kāi)發(fā)統(tǒng)一歸屬到同一實(shí)體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，將外溢的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)公益性與商業(yè)性相結(jié)構(gòu)，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值循環(huán)體系，是減少政府在城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段投入成本的關(guān)鍵措施。因此，對(duì)軌道交通企業(yè)地上商業(yè)建筑功能進(jìn)行設(shè)計(jì)，同時(shí)對(duì)地下空間進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)策劃能力極為關(guān)鍵。這就要求城市軌道交通項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段即對(duì)沿線物業(yè)進(jìn)行規(guī)劃，讓地鐵公司積極參與站點(diǎn)開(kāi)發(fā)，讓沿線土地的開(kāi)發(fā)價(jià)值在提升的同時(shí)也能正反饋交通企業(yè)，讓過(guò)去政府主要投入，兼以融資的單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)、多方參與的市場(chǎng)化投融資模式，讓城市軌道交通的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與沿線物業(yè)的開(kāi)發(fā)良性互補(bǔ)，互相促進(jìn)。

3.2 合理制定票價(jià)波動(dòng)機(jī)制，優(yōu)化市場(chǎng)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。一是對(duì)當(dāng)前票價(jià)定價(jià)機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)優(yōu)化。以公益性為前提，響應(yīng)綠色出行口號(hào)的號(hào)召，根據(jù)運(yùn)營(yíng)成本及收入動(dòng)態(tài)調(diào)整票價(jià)，以此取得成本與收入平衡，降低政府補(bǔ)貼額度，逐步達(dá)成微利經(jīng)營(yíng)的目的。政府可予以必要的財(cái)政補(bǔ)貼，確保補(bǔ)貼發(fā)放科學(xué)有效，以此發(fā)揮資金綜合效益。二是讓政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式更加市場(chǎng)化。即政府履行職責(zé)，通過(guò)完善制度、開(kāi)展績(jī)效考核等方法，支付能夠滿足合作公司建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、資源更新改造全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)等需求的授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)。這種模式可為投融資模式市場(chǎng)化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)，讓企業(yè)更為積極地投入工作，提高軌道交通運(yùn)營(yíng)效率及衍生商業(yè)帶來(lái)的效益，值得全國(guó)各城市相關(guān)企業(yè)管理者借鑒參考。

3.3 加強(qiáng)市政資金管理，提高資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率

3.3.1 活化政府資金的杠桿作用。軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)均依靠于政府資金的持續(xù)投入，因此，擴(kuò)大政府資金杠桿作用極為關(guān)鍵。城市軌道交通項(xiàng)目可利用政府信用進(jìn)行擔(dān)保，嘗試多渠道融資，降低單一主體的融資成本的融資風(fēng)險(xiǎn)，將政府財(cái)政資金的杠桿作用充分發(fā)揮，以此降低政府為公益企業(yè)承擔(dān)的壓力與風(fēng)險(xiǎn)。

3.3.2 建立軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)資金。地鐵運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，因此政府、企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)的資金壓力大，這就需要政府合理安排城市發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立地鐵項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)資金，減輕政府與運(yùn)營(yíng)企業(yè)的財(cái)務(wù)壓力。地方政府或投融資公司也可以借助政策性銀行利率低、借款期限長(zhǎng)、資源充足的優(yōu)點(diǎn)，與其建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，以此增強(qiáng)自身財(cái)政實(shí)力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)資本與銀行資本的充分互補(bǔ)，以此維持城市軌道交通的順利建設(shè)與長(zhǎng)期發(fā)展。

3.4 拓展投融資方式，促使投資主體多元化。各城市可根據(jù)軌道交通項(xiàng)目情況，計(jì)算不同的營(yíng)利性預(yù)期，繼而選擇恰當(dāng)?shù)耐度谫Y模式。如營(yíng)利性預(yù)期良好的項(xiàng)目，可批準(zhǔn)其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，面向社會(huì)大眾進(jìn)行融資，引入外界資本推動(dòng)建設(shè)發(fā)展。對(duì)于營(yíng)利性預(yù)期一般的項(xiàng)目，則設(shè)計(jì)投資回報(bào)與投資退出機(jī)制，完善機(jī)制的合理穩(wěn)定性，確保社會(huì)投資者的合法權(quán)益可以得到保障，部分項(xiàng)目也可以開(kāi)啟股權(quán)融資，通過(guò)多元化的投資手段，避免風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中。

引用出處

[1]楊立新.對(duì)我國(guó)軌道交通發(fā)展的認(rèn)識(shí)和思考[J].城市軌道交通研究,2018,21(05):80-84+100.

[2]王超,伍迪,胡一石,梁偉,王守清.城市軌道交通項(xiàng)目投融資模式案例比較分析[J].城市軌道交通研究,2015,18(08):22-25.

[3《]城市軌道交通2020年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告》發(fā)布[J].隧道建設(shè)(中英文),2021,41(04):691.

[4]江瑞源.新建軌道交通城市的投融資方案選擇——基于城市經(jīng)營(yíng)管理的視角[J].都市快軌交通,2018,31(05):40-43.