南疆地區(qū)水資源保障問(wèn)題和對(duì)策分析

劉建軍

( 新疆水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，新疆 烏魯木齊 830000)

南疆地處亞洲大陸腹地，我國(guó)西北邊陲，天山以南、昆侖山以北的廣闊區(qū)域，包括新疆維吾爾自治區(qū)5個(gè)地州和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)4個(gè)師，面積為103.22萬(wàn)km2，占新疆總面積的63%，總?cè)丝?254萬(wàn)，其中少數(shù)民族人口占78%。氣候干旱，降水稀少，水資源短缺，自然環(huán)境惡劣。受地理位置、氣候特征、民族結(jié)構(gòu)等多種因素影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，主要以第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)牧業(yè)為主，人民生活水平偏低。要做好南疆工作，水資源是根本，是統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵。南疆水資源的開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)工作顯得尤為重要，而提高水資源保障能力是開(kāi)展南疆工作的基礎(chǔ)。

1 水資源保障存在的問(wèn)題

1.1 南疆水資源特點(diǎn)

“有水則為綠洲，無(wú)水則為荒漠”是南疆真實(shí)的寫(xiě)照，水資源是南疆綠洲和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。受自然稟賦條件的影響，南疆具有鮮明的水資源特點(diǎn)。

a.降水量少、蒸發(fā)量大。南疆多年平均降水量為130mm，山區(qū)降水量約占全區(qū)的84%，盆地降水量極少，沙漠腹地幾乎無(wú)降水；平原區(qū)年蒸發(fā)量在1600～3000mm之間，干旱指數(shù)達(dá)到7以上，由于降水稀少，蒸發(fā)強(qiáng)烈，對(duì)作物生長(zhǎng)幾乎為無(wú)效降水。

b.人均水資源多、地均水資源少。南疆自產(chǎn)水資源量為403億m3，入境水量為72億m3，水資源總量為475億m3，人均水資源量為3788m3，是全國(guó)平均水平的1.9倍；地均水資源量為4.6萬(wàn)m3/km2，僅為全國(guó)平均水平的1/7，是南疆沙漠、戈壁廣布的主要原因。

c.空間分布不均，年內(nèi)分布集中。以巴州的焉耆縣至和田地區(qū)的策勒縣為界，將南疆總體劃分為西北和東南兩區(qū)，土地面積相當(dāng)，但西北的水資源量是東南的3.8倍。從流域來(lái)看，塔里木河源流區(qū)土地面積占南疆的35%，而水資源量占南疆的80%。南疆河流發(fā)源于塔里木盆地周圍中高山區(qū)的冰雪融水，受氣溫影響，徑流年內(nèi)分布集中，6—8月徑流量占全年徑流量的70%左右。

1.2 水資源開(kāi)發(fā)存在的主要問(wèn)題

南疆的沙漠、戈壁面積占比達(dá)62%，河流徑流主要來(lái)源于盆地周圍中高山區(qū)的冰川和積雪融水，河流水系呈向心式分布，最終消失在沙漠腹地。干旱荒漠的自然地理環(huán)境決定了南疆地區(qū)水資源的稟賦條件較差，是典型的“灌溉農(nóng)業(yè)、綠洲經(jīng)濟(jì)”，導(dǎo)致南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水緊張、生態(tài)環(huán)境較為脆弱。經(jīng)過(guò)多年的水資源開(kāi)發(fā)利用，呈現(xiàn)出以下問(wèn)題：

a.水資源開(kāi)發(fā)利用程度高、節(jié)約用水水平低。按第三次國(guó)土資源調(diào)查成果測(cè)算，南疆實(shí)際用水量為381億m3，占人類活動(dòng)區(qū)水資源總量(441億m3)的比值達(dá)86%，遠(yuǎn)超一般流域40%的生態(tài)警戒線。根據(jù)相關(guān)研究成果，維持南疆生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定健康，生態(tài)所需耗水量為200億～210億m3，可供經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的耗水量約為230億～240億m3(折合用水量為310億～320億m3)，現(xiàn)狀實(shí)際用水量已超經(jīng)濟(jì)社會(huì)可利用水量，處于嚴(yán)重超載狀態(tài)。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施配套尚不完善，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.54，渠系襯砌率為45%，城鎮(zhèn)公共供水節(jié)水器具普及率不足40%，與嚴(yán)重缺水地區(qū)的節(jié)水要求相比還存在一定的差距。

b.農(nóng)業(yè)用水占比高，用水產(chǎn)出效益低。南疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)業(yè)用水占比高達(dá)97%(同為干旱區(qū)的以色列農(nóng)業(yè)用水比重保持在40%左右)；農(nóng)業(yè)每方水產(chǎn)出效益為3.5元，僅為全國(guó)平均水平的18%；每方水GDP產(chǎn)出效益為10.7元，僅為全國(guó)平均水平的7%和黃河流域的6%，為西北其他五省區(qū)的4%～20%。

c.過(guò)度依賴農(nóng)牧業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局導(dǎo)致水資源利用整體超載，主要原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與水資源承載能力不匹配。南疆工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)度依賴農(nóng)業(yè)，而農(nóng)業(yè)灌溉未能落實(shí)以水定地要求，近幾十年來(lái)土地?zé)o序開(kāi)發(fā)，農(nóng)業(yè)灌溉面積呈擴(kuò)張式發(fā)展，且用水方式較為粗放。根據(jù)第三次國(guó)土資源調(diào)查成果分析，南疆地區(qū)現(xiàn)狀灌溉總面積達(dá)到6202萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)用水量達(dá)到369億m3，總用水量為381億m3，超用水總量控制指標(biāo)93億m3。

d.水資源統(tǒng)一管理與監(jiān)控能力不足。塔里木河流域管理局針對(duì)“四源一干”的地表水統(tǒng)一管理體制基本形成，但地下水和其他河流尚未納入流域水資源統(tǒng)一管理。主要河流控制性工程的防洪、發(fā)電、供水與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾較為突出，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、兵地之間、行業(yè)之間供用水統(tǒng)籌協(xié)調(diào)較差。水價(jià)、水市場(chǎng)改革進(jìn)展緩慢，水利投資主要依靠財(cái)政撥款。涉水生態(tài)空間管控、水利信息化建設(shè)整體滯后，依法治水管水能力不足。

1.3 水資源保障面臨的形勢(shì)

第二次中央新疆工作座談會(huì)以來(lái)，經(jīng)過(guò)多方面努力，南疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)向好，人民生活明顯改善，脫貧攻堅(jiān)取得決定性成就。進(jìn)入新的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、新時(shí)期治水新思路、兵地融合發(fā)展等新形勢(shì)對(duì)水資源安全保障提出了新的要求。

a.促進(jìn)南疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，要求全面提高水資源安全保障能力。南疆油氣資源與煤炭資源豐富，是國(guó)家西氣東輸?shù)闹鳉庠吹兀侵匾氖突せ睾兔禾炕?，也是?guó)家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。水資源短缺、供需矛盾突出成為制約南疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大瓶頸，需要以節(jié)水?dāng)U大發(fā)展空間，通過(guò)外區(qū)域調(diào)水提高水資源承載能力與安全保障能力。

b.保障兵團(tuán)向南和兵地融合發(fā)展，要求實(shí)施深度節(jié)水控水行動(dòng)，實(shí)行水資源再配置。兵團(tuán)向南發(fā)展是治疆方略的戰(zhàn)略部署，充分發(fā)揮兵團(tuán)集聚人口作用，促進(jìn)民族交流交往交融，而水是集聚人口促進(jìn)發(fā)展不可或缺的首要條件。目前，南疆實(shí)際用水量已超過(guò)用水總量紅線指標(biāo)，在短期內(nèi)外區(qū)域調(diào)水難以實(shí)現(xiàn)的情況下，立足當(dāng)?shù)厮Y源條件，實(shí)施深度節(jié)水控水措施，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水，提高用水效率，將節(jié)余水量用于支撐兵團(tuán)向南發(fā)展戰(zhàn)略。

c.構(gòu)建結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的流域生態(tài)系統(tǒng)，要求節(jié)約經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水，退還生態(tài)用水。受特殊的自然地理?xiàng)l件和氣候特點(diǎn)影響，南疆生態(tài)環(huán)境極其脆弱，對(duì)水資源依存度極高。人工綠洲是在天然綠洲的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，天然綠洲是人工綠洲的天然屏障，穩(wěn)定的天然綠洲是人工綠洲可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。南疆地區(qū)人工綠洲與天然綠洲的比例已由2000年的46 ∶54演變?yōu)?018年的 59 ∶41，因此需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人工綠洲與天然綠洲的用水需求，通過(guò)農(nóng)業(yè)節(jié)水減水，降低農(nóng)業(yè)用水占比，退還被擠占的生態(tài)用水。

d.應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)水資源的不確定性影響，需要提高水資源風(fēng)險(xiǎn)防范能力。南疆是全球氣候變化較為敏感和脆弱的區(qū)域，近20年來(lái)呈現(xiàn)變暖增濕態(tài)勢(shì)，降水增多21%，徑流偏豐14%。研究表明，氣溫升高導(dǎo)致冰川積雪融化、水量增多，是不可持續(xù)的，到21世紀(jì)中葉，南疆水資源總量極有可能呈現(xiàn)逐步衰減趨勢(shì)，且年際變化將會(huì)進(jìn)一步加大，年內(nèi)季節(jié)性分布更加不均。一旦南疆出現(xiàn)水資源衰減尤其是連續(xù)枯水年，將對(duì)目前形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局和生態(tài)環(huán)境格局產(chǎn)生嚴(yán)重影響。因此，需要增強(qiáng)憂患意識(shí)，未雨綢繆，提高水資源風(fēng)險(xiǎn)防范能力，以主動(dòng)適應(yīng)和有效應(yīng)對(duì)氣候變化可能造成的水風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

2 水資源配置總體思路和保障對(duì)策分析

2.1 水資源配置總體思路

根據(jù)南疆水資源特點(diǎn)和開(kāi)發(fā)利用存在的問(wèn)題，結(jié)合新形勢(shì)水資源保障提出的新要求，立足南疆水資源條件，堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，確保生態(tài)安全，保障經(jīng)濟(jì)用水，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，形成蓄水調(diào)控、節(jié)水提效、調(diào)水補(bǔ)源、退水還綠、配水優(yōu)用、污水回用的南疆水資源總體配置思路。

a.蓄水調(diào)控?；谀辖那閯?shì)時(shí)空分布不均的現(xiàn)狀， 6—8月徑流量占全年徑流量的70%左右，豐水年與枯水年徑流比為1.8～3.8，可利用控制性調(diào)蓄工程對(duì)天然徑流進(jìn)行蓄水調(diào)控，“留住”豐水期水量，解決枯水期水量不足的問(wèn)題，改變徑流時(shí)空分布，增強(qiáng)供水保障能力。

b.節(jié)水提效?；谀辖盟^為粗放的現(xiàn)狀，加強(qiáng)節(jié)約用水，把節(jié)水作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本出路，持續(xù)強(qiáng)化水資源剛性約束，落實(shí)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，做好農(nóng)業(yè)節(jié)水改造，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，推動(dòng)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約高效轉(zhuǎn)變，提高水資源利用效率和效益。

c.調(diào)水補(bǔ)源?；谀辖Y源總量有限，與可利用的土地資源相比，水資源承載能力不足的現(xiàn)狀，通過(guò)外區(qū)域調(diào)水，增加南疆水資源量，有效提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的水資源承載能力，支撐國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

d.退水還綠?；谀辖鷳B(tài)用水?dāng)D占嚴(yán)重的現(xiàn)狀，逐步調(diào)整綠洲結(jié)構(gòu)比例，實(shí)現(xiàn)人工綠洲與天然綠洲的耗水各占50%；統(tǒng)籌南疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)用水關(guān)系，有序退還被擠占的河湖濕地生態(tài)水量，限采壓采地下水，還水于天然綠洲生態(tài)。

e.配水優(yōu)用?；谀辖F(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用水占比高，用水結(jié)構(gòu)尚不合理，用水效益偏低的現(xiàn)狀，發(fā)揮水資源的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，以水資源優(yōu)化配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將低效的用水轉(zhuǎn)化為高效的用水，實(shí)現(xiàn)水資源在行業(yè)間或區(qū)域間的合理流轉(zhuǎn)，提高水資源的效率和效益。

f.污水回用。基于南疆污水處理不足，回用量少，污水外排帶來(lái)水環(huán)境污染的現(xiàn)狀，推進(jìn)污水資源化利用，納入水資源統(tǒng)一配置，提高污水再生利用率，逐年提高再生水源在水資源配置中的比例，緩解水資源供需矛盾，改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

2.2 水資源保障對(duì)策分析

貫徹南疆水資源配置總體思路，立足以水而定、節(jié)水優(yōu)先、生態(tài)安全，優(yōu)化水資源空間均衡配置，多措并舉，提出增蓄水、退減水、強(qiáng)節(jié)水、外調(diào)水、優(yōu)配水、回污水的南疆水資源保障總體對(duì)策措施。

a.增蓄水。在加強(qiáng)已建山區(qū)水庫(kù)科學(xué)調(diào)度的前提下，在現(xiàn)狀水資源開(kāi)發(fā)利用程度較小的中小河流和調(diào)蓄能力不足的流域，新建控制性山區(qū)調(diào)蓄水庫(kù)，提高流域水資源調(diào)蓄能力。如在策勒河建設(shè)昆侖水庫(kù)(中型)、陽(yáng)霞河建設(shè)陽(yáng)霞水庫(kù)(中型)、瓦石峽河建設(shè)瓦石峽水庫(kù)(中型)、二八臺(tái)河建設(shè)二八臺(tái)水庫(kù)(中型)、卡拉蘇河建設(shè)卡拉蘇水庫(kù)(中型)、吐米亞河建設(shè)吐米亞水庫(kù)(中型)、杜瓦河建設(shè)杜瓦水庫(kù)(中型)、尼雅河建設(shè)尼雅水庫(kù)(中型)、塔什薩依河建設(shè)塔什薩依水庫(kù)(中型)、克孜河建設(shè)瑪爾坎恰提水庫(kù)(大型)、喀拉喀什河建設(shè)龐納孜水庫(kù)(大型)等流域建設(shè)控制性調(diào)蓄工程。

b.強(qiáng)節(jié)水。推進(jìn)南疆17處大型和67處中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化(節(jié)水)改造，南疆共有骨干渠系4.5km，渠系防滲率為67%，尚有0.8萬(wàn)km骨干渠系需進(jìn)一步采取防滲措施；結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)，現(xiàn)狀南疆高效節(jié)灌率僅為35%，仍需規(guī)?；茝V膜下滴灌、低壓管道灌、噴灌等農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)；結(jié)合水源和地形條件，選擇25處自流輸水灌溉工程，運(yùn)用骨干渠系“全地下”輸配水方式，將灌溉系統(tǒng)進(jìn)行“明改暗”改造，建設(shè)新時(shí)代“坎兒井”輸水模式，并進(jìn)行進(jìn)一步推廣；對(duì)下游24座平原水庫(kù)進(jìn)行廢棄或改造，減少或降低平原水庫(kù)的無(wú)效蒸發(fā)滲漏損失水量，通過(guò)多種節(jié)水措施，提高水資源集約節(jié)約利用水平。

c.外調(diào)水。與南疆一山之隔的伊犁河，是新疆的第一大河，但水資源開(kāi)發(fā)利用程度較低，因此考慮將伊犁河流域的水資源調(diào)至南疆地區(qū)，補(bǔ)充其水資源量。遵循確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)的重大水利工程論證原則，充分考慮調(diào)出區(qū)生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求和合理下泄出境水量，科學(xué)論證調(diào)水規(guī)模和工程布局，使技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理。以塔里木河干流和四大源流的空間水系關(guān)系為基礎(chǔ)，通過(guò)直供和置換方式，通過(guò)外流域調(diào)水撬動(dòng)整個(gè)南疆地區(qū)的水資源再配置，盤(pán)活水資源存量，提升水資源承載能力。

d.退減水。農(nóng)業(yè)灌溉面積偏大是造成南疆用水超載的主要原因，自治區(qū)制定了退地減水方案，逐年退減部分灌溉面積，至2030年南疆退地610萬(wàn)畝(其中自治區(qū)514萬(wàn)畝，兵團(tuán)96萬(wàn)畝)，主要將無(wú)序開(kāi)發(fā)和位于生態(tài)紅線敏感區(qū)的不合法或不合規(guī)的耕地進(jìn)行退減；將沙漠邊緣無(wú)水源保證和鹽堿化較重的劣等地適度調(diào)減；根據(jù)水源條件，部分灌區(qū)采用休耕輪作的方式，逐步退還擠占的生態(tài)水量。減少農(nóng)業(yè)用水量，降低農(nóng)業(yè)用水比重。

e.優(yōu)配水。完善水權(quán)交易制度，建立健全統(tǒng)一的水權(quán)交易系統(tǒng)，引導(dǎo)推進(jìn)多種形式的水權(quán)交易(如成立喀什、和田、阿克蘇等水權(quán)交易所)，制定統(tǒng)一的交易規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，引導(dǎo)推進(jìn)區(qū)域水權(quán)、行業(yè)水權(quán)、用水戶水權(quán)等交易。根據(jù)南疆推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)要求，將用水占比高且承載能力較低的農(nóng)業(yè)用水逐步調(diào)整為承載能力較高的工業(yè)和生活用水，實(shí)現(xiàn)水資源的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”轉(zhuǎn)化，優(yōu)化水資源配置，提高用水效益。

f.回污水。根據(jù)城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)發(fā)展，以現(xiàn)有污水處理廠為基礎(chǔ)，結(jié)合污水處理設(shè)施提標(biāo)升級(jí)擴(kuò)能改造，根據(jù)實(shí)際需要建設(shè)再生水生產(chǎn)設(shè)施，提升再生水生產(chǎn)能力。工業(yè)園區(qū)發(fā)展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，做到企業(yè)間串聯(lián)用水、分質(zhì)用水，實(shí)現(xiàn)“一水多用、梯級(jí)利用”，污水處理后“應(yīng)用必用，能用盡用”，實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)“近零排放”。

3 結(jié) 語(yǔ)

水資源短缺是南疆基本水情，在立足當(dāng)?shù)厮Y源條件的情況下，遵循蓄水是基礎(chǔ)、調(diào)水是補(bǔ)充、節(jié)水是關(guān)鍵的基本原則，依據(jù)南疆水資源的特點(diǎn)和開(kāi)發(fā)利用中存在的主要問(wèn)題，結(jié)合新時(shí)期南疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，初步提出了南疆水資源配置的總體思路，形成了蓄水、減水、節(jié)水、調(diào)水、配水、回水的六水統(tǒng)籌水資源保障對(duì)策措施，為構(gòu)建與南疆水資源配置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局相匹配的格局提供參考。