嵌入與重構：縣級融媒體中心賦能基層治理的生成邏輯、功能轉向與實踐進路*

□文│常凌翀

基層治理是國家治理的基石，加強和創(chuàng)新基層社會治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。習近平總書記指出，“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)”。[1]大國治理，要在中央，事在四方，根在基層，重在群眾。社會治理工作的重點和難點都在基層。2018年8月，習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上發(fā)表重要講話，指出“要扎實抓好縣級融媒體中心建設，更好引導群眾、服務群眾”。[2]中央首次將縣級融媒體中心建設上升至國家戰(zhàn)略層面，意在闡明媒體融合創(chuàng)新傳播要向基層拓展、向社區(qū)滲透、向群眾靠近。加強和創(chuàng)新基層社會治理改革是推進縣級融媒體中心建設的重要內容，強化縣級融媒體中心傳播力建設是提升基層社會治理效能的重要途徑。

作為國家治理體系拓展延伸和重點下沉的互聯(lián)網(wǎng)新平臺，縣級融媒體深度融入基層社會治理的多維功能更加凸顯，不僅肩負著打通媒體融合和基層傳播“最后一公里”的重要責任，更是推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的關鍵節(jié)點和重要抓手?？h級融媒體中心建設不啻是基層媒體機構的深層變革，更是優(yōu)化縣域基層社會治理現(xiàn)代化路徑探索的重要契機。

一、問題的提出

縣級融媒體中心是基層傳播的網(wǎng)絡新單元和基層社會治理的智慧新平臺，它肩負著鞏固基層思想文化陣地和創(chuàng)新基層社會治理模式的重要使命，理應遵循主流媒體的傳播規(guī)律，不斷探索媒介技術融入社會治理的創(chuàng)新路徑，充分發(fā)揮其在基層社會治理中的平臺功能，促使將媒體融合的技術優(yōu)勢轉化為基層治理效能。

從傳播治理層面和人文地理空間上看，基層社會的治理對象與縣級融媒體的傳播受眾幾乎天然屬于一個群體，二者深度融合并相互自洽正是通過縣級融媒體助推基層社會創(chuàng)新治理的內在邏輯。[3]互聯(lián)網(wǎng)的普及應用，數(shù)字化技術融入基層治理，雖然激活了基層傳播組織動能，盤活了媒體內生資源，并推動基層社會從縱向治理向扁平化轉型，形成了鏈式傳播新格局，建構了相對完整的現(xiàn)代傳播體系，但有一些還是在制度創(chuàng)設、內容創(chuàng)新、平臺搭建和渠道拓展等方面做簡單加法，實質上并沒有跳脫傳統(tǒng)思維的羈絆。[4]基于新媒體技術功能的創(chuàng)新與擴散，縣級融媒體遵循協(xié)調多元主體協(xié)同治理的技術邏輯，致力于運用新技術和新手段來緩解科層治理與網(wǎng)絡化治理之間的失調和沖突，然而不同治理結構所形成的多主體之間的多樣化路徑依賴影響了基層傳播效用，弱化了基層治理的理想成效。

另一方面，通過“行政下鄉(xiāng)”這一自上而下的“科層”樹狀結構組織將國家意志和行政命令傳導到縣級及以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖能實現(xiàn)對基層政府治理主體的廣泛參與和有效監(jiān)督，但是，這種變化會因公共信息開放不全、橫向信息溝通不夠流暢、有效信息反饋相對滯后、關鍵信息部分缺失等因素而形成“信息孤島”，也影響了縣級融媒體中心建設的傳播效能和治理效用。

二、縣級融媒體賦能基層社會治理的理論邏輯

作為黨和政府的耳目喉舌，媒體一直是傳播信息、匯聚觀點、引導輿論以及構建新型公共空間的公共平臺和思想陣地，深刻見證了從“政府管理”到“社會治理”內涵轉換的嬗變歷程，對于政府與社會的關系彰顯出一種全新的角色定位和發(fā)展思路。多年來，從一元管理到多元治理，通過深化“放管服”改革，基層政府實行進階突破和功能轉變，在革新基層政府理念、創(chuàng)新應用數(shù)字技術、重塑國家—社會關系上都是一種技術理性和公共價值的突破。治理媒介化視域下，作為獨具中國特色的縣級融媒體積極移位于基層社會的核心訴求，通過技術理性與制度理性互構，遵循平臺傳播的行動邏輯，推進民主協(xié)商和公共參與，實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理效能的最大釋放，不僅在媒體組織結構和運作流程上發(fā)生重大變革，更體現(xiàn)出從傳統(tǒng)的信息傳播職能轉向基層社會治理功能，既有利于推動基層服務型政府構建，也有利于參與式治理新格局形成。[5]因此，在國家治理現(xiàn)代化的宏觀背景下，深入探討縣級融媒體的媒介變革邏輯與基層社會治理的內在關聯(lián)的契合度與適切性顯得十分重要而迫切。

1.從創(chuàng)新服務“社區(qū)媒體”到建強用好“縣級融媒體”的功能轉向

從媒介技術層面追溯網(wǎng)絡新媒體參與基層社會治理的實踐歷程，2017年6月中共中央、國務院印發(fā)的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出要實施“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”行動計劃，加快互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)治理和服務體系的深度融合，積極探索網(wǎng)絡化社區(qū)治理和服務新模式。這種探索無疑賦予了城鄉(xiāng)社區(qū)新媒體在基層治理進程中宣傳引導、信息傳播、政商服務、多元協(xié)同、組織動員等多種功能。

縱觀媒體融合發(fā)展的演進歷程，每一次變革，都深刻影響著主流話語體系的建構和傳播話語方式的創(chuàng)新，致力于打造“共建共治共享”的社會治理新格局的同時也在不斷優(yōu)化基層社會治理新路徑。作為社會系統(tǒng)基礎環(huán)節(jié)的縣級融媒體，其融合發(fā)展實踐不僅關乎基層主流輿論引導，還與基層公共服務和網(wǎng)絡空間治理密切相關，基層治理能力水平不僅影響新發(fā)展格局的形成，還關系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度。

2.從單向傳播的機構融合邁向雙向賦能的社會融合

從媒介邏輯和治理本質上看，縣級融媒體融合創(chuàng)新的內在邏輯應該從基層治理智慧化向信息技術助推基層治理現(xiàn)代化轉變，縣級融媒體既是治理對象，也成為治理內容；既是治理工具，也被當作治理方式，無形中被賦予了基層信息收集與處理、信息援助與減貧、信息生產(chǎn)與傳播等縣域社會治理體系職能的多重期待，通過基層傳統(tǒng)媒體轉型升級的優(yōu)勢增強和短板補齊，實現(xiàn)完善的信息服務和治理效果。[6]當移動互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術以更深層次、更寬領域實現(xiàn)多維度賦能基層治理活動時，縣級融媒體在新的媒體格局中從參與“客體”轉向治理“主體”，高度契合了縣級融媒體作為多元主體深潛國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的內在要義。

隨著數(shù)字技術的全面融合和廣泛滲透，媒體融合已不僅是一種技術更迭的傳媒業(yè)態(tài)，更是一種動態(tài)演進的社會形態(tài)，并將不斷拓展基層社會變革的深度。迭代升級的互聯(lián)網(wǎng)技術賦予重塑國家與社會關系以雙重功能：一方面，數(shù)字信息技術延展了社會參與渠道，建構了虛擬公共空間，增強了社會主體的“賦權”功能；另一方面，數(shù)字智能技術作為基層政府的治理工具，大大提升了治理主體“賦能”功能，促使基層政府由回應群眾訴求向注重民眾需求的積極轉變，實現(xiàn)了從粗放型管理到精細化治理的華麗蝶變。

3.縣級融媒體嵌入基層社會治理的邏輯理路與價值效能

媒體融合不僅是一個傳播命題，更是一個治理命題；不僅要注重實操層面的技術融合，更需要對媒介變革進程中制度規(guī)范與政府組織的相互融合的深度考量?？h級融媒體嵌入基層社會治理的實質就是將移動互聯(lián)網(wǎng)技術投入到基層社區(qū)事務大數(shù)據(jù)的收集整理，深度挖掘并整合有效信息，科學預測并防范治理風險，確?；鶎诱茖W決策、精準施策、多元參與、協(xié)同共治，真正形成“共商共建共享”的治理共同體?！叭魏螝v史階段上的治理理念與實踐方略、理想狀態(tài)和價值取向以及制度設計和實際操作所能達到的水準與效果，最終還取決于治理的技術和手段”。[7]作為一種新的技術手段和實踐方式，縣級融媒體中心融在大眾群體與社會系統(tǒng)之間建構一種新型關系，持續(xù)廣泛地勾連社會各個領域的海量數(shù)據(jù)，毫無間隙地融入到龐大的社會系統(tǒng)之中，通過生產(chǎn)實踐知識、凝聚思想共識、升華價值認同，進一步給基層社區(qū)和鄉(xiāng)村治理帶來根本性變革，成為創(chuàng)新基層治理模式與形態(tài)的生發(fā)器和催化劑。

作為全媒體傳播體系的基礎底盤和移動終端，縣級融媒體隨著基層治理創(chuàng)新實踐的不斷深化，愈發(fā)顯現(xiàn)其網(wǎng)狀傳播在技術治理中的鮮明特征，已經(jīng)成為影響組織結構、重塑社會形態(tài)的核心變量，持續(xù)激活基層社會治理的創(chuàng)新動能。在政府主導、多元參與、協(xié)同治理的新格局下，應當打破“條塊分割”，開放連通“數(shù)據(jù)孤島”，強化基層媒體公共資源的接入性、內容生產(chǎn)的創(chuàng)新性、智慧數(shù)據(jù)的共享性、政務服務的有效性，積極拓展社會治理載體，結合本地實情無差別地為縣區(qū)全域提供優(yōu)質高效的公共服務。充分發(fā)揮媒體融合技術在參與創(chuàng)新社會治理、協(xié)同打造基層社會治理共同體中的雙向賦能作用，以“基層之治”夯實“中國之治”。由此，通過媒體融合新技術不斷創(chuàng)新社會基層治理方式已成為增強縣級融媒體傳播功能、提升基層治理效能、構建中國特色基層社會治理新格局的必然要求。

三、縣級融媒體賦能基層社會治理的優(yōu)化路徑

全媒體時代，經(jīng)過深度融合技術洗禮的縣級融媒體不斷加強與基層政府各類機構及各級組織在內容生產(chǎn)、分發(fā)傳播、數(shù)據(jù)沉淀、技術迭代等關鍵環(huán)節(jié)的技術對接和功能融合，進一步實現(xiàn)了資源整合和知識共享。

1.注重思想引領，將互聯(lián)網(wǎng)新思維融入社會治理

縣級融媒體中心依托黨組織領導、村（居）委會主導、人民群眾為主體的基層社會治理框架，推動服務重心下移和社會資源下沉，牢牢把握基層網(wǎng)絡空間話語權，打造基層新型主流輿論陣地，鞏固基層宣傳思想文化陣地，積極調動基層多元主體充分參與，強力引導核心主體良性互動，加緊推進風險應對與常態(tài)治理相結合，催化基層網(wǎng)絡治理能力實踐成效不斷顯現(xiàn)。習近平總書記在中共中央政治局第十二次集體學習時指出：“媒體融合發(fā)展不僅僅是新聞單位的事，要把我們掌握的社會思想文化公共資源、社會治理大數(shù)據(jù)、政策制定權的制度優(yōu)勢轉化為鞏固壯大主流思想輿論的綜合優(yōu)勢?！盵8]顯然，深刻把握基層黨組織對縣級融媒體的政治引導和思想引領，將互聯(lián)網(wǎng)思維及時轉換為生態(tài)思維并積極融入基層社會治理，充分發(fā)揮媒介平臺輿論引導和社會服務的公共職能，才能構筑好基層治理“橋頭堡”；打通基層治理“神經(jīng)末梢”，才能使基層社會治理政治方向不偏離、資源能力有保障、組織動員有依托。

在實踐運行中，當?shù)攸h政部門要更進一步健全完善基層黨組織建設，積極推動“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理+黨建”，堅持以人民為中心，以群眾需求和美好生活需要為導向，動員和組織多主體力量廣泛參與，激活“三治融合”的內生動力，激發(fā)基層治理的創(chuàng)新活力，通過縣級融媒體的宣傳引領，將社會主義核心價值觀融入新的鄉(xiāng)土秩序規(guī)范，注重脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，以數(shù)字鄉(xiāng)村建設助鄉(xiāng)村治理效能，[9]進一步提高城鄉(xiāng)社區(qū)精準化精細化服務管理能力，不斷增強社區(qū)居民的凝聚力和基層群眾的獲得感。縣級融媒體中心要積極轉換角色職能，通過融媒體的技術優(yōu)勢和制度革新為基層群眾提供全方位服務，進而形成強大的社會治理合力，加速我國制度優(yōu)勢轉化為基層治理效能的進程。

2.重構多維整合功能，探索“新聞+政務服務商務”運營模式

社會治理巨量的基礎性工作主要集中在縣域基層，城鄉(xiāng)社區(qū)一直是基層政府與人民群眾各種利益關系的交匯點、龐雜的城鄉(xiāng)社會矛盾的集聚點、多元共治基層社會建設的著力點。在社會治理實際推進過程中，目前縣級融媒體中心雖在“質”和“量”上都取了顯著成效，但在提升基層傳播功能、賦能基層社會治理實踐、提升基層治理效能方面還不夠有力。此時，重構縣級融媒體融入基層的多維整合功能顯得尤為重要，一方面敦促基層政府要充分發(fā)揮治理作用，另一方面推動多元治理主體間的彼此信任和高效協(xié)同。

立足本地的縣級融媒體在有效嵌入基層社會治理后，其傳播功能的發(fā)揮理應順應重心下移的治理趨勢，通過深度參與基層政務管理，及時回應基層群眾關切，積極化解群眾不良情緒，互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)實現(xiàn)源頭治理，有效解決屬地民生矛盾，助推提升基層社會治理的理想成效。[10]此外，要注重傳統(tǒng)渠道與移動終端的互通與聯(lián)動，持續(xù)加強在底層邏輯上“權威+精準”與“新型+快速”的融合，再通過分眾化、差異化的方式實現(xiàn)多點布局、全面覆蓋，形成新的基層主流輿論引導格局。[11]故此，縣級融媒體除了肩負引領政治方向、宣傳思想信念、傳播價值觀念、引導社會輿論等基本功能之外，還必須強化民主政治溝通功能、社會文化融合功能、基層輿論監(jiān)督以及民生綜合服務功能，從新聞發(fā)布的單一平臺升級為縣域治理的神經(jīng)樞紐，有效銜接基層社會治理創(chuàng)新，以引導服務基層民眾為根本出發(fā)點和落腳點，制定基層社區(qū)傳播策略，創(chuàng)新基層話語敘述方式，打造覆蓋全社會、聚合全功能、惠及全用戶的全媒體傳播體系，積極承載基層社會治理現(xiàn)代化的功能，實現(xiàn)從“云媒體”到“鏈媒體”的多維賦能，打造“新聞+政務服務商務”的全媒體傳播運營模式，真正使黨的創(chuàng)新理論和惠民政策更好地通過基層傳播飛入尋常百姓家。

3.樹立“人民本位”理念，重建基層用戶開放連接治理新體系

縣級融媒體中心要以開放的政治視野和聯(lián)動的融合思維進行綜合策劃，以內容生產(chǎn)者為核心轉向為用戶服務為核心，堅守“人民本位”的價值理念，確保參與基層治理活動的每個行動者間信息節(jié)點的通達，從而增進民眾交流互信，促使每一位縣域基層用戶都能多渠道、多維度、無差別地得到“知識啟蒙”和“媒介普及”，進而形成各種綜合服務平臺，真正吸引基本受眾、留住核心用戶、爭取潛在民眾、用好忠實用戶、培育未來用戶，形成黏合度較高的不同類型的小平臺和朋友圈，廣泛連接社會成員形成龐大的社會網(wǎng)絡，匯聚大量民生民意民情，為基層政府實施社會精細化治理提供平臺和數(shù)據(jù)支撐，忠實踐行“用戶為王”的群眾路線精神，努力實現(xiàn)內容生產(chǎn)和關系連接雙輪驅動的價值旨歸。

移動傳播的發(fā)展態(tài)勢使縣級融媒體不再限于構建信息服務的產(chǎn)品格局，相較于成熟的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)平臺，其雖然沒有海量用戶集聚，但由于天然的政治屬性和地緣優(yōu)勢，縣級融媒體擁有獲取諸如教育、醫(yī)療、社保、民政及公安等本地基礎民生數(shù)據(jù)的便利條件，由此可以強力聚合本地強關系網(wǎng)絡用戶，對圈定的利益群體進行類型細分和用戶畫像，為其提供精準高效的個性化服務，形成價值傳遞和場景消費的營銷閉環(huán)，由此成為各類組織機構和社會力量的信息周轉基站、聲譽管理中心、社會動員中心、用戶鏈接樞紐，大大提升基層社會網(wǎng)絡空間的綜合治理效能。提升縣級融媒體的傳播力，要把滿足用戶需求作為根本著力點，牢牢抓住縣域內的核心用戶，善于盤活基層“在地化”的社會資源，極大程度釋放優(yōu)質內容的創(chuàng)造潛力，全面推進內容生產(chǎn)的開放協(xié)同和融合質變，精準提供富有地方特色的實用信息，吸引縣域用戶自覺關注本地信息服務，增強縣域用戶對縣級融媒體的使用黏性和價值認同。

如果說傳統(tǒng)媒體和新興媒體簡單相“加”階段是致力于盤活媒體內部資源，激活用戶自身能量，那么深度相“融”階段就是要在深化與拓展媒體融合的過程中，促使縣級融媒體超越媒體內部資源優(yōu)化配置和自我循環(huán)的內在邏輯，堅守媒體融合“移動優(yōu)先”的基本原則，在融合中推動共通，在融合中催化質變，與更廣泛的用戶群體進行溝通與交流，在成就核心用戶與潛在受眾橫向體驗的過程中多向度拓展平臺邊界，與本地用戶重建連接，提升用戶沉浸式體驗，滿足用戶個性化需求，增強新聞生產(chǎn)與周邊傳播的透明度，提升思想共識和價值認同，激發(fā)用戶潛在能量和活躍度，促進多元主體對話協(xié)作，實現(xiàn)媒體內容與社會資源的高效聚合。[12]

4.打造治國理政新平臺，建構“一核多元、融合共治”治理新格局

在融合創(chuàng)新的媒介生態(tài)和基層傳播語境下，縣域基層用戶是媒體深度融合時代最大的增量群體，黨和政府要樹立互聯(lián)網(wǎng)平臺治理的底層邏輯思維，全面升級技術賦能傳播整合能力，深度開發(fā)本地特色資源，著力打造基層主流媒體傳播平臺。同時，還要積極利用外部社交網(wǎng)絡平臺，建設自主可控的治國理政新平臺，通過改造內容生產(chǎn)模式、轉換經(jīng)營管理模式和重塑組織動員機制，將縣級融媒體的深度融合置于基層社會治理的話語體系中進行理性審視，增強對傳播渠道的掌控力和用戶資源的開發(fā)力，提升基層媒體的權威性和公信力。

在“拉新促活”的基層治理實踐過程中，縣級融媒體要始終以人民為中心、以用戶為導向、以服務為旨歸，匯聚各類資源在自主可控平臺上實現(xiàn)用戶與資源的精準對接和優(yōu)化配置，以增強平臺功能來激活存量創(chuàng)新增量，同時以激活用戶穩(wěn)健增長反哺平臺開放性建設，將縣級融媒體真正建成向上打通中央及省市級融媒體的云平臺，向下鑄就引導服務基層民眾的網(wǎng)絡綜合治理新平臺，通過小平臺嵌入大平臺逐漸形成深廣的社會聯(lián)結，全面加強基層社會治理力量的統(tǒng)籌協(xié)調，克服基層社區(qū)公共資源分散和多種力量相互掣肘的弊端，進而建構“一核多維”多元主體協(xié)同共治的新格局。

四、結論與展望

從國家治理的層面出發(fā)，縣級融媒體中心向縱深融合發(fā)展是單一信息傳播轉向多元化“政務+商務+服務”的功能拓展與聚合。縣級融媒體嵌入基層治理，一方面能更好地將黨的國家意志、執(zhí)政理念、惠民政策下沉輻射到縣域基層，另一方面是成為促進縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新引擎、推動數(shù)字鄉(xiāng)村建設的重要依托、加強農(nóng)村精神文明建設的重要途徑、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。

2021年是建強用好縣級融媒體中心的重要窗口期，也是實現(xiàn)基層社會治理體系和能力現(xiàn)代化的關鍵推進期。媒體深度融合視域下，充分利用好互聯(lián)網(wǎng)這個技術“變量”，發(fā)揮數(shù)字新媒體的主體性功能，努力聚焦縣域基層“疏解整治促提升”，強化縣級融媒體作為黨和政府基層主流輿論陣地的引導功能，有助于推進基層社會治理現(xiàn)代化實現(xiàn)顯著“增量”?？h級融媒體中心作為支撐國家社會治理系統(tǒng)的基礎要件，是中國共產(chǎn)黨治國理政的底層架構和核心力量，對于積聚本地媒體資源、增強基層思想共識、打造基層智慧平臺、減少基層社會沖突、預防基層治理風險、提升公共服務品質、優(yōu)化基層治理效果具有不可或缺的重要作用。重塑和賦能基層媒體的平臺功能，下沉縣域用戶資源與數(shù)據(jù)，打通新聞與“政務服務商務”的有效鏈接，推進縣級融媒體嵌入基層社會治理，已成為提升基層傳播效能、強化基層治理效用和豐富完善中國特色社會主義制度的重要路徑選擇。