農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格“兩頭落空”的制度思考

郭 曄 宋亦凡 肖 宇

習(xí)近平總書記指出，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)的目標(biāo)方向，是要探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營新機(jī)制。搞好這項(xiàng)改革，一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。[1]44為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、健全鄉(xiāng)村治理體系，2021年實(shí)施的《民法典》依法確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位。在推進(jìn)全面依法治國背景下，集體經(jīng)濟(jì)組織立法必須加快進(jìn)程，通過立法明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的組織形態(tài)、權(quán)責(zé)邊界、議事規(guī)則，從而明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬，保障農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收益分配和生活保障等各項(xiàng)權(quán)益。其中，農(nóng)民能否依法享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員各項(xiàng)權(quán)益取決于其成員身份的確認(rèn)，這就需要在法律中完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定和權(quán)益保障的有關(guān)制度規(guī)則。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，截至2022年初全國已確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員達(dá)9 億人[2]，應(yīng)當(dāng)說絕大部分農(nóng)民取得了所在集體的成員身份；與之相對(duì)應(yīng)的是，集體經(jīng)濟(jì)組織立法尚未完成，缺乏明確統(tǒng)一的成員資格認(rèn)定和救濟(jì)規(guī)則。

一直以來，諸多研究從婦女權(quán)益保障視角出發(fā)，關(guān)注到農(nóng)村婦女在村集體中遭受的不公平對(duì)待，主要體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、征地補(bǔ)償和安置待遇、集體經(jīng)濟(jì)收益等權(quán)益分配時(shí)，村集體通過村民大會(huì)決議或“一事一議”，將結(jié)婚、離婚或喪偶的農(nóng)村婦女或部分“入贅男”及其家人排斥在外，從而使其在出生地和婚入地兩個(gè)集體組織中的成員權(quán)出現(xiàn)“兩頭空”的現(xiàn)象。[3]多數(shù)對(duì)農(nóng)村婦女土地及其相關(guān)權(quán)益的討論都將農(nóng)村婦女集體成員資格與權(quán)益分配問題合并討論，但二者實(shí)有差異。從實(shí)踐看，有的地方在解決婦女四類權(quán)益問題時(shí)，為了減少矛盾沖突，按照一案一決的思路，回避了婦女是否享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題，作為個(gè)案予以權(quán)益的保障或救濟(jì)；有的地方農(nóng)村婦女因?yàn)榛橐鰻顩r變化，在出生地和婚入地都被認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但實(shí)際并沒有同時(shí)在兩個(gè)集體中享有宅基地使用權(quán)等權(quán)益。從頂層設(shè)計(jì)看，國家目前對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)是設(shè)計(jì)為以農(nóng)戶家庭為單位享有的權(quán)利，由具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)民與其家庭成員平等共享，成員資格所對(duì)應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是間接的。雖然集體成員身份并非是享有各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的充要條件，但毋庸置疑的是，成員身份是享有權(quán)益的基礎(chǔ)。因此，本文所探討的是，在當(dāng)前全國已確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員達(dá)9 億人以及集體經(jīng)濟(jì)組織立法工作正在開展的背景下，婚嫁婦女群體能否平等獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份從而避免“兩頭落空”的問題。這與權(quán)益“兩頭空”問題討論有所區(qū)別。嘗試通過梳理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定本身的制度缺失，為完善集體經(jīng)濟(jì)組織立法及相關(guān)法規(guī)政策制定提供參考。

一、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格“兩頭落空”的問題

集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格“兩頭落空”，指因婚姻、務(wù)工、就學(xué)、服役、服刑等情況使得流動(dòng)的農(nóng)民群體沒有取得任一集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的情形。其中，以出嫁、離婚、再婚、喪偶婦女和入贅男性群體因婚姻狀況變化在出生地和婚入地均不被認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員最為普遍。農(nóng)村婚嫁婦女集體成員資格“兩頭落空”主要存在于兩個(gè)層面：一是在當(dāng)前已完成的集體成員認(rèn)定中，一部分女性如出嫁女未能獲得任何一個(gè)集體的成員資格；二是在集體成員身份確認(rèn)后，隨著女性婚姻變動(dòng)，被原集體經(jīng)濟(jì)組織取消成員資格，但又無法在新集體經(jīng)濟(jì)組織中取得成員資格，導(dǎo)致成員資格“兩頭落空”。在第二種情況下，所有已婚和未婚農(nóng)村婦女都面臨此種潛在風(fēng)險(xiǎn)。截至2020年12月31日，中國裁判文書網(wǎng)涉及外嫁女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定糾紛占農(nóng)民群體成員資格認(rèn)定糾紛總數(shù)的86.18%。[4]不斷有遭遇“兩頭落空”的婦女通過“人民網(wǎng)政府留言板”向地方政府爭取自己的成員資格和權(quán)益。

在我國農(nóng)村，文化、習(xí)俗等“民間法則”對(duì)男性和女性的行為制定了不同規(guī)范——男娶女嫁和“從夫居”是主要的婚嫁規(guī)則和婚居形態(tài)。法律關(guān)于結(jié)婚后男女可以自由選擇到一方家庭落戶的選擇權(quán)，在實(shí)踐中只是允許女性到男方家的“從夫居”，即使女兒承擔(dān)了養(yǎng)老義務(wù)，也不能平等享有家庭財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)。因此，未經(jīng)國家法律規(guī)制的村落習(xí)俗有維護(hù)男性意志的自發(fā)傾向，并將女性視作家庭中的附屬成員。在這種鄉(xiāng)村文化中，在不同集體和城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的農(nóng)村婚嫁婦女首當(dāng)其沖被村民自治排除在成員認(rèn)定范圍之外，是成員資格認(rèn)定中權(quán)利最不穩(wěn)定的弱勢群體；如果娘家和婆家集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)對(duì)婦女進(jìn)行排斥和擠壓，就會(huì)出現(xiàn)成員資格“兩頭落空”的情況，使婦女徹底喪失法律賦予農(nóng)民的基本權(quán)利。

諸多研究表明，成員資格“兩頭落空”的婦女面臨多重困境。

1.生存困境。農(nóng)村婦女占農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的六成以上[5]，留守農(nóng)村的也多是婦女。在缺少非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)，土地和集體資產(chǎn)收益是農(nóng)村婦女主要的農(nóng)產(chǎn)品來源、收入來源和社會(huì)保障基礎(chǔ)。一旦喪失成員資格，會(huì)影響婦女對(duì)土地的占有、使用和實(shí)物、租金、股份、土地補(bǔ)償?shù)仁找妫苯佑绊憢D女的生存和發(fā)展。[6]沒有集體成員資格，也會(huì)讓婦女“挺不起腰板”，只能依附于家中的男性成員；缺乏家庭和村莊話語權(quán)的婦女將更難以爭取和保護(hù)自己的權(quán)益，難以打破依賴他人的生活困境。[7]此外，成員資格得不到保障的婦女如果選擇進(jìn)城打工，受到自身技能的限制和就業(yè)市場中性別歧視的影響，就業(yè)過程可能非常艱難，容易陷入貧困。[8]

2.婚姻困境。農(nóng)村婦女一旦因離異而喪失原夫家集體成員資格，法律將難以保障其在該集體的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。這時(shí)，如果無法回到娘家獲得娘家集體的庇護(hù)，離婚婦女就會(huì)陷入“房無一間、地?zé)o一壟、錢無一分”的悲慘境地。[9]因此，有些農(nóng)村婦女因害怕失去住所及土地，即便忍受家暴也不敢離婚；[10]有些婦女選擇“離婚不離家”，長期忍受在原夫家的尷尬生活；[11]更多離婚婦女只能選擇迅速再嫁，通過加入另一個(gè)男性的家庭和集體尋求基本生活保障。

3.維權(quán)困境。“兩頭落空”的婦女很可能因向集體要求確認(rèn)資格和爭取權(quán)益而成為村莊“公敵”。向上級(jí)政府的上訪困難重重，提起司法訴訟卻被駁回請(qǐng)求，即便得到政府解決或勝訴，仍面臨村內(nèi)執(zhí)行難的困境。[12]以南海“外嫁女”成員身份之爭為例，1992年南海農(nóng)村將土地變?yōu)楣煞莘旨t，權(quán)益被剝奪的“外嫁女”開始上訪，直到2008年南海政府及法院才明確保障“外嫁女”權(quán)益。[13]遭遇“兩頭落空”的婦女在長期艱難維權(quán)過程中很難實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，也不利于農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

從2015年開始，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在各省級(jí)人民政府推薦的基礎(chǔ)上，先后開展了四批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。[14]隨著農(nóng)村改革進(jìn)程深入，集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力不斷增強(qiáng)，煥發(fā)出更大活力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年，有集體經(jīng)營性收入的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織有41.86 萬個(gè)，占全部村級(jí)組織的七成以上；經(jīng)營性收入超過10 萬元的集體約占整體的三成。[15]未來，集體經(jīng)濟(jì)組織越來越實(shí)際具有管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能，擁有行使發(fā)包集體農(nóng)地、提出使用宅基地意見、分配使用集體收益、土地補(bǔ)償費(fèi)等職責(zé)，還要為集體成員提供教育、文化、衛(wèi)生、養(yǎng)老等服務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有越來越多樣的財(cái)產(chǎn)性和保障性權(quán)益，享有對(duì)集體所有資產(chǎn)使用、收益和分配的決策權(quán)，以及對(duì)集體治理的參與權(quán)。農(nóng)村婚嫁婦女集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格現(xiàn)實(shí)和潛在的“兩頭落空”問題，使得上述成員權(quán)益失去實(shí)現(xiàn)的基本依據(jù)。

二、現(xiàn)有制度安排對(duì)解決集體成員資格“兩頭落空”問題依據(jù)不足

（一）現(xiàn)有法律未明確集體成員資格認(rèn)定規(guī)則

《民法典》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等涉及集體成員權(quán)的法律和延長承包合同期限等相關(guān)改革措施，僅適用于解決該特定權(quán)利體系中的權(quán)利客體的問題，對(duì)成員資格和成員權(quán)之間的關(guān)系缺乏統(tǒng)一規(guī)定。正如學(xué)者所言：“國家一方面通過對(duì)土地、自然資源的集體所有的確認(rèn)將村民們制度性地凝聚在一個(gè)小共同體之內(nèi)，另一方面卻又沒有進(jìn)而給這個(gè)小共同體提供相關(guān)的秩序型構(gòu)規(guī)則?！盵16]一直以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位和利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制虛化，更無明確的內(nèi)部治理規(guī)范，只在零星法律條文中找到法律對(duì)集體民主決策劃定的一些規(guī)則邊界：《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村規(guī)民約或村民會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容；《婦女權(quán)益保障法》要求農(nóng)村婦女在集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益上享有與男子平等的權(quán)利；《民法典》賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員在其權(quán)益受到集體決定侵害時(shí)申請(qǐng)撤銷該決定的權(quán)利。這些法律條文都說明，集體經(jīng)濟(jì)組織集體民主議定程序做出的決定有可能侵權(quán)，需要法律的規(guī)制；但是這些法條的規(guī)定都相對(duì)原則性，并無實(shí)施細(xì)則將其具體化，缺乏前置合法性審查程序或有力的救濟(jì)措施對(duì)集體決議進(jìn)行指引和約束。還有的集體經(jīng)濟(jì)組織將成員資格認(rèn)定、征地補(bǔ)償分配或集體收益分配方案等作為“一事一議”事項(xiàng)，規(guī)避了法律對(duì)經(jīng)過法定程序形成的村規(guī)民約、村民代表大會(huì)決定以及村委會(huì)決議的規(guī)約。

（二）集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策未明確規(guī)定集體成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序

《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）提出，要“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題”。政策語言相對(duì)概括和抽象，未能對(duì)集體成員資格認(rèn)定提供具有操作性的規(guī)則和約束。

一方面，集體成員制度在各項(xiàng)集體權(quán)益體系下應(yīng)用時(shí)可能采取不同規(guī)則，成員的邊界也隨著個(gè)案糾紛的處理而調(diào)整并隨著時(shí)間推移而動(dòng)態(tài)變化。所以，《意見》中提及的“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)”應(yīng)指向哪個(gè)階段的歷史、又應(yīng)兼顧哪類權(quán)益分配的現(xiàn)實(shí)，并不清晰。另一方面，《意見》給出的三個(gè)參考因素中，戶籍與承包關(guān)系往往出現(xiàn)分離在兩個(gè)集體的情形；對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)更加難以界定衡量。在多個(gè)考量因素或不清晰、或互有矛盾、或無法量化的情況下，寄希望于通過“群眾民主協(xié)商”“得到多數(shù)人認(rèn)可”，實(shí)則往往難以避免“多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益”。因此，成員認(rèn)定的政策考量雖然全面，但難以為集體有效界定成員邊界提供明確的規(guī)則；且由于政策未做任何強(qiáng)制性的兜底規(guī)定，更難以做到《意見》要求的“切實(shí)保護(hù)婦女合法權(quán)益”。此外，本次集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求原本是針對(duì)集體的經(jīng)營性資產(chǎn)部分開展集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)，但由于政策未明確此次成員資格認(rèn)定的適用范圍，地方上多將認(rèn)定的成員名單用于今后土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)等資源性資產(chǎn)的分配中，也必然會(huì)導(dǎo)致一部分農(nóng)民因喪失成員資格而喪失已經(jīng)獲得的成員權(quán)益。

（三）僅由集體經(jīng)濟(jì)組織確定成員資格標(biāo)準(zhǔn)存在重大缺陷

目前，我國約有54 萬登記在冊(cè)的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織[15]，每一個(gè)集體都可以經(jīng)村民自治自決確立本集體成員身份的認(rèn)定規(guī)則。這種各自為政的情況容易出現(xiàn)各村之間在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和是否接納新增成員等方面的差異，并在共同作用下直接導(dǎo)致婚嫁婦女的成員資格“兩頭落空”。例如，呂梁市方山縣的成員認(rèn)定基準(zhǔn)日為2017年12月31日[17]，但同屬呂梁市的文水縣則允許各村集體自行確定基準(zhǔn)日。[18]類似的情況也發(fā)生在阜陽市界首市和臨泉縣之間，前者規(guī)定的基準(zhǔn)日比后者早了9 個(gè)月。[19][20]在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)上，有的集體規(guī)定，在男方家生活的外嫁女即使戶口或承包地還在娘家，也應(yīng)當(dāng)在嫁入地獲得成員資格；[21][22]但有的集體要求嫁入婦女需要落戶才能認(rèn)定[23][24]，還有的集體還要求嫁入婦女在其他集體不享有承包經(jīng)營權(quán)。[25]此外，集體對(duì)認(rèn)定成員后是否固化成員名單的規(guī)定也不一致。根據(jù)山西省婦聯(lián)2018年對(duì)13 個(gè)集體成員權(quán)益試點(diǎn)單位的調(diào)研結(jié)果，有9 個(gè)試點(diǎn)單位對(duì)成員身份實(shí)行“生不增、死不減、入不增、出不減”的固化處理，另外4 個(gè)實(shí)行“成員死亡退出，新生進(jìn)入”的不固化處理。[26]當(dāng)婦女因婚嫁在不同集體之間流動(dòng)時(shí)，這些各不相同又紛繁復(fù)雜的規(guī)則都可能阻礙婦女獲得成員資格。

雖然集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)各為民法所規(guī)定之不同的特別法人，但現(xiàn)實(shí)中大量村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能，集體事務(wù)參照村民委員會(huì)組織法規(guī)定，通過村民自治自決。因此，由集體或村民通過民主“多數(shù)決”的方式確定集體成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和確定成員名單就是實(shí)踐中的普遍做法。由于集體成員資格最終指向利益分配，很多集體都認(rèn)為成員增加會(huì)稀釋現(xiàn)有成員的利益份額。因此，在缺乏法律規(guī)制的情況下，集體民主自治容易出現(xiàn)以“犧牲非世居者的利益來維護(hù)村莊集體的生存利益”的情況[27]410，集體民主“多數(shù)決”反而為多數(shù)人排斥少數(shù)婚嫁婦女的成員資格提供了制度路徑。[3]此外，集體自行認(rèn)定成員資格時(shí)只考慮誰有成員資格，并不關(guān)心沒有資格的群體的境遇和這部分群體怎樣才能獲得資格。當(dāng)法律保障力度不足、制度依據(jù)不明確，文化習(xí)俗等“民間法則”就會(huì)在調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系時(shí)占據(jù)主導(dǎo)。如果不能加以有效的引導(dǎo)約束，就有可能做出違背現(xiàn)代法治精神，甚至不符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的決定，難以避免“多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益”的問題。

（四）救濟(jì)渠道不通暢使得“兩頭落空”狀態(tài)難以解決

無救濟(jì)則無權(quán)利，但目前法律針對(duì)集體成員資格認(rèn)定的爭議，尤其是“兩頭落空”的狀態(tài)沒有明確規(guī)定排查發(fā)現(xiàn)方式或行政救濟(jì)渠道，更多由地方政府自行探索解決。例如，有的地方規(guī)定，對(duì)集體成員身份認(rèn)定有爭議的，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出處理申請(qǐng)，對(duì)處理決定不服的有權(quán)向上一級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議，或直接向人民法院提起行政訴訟。[28]還有地方規(guī)定應(yīng)由村、鎮(zhèn)兩級(jí)前置性行政調(diào)解資格認(rèn)定爭議，仍未能落實(shí)權(quán)益的方可申請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出行政處理決定；對(duì)處理決定仍有異議的，再通過行政復(fù)議或訴訟程序解決。[29]在現(xiàn)實(shí)中，各種行政救濟(jì)渠道并不通暢——囿于法律政策依據(jù)不明確和錯(cuò)誤觀念影響，基層政府部門同樣會(huì)以“村民自治”為由不干預(yù)集體決定而放任“兩頭落空”的發(fā)生。即便基層政府有意解決，但由于不愿與集體對(duì)立和擔(dān)心自身成為行政訴訟的被告，也多采取勸說、協(xié)商、調(diào)解等方法，其調(diào)處決定無法在集體層面有效執(zhí)行。[30]

對(duì)成員資格認(rèn)定的司法救濟(jì)同樣面臨困境。由于缺乏明確的法律依據(jù)，一些法院以“法無明文規(guī)定”或“集體成員權(quán)認(rèn)定等權(quán)益糾紛為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事項(xiàng)”為由不予受理。[31][32]司法實(shí)踐中，各級(jí)法院拒絕當(dāng)事人成員資格主張的理由多種多樣[33]，說明尚未形成統(tǒng)一的裁判思路。即便法院裁決當(dāng)事人應(yīng)享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，仍面臨執(zhí)行難的問題。并且司法救濟(jì)時(shí)間長、成本高，讓多數(shù)維權(quán)婦女難以承受。[34]現(xiàn)有行政、司法救濟(jì)的缺失，使成員資格“兩頭落空”的婦女持續(xù)處于權(quán)益受損而得不到有效救濟(jì)的狀態(tài)。但也要看到，部分地方法院做出了積極探索，打下了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。[35]

三、對(duì)解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定“兩頭落空”問題的制度設(shè)計(jì)

由于獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是農(nóng)民群體享有基本權(quán)利的必要前提，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員的構(gòu)成應(yīng)最大限度與農(nóng)民群體的構(gòu)成保持一致，在成員資格確認(rèn)上做到應(yīng)認(rèn)盡認(rèn)、不落一人，尤其應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)村中的弱勢群體獲得成員資格。因此，需要通過頂層設(shè)計(jì)，在國家級(jí)立法中做好兜底保障，避免農(nóng)村婚嫁婦女集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格“兩頭落空”問題，完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定和權(quán)益保障的有關(guān)制度規(guī)則。這樣不僅有利于實(shí)現(xiàn)黨中央實(shí)行農(nóng)村土地制度改革、釋放土地紅利、帶動(dòng)農(nóng)民——包括農(nóng)村婦女實(shí)現(xiàn)共同富裕的本意，也有利于提升農(nóng)村婦女的家庭和社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位，破除農(nóng)村社會(huì)重男輕女等陳腐觀念，在廣大農(nóng)村地區(qū)真正貫徹落實(shí)男女平等基本國策。

（一）完善成員資格認(rèn)定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)和對(duì)集體治理參與權(quán)的前提；這四項(xiàng)基本權(quán)利保障了農(nóng)民的生存和發(fā)展，也能夠有效防止農(nóng)村社會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。[22]現(xiàn)行法律制度要求集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公平分配稀缺資源、維護(hù)成員基本生活保障的義務(wù)，法律也應(yīng)當(dāng)在厘定集體成員主體時(shí)提出實(shí)體法標(biāo)準(zhǔn)，并通過制定兜底性規(guī)定為集體中的弱勢群體提供平等保護(hù)。對(duì)此，本文建議集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得、變更、喪失和退出應(yīng)被納入法治軌道，通過確定實(shí)體法標(biāo)準(zhǔn)糾正集體民主議定過程中難以保障弱勢群體的缺陷，并為實(shí)現(xiàn)有效救濟(jì)提供依據(jù)。

1.除因政策性移民遷入外，出生（收養(yǎng)）是取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的原始方式

集體經(jīng)濟(jì)組織孕育于我國20 世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，集體所有的初始資產(chǎn)都來源于農(nóng)民入社時(shí)轉(zhuǎn)給合作社的土地和生產(chǎn)資料。入社后，農(nóng)民在集體內(nèi)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并從集體獲得生存保障和公共服務(wù)。這種自合作化時(shí)代以來農(nóng)民與集體之間形成的專屬性、保障性關(guān)系，通過農(nóng)戶家庭的代際傳遞延續(xù)，維系著集體的生命力。因此，我國農(nóng)村的發(fā)展歷史決定了只有農(nóng)民才能成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；而只要生為農(nóng)民，就必應(yīng)屬于某一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，享有這個(gè)集體提供的基本生活保障。因此，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的子女，包括婚生、非婚生和收養(yǎng)的子女，都應(yīng)該天然地通過家庭親緣關(guān)系獲得集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，從而具有享有戶內(nèi)土地權(quán)利的資格。這一法定初始取得原則也能保障未婚女性在娘家平等獲取集體成員資格。

2.賦予因婚姻流動(dòng)群體選擇或保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利

根據(jù)《民法典》，屬于不同集體經(jīng)濟(jì)組織的男女雙方結(jié)婚后，女方可以成為男方家庭的成員，男方也可以成為女方家庭的成員，甚至在江浙等地流行的“兩頭婚”中，男女雙方都保留與原家庭的紐帶。由此可見，婚姻并不自然切斷一方與原家庭的關(guān)系；同理，也不應(yīng)切斷一方與原家庭所在集體的成員關(guān)系。不僅如此，《婦女權(quán)益保障法》第三十三條第一款規(guī)定，“任何組織和個(gè)人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益”。既然成員資格是享有各項(xiàng)權(quán)益的前提，若婦女婚姻狀況的變化將導(dǎo)致婦女集體成員資格的必然變動(dòng)從而導(dǎo)致喪失享有原集體各項(xiàng)權(quán)益的基礎(chǔ)，上述《婦女權(quán)益保障法》條款將無任何用武之地。所以，婦女結(jié)婚不使其當(dāng)然喪失原集體成員資格———無論男女，在結(jié)婚時(shí)應(yīng)有選擇保留或變更其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的權(quán)利。

在這個(gè)問題上，我國加入的《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》（以下簡稱《公約》）對(duì)女性取得國籍的規(guī)定頗有參考意義。《公約》第九條第一款規(guī)定：“締約各國應(yīng)給予婦女與男子有取得、改變或保留國籍的同等權(quán)利。它們應(yīng)特別保證，與外國人結(jié)婚……不當(dāng)然改變妻子的國籍，使她成為無國籍人，或把丈夫的國籍強(qiáng)加于她?！薄豆s》的制定者認(rèn)為，婦女應(yīng)在結(jié)婚后喪失原國籍、或直接獲得丈夫的國籍的規(guī)定，反映的是將男性視為戶主的家庭觀念和剝奪婦女獨(dú)立自主權(quán)的做法①，與男女平等和消除對(duì)婦女歧視的目標(biāo)相悖。這一條款制定時(shí)，各國對(duì)如何尊重、平衡國內(nèi)法和宗教法針對(duì)國籍的規(guī)定有所爭議，但最終達(dá)成一致、約束主權(quán)國家在婦女國籍問題上的自由裁量權(quán)。這種約束的合理性，來自國籍作為一種“享有權(quán)利的權(quán)利”對(duì)實(shí)現(xiàn)婦女人權(quán)至關(guān)重要，也來自主權(quán)國家承擔(dān)的尊重婦女人權(quán)、實(shí)現(xiàn)男女平等的義務(wù)。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也千差萬別，但承認(rèn)各個(gè)鄉(xiāng)村之間的差異，不意味著將婦女的成員資格完全交由鄉(xiāng)村自行處理——成員資格也是一種“享有權(quán)利的權(quán)利”，集體經(jīng)濟(jì)組織同樣也負(fù)有遵守男女平等基本國策、保障農(nóng)民基本權(quán)利的義務(wù)。所以，應(yīng)當(dāng)立法賦予結(jié)婚婦女變更或保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的權(quán)利；集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)接納依法做出決定的婦女為成員，沒有自由裁量權(quán)。

此處應(yīng)特別指出的是，當(dāng)婦女離婚時(shí)，也應(yīng)當(dāng)有權(quán)保留其原夫家的集體成員資格，或變更為娘家集體的成員。一旦離婚，婦女難以在婆家立足，也難以有效行使婆家的成員資格、權(quán)益。不能回娘家立身的婦女，要么選擇寄人籬下“離婚不離家”，要么選擇盡快再嫁，要么被迫離開農(nóng)村到城市打工求生。不論哪種選擇，都剝奪或削弱了婦女的獨(dú)立自主權(quán)，限制婦女的生存發(fā)展；而這種情況是包括入贅男性在內(nèi)的全體農(nóng)村男性幾乎不會(huì)經(jīng)歷的。不論是為了實(shí)現(xiàn)男女平等目標(biāo)或是從保護(hù)最弱勢群體出發(fā)，都應(yīng)當(dāng)賦予離婚婦女選擇在夫家集體或回到娘家集體獲得資格的權(quán)利，集體應(yīng)當(dāng)尊重本人意愿，不可以“多數(shù)決”予以剝奪。

3.嚴(yán)格定義喪失集體經(jīng)濟(jì)組織資格的情形，防止“兩頭落空”

對(duì)于已經(jīng)確認(rèn)成員資格后可能出現(xiàn)的“兩頭落空”風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織成員喪失的情形予以杜絕。地方實(shí)踐中，幾乎所有集體都將“取得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”作為喪失本集體成員資格的情形；同時(shí)我們也看到，成員資格喪失最普遍的情況是娘家村以婦女結(jié)婚為由將其從成員中排除，婆家村以婦女離婚、再嫁為由將其排除，暗含著結(jié)婚、離婚就等同于取得其他集體成員資格的鄉(xiāng)村邏輯。如前文所述，視結(jié)婚等同于獲得丈夫集體的成員資格，或視離婚等同于喪失原夫家集體的資格，反映的都是將婦女看作依附于丈夫生存而非具有獨(dú)立人格的個(gè)體的觀念。若不以政策或法律對(duì)此明確否定，可能會(huì)延續(xù)甚至加重這種歧視婦女的刻板印象。此外，“從夫居”是農(nóng)村女性與男性生活方式最大的區(qū)別之一，如果放任實(shí)踐中將結(jié)婚、離婚作為喪失成員資格的理由，將一邊倒地對(duì)女性群體造成負(fù)面影響，導(dǎo)致男女在取得成員資格和行使成員權(quán)利上存在事實(shí)上的不平等。

對(duì)此，應(yīng)當(dāng)借集體經(jīng)濟(jì)組織立法之機(jī)切斷結(jié)婚、離婚等生活事件與婦女成員資格喪失之間的聯(lián)系。首先可借鑒《婦女權(quán)益保障法》第三十三條，明確規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，取消婦女的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”。其次，由于成員資格的喪失與取得涉及不同集體，后者需要滿足法定標(biāo)準(zhǔn)和程序才可實(shí)現(xiàn)，二者無法聯(lián)動(dòng)。因此，應(yīng)當(dāng)在喪失情形中確立“取得之前不喪失”的原則，避免出現(xiàn)“喪失之后才取得”的解釋，從而對(duì)享有成員資格進(jìn)行兜底。對(duì)此，可以借鑒《農(nóng)村土地承包法》第三十一條的規(guī)定，明確“在新集體經(jīng)濟(jì)組織未取得成員資格的，原集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格應(yīng)當(dāng)保留”，解決取得與喪失不對(duì)等的問題。操作程序上，可以設(shè)定婦女由于出生和結(jié)婚符合獲得兩個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的情形時(shí)，如果婦女選擇加入新集體經(jīng)濟(jì)組織，新集體經(jīng)濟(jì)組織依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其資格，并通過格式文書通知原集體經(jīng)濟(jì)組織取消原集體成員資格。

此外，立法可以允許在法律規(guī)定情形之外由集體民主“多數(shù)決”補(bǔ)充認(rèn)定成員資格，彰顯集體特有的成員意志表達(dá)和發(fā)展需求，提升集體的自治能力，為包括婦女在內(nèi)的愿意為集體發(fā)展做出貢獻(xiàn)、得到集體認(rèn)可的部分人員被吸納為集體成員提供渠道，也為集體的發(fā)展壯大留出空間。

（二）設(shè)立明確程序規(guī)則規(guī)范集體認(rèn)定過程，保障個(gè)體程序性權(quán)利

程序既是實(shí)施實(shí)體法的工具和手段，其本身也具有保障公平、公正的獨(dú)立價(jià)值。就成員資格而言，成員資格認(rèn)定的實(shí)體法規(guī)則需要經(jīng)程序規(guī)則由集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施；要求集體遵守程序規(guī)則也可以確保每個(gè)個(gè)體獲得公平對(duì)待、防止集體濫用權(quán)力。在此次集體成員資格立法中，應(yīng)當(dāng)確立的程序規(guī)范包括：制定和修改成員資格認(rèn)定辦法的程序；對(duì)成員資格的申請(qǐng)、決定和確認(rèn)的程序，以及對(duì)成員資格爭議的申訴程序。

首先，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)按照議事規(guī)則、由集體的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)制定和修改成員資格認(rèn)定辦法，并向所有成員公開。該成員資格認(rèn)定辦法中法定應(yīng)予認(rèn)定的情形不因多數(shù)決而改變，可以減少集體在個(gè)案認(rèn)定中的隨意性，保障成員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也便于基層人民政府對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)定工作進(jìn)行審查和指導(dǎo)。其次，認(rèn)定方案中應(yīng)當(dāng)設(shè)立成員資格取得、變更、喪失和退出的程序和辦結(jié)時(shí)效；對(duì)于集體可通過民主決策認(rèn)定或除名的情形，應(yīng)規(guī)定申請(qǐng)程序、認(rèn)定和除名的表決方式。再次，成員認(rèn)定方案中應(yīng)設(shè)立就成員資格認(rèn)定爭議向集體提出異議的程序，但不可限制成員尋求行政或司法救濟(jì)的權(quán)利。最后，應(yīng)當(dāng)規(guī)定成員變更登記的程序。成員名冊(cè)應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部公示后登記備案，便于成員監(jiān)督。這個(gè)程序性規(guī)定，需要通過國家或省級(jí)立法予以規(guī)定，而不是由集體經(jīng)濟(jì)組織自行規(guī)定。

（三）完善基層政府和行政部門對(duì)集體成員資格認(rèn)定及爭議解決的有關(guān)職責(zé)

對(duì)弱勢群體的兜底保障是政府責(zé)任。保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定中婚嫁婦女的合法資格權(quán)益，杜絕“兩頭落空”現(xiàn)象，是人民政府和有關(guān)部門推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“共同富裕路上，一個(gè)也不能掉隊(duì)”的重要職責(zé)。司法機(jī)關(guān)只能對(duì)糾紛個(gè)案進(jìn)行事后救濟(jì)，只有政府職能部門有權(quán)對(duì)成員認(rèn)定的規(guī)則進(jìn)行事前、事中和事后的審查與糾正，可以也應(yīng)當(dāng)在保障婦女成員權(quán)益的問題上做出具有影響力的實(shí)質(zhì)改善。遼寧省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳與省婦聯(lián)在全省集體成員身份確認(rèn)進(jìn)入收尾階段及時(shí)開展“回頭看”，通過摸排，發(fā)現(xiàn)并推動(dòng)解決400 余名“兩頭落空”婦女在居住地集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)成員身份。福建省浦城縣積極落實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“回頭看”工作，認(rèn)真摸排核實(shí)集體成員身份“兩頭空”情況，強(qiáng)調(diào)不能簡單以是否擁有戶籍或土地承包經(jīng)營權(quán)作為認(rèn)定成員的唯一依據(jù)，不得把村集體成員身份確認(rèn)交由村民小組長認(rèn)定；對(duì)有的村民小組不愿返鄉(xiāng)的“外嫁女”或其他特殊群體將戶籍登記在本組的，通過設(shè)立“集體組”的方式，有效解決這部分群體“落組難”和成員身份認(rèn)定問題等，采取措施、因勢利導(dǎo)，共補(bǔ)充認(rèn)定村集體成員1697 人，其中婦女772 人，有效維護(hù)了“外嫁女”“入贅男”等特殊群體的合法權(quán)益，夯實(shí)了改革基礎(chǔ)，增強(qiáng)了群眾的獲得感。[36]政府部門主動(dòng)作為排查解決矛盾隱患的做法，有效保障了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，增進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定，值得推廣。

在此基礎(chǔ)上，立法應(yīng)當(dāng)明確基層政府及職能部門對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的相關(guān)職責(zé)。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織章程和集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)、理事會(huì)等議事機(jī)構(gòu)決定醞釀涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的內(nèi)容進(jìn)行指導(dǎo)，在集體表決前對(duì)違反集體成員制度實(shí)體法和程序法原則的內(nèi)容，責(zé)令先予糾正，再交由集體表決。實(shí)踐中，已有多地的集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)政府的指導(dǎo)下，根據(jù)男女平等基本國策修訂了集體成員認(rèn)定方案，使外嫁女獲得了成員資格。[3]第二，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定有爭議的，受侵害的當(dāng)事人可以向拒絕認(rèn)定其成員資格的集體經(jīng)濟(jì)組織所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣以上人民政府主管部門申請(qǐng)?zhí)幚?，受理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)體法原則確認(rèn)婦女應(yīng)當(dāng)享有的集體經(jīng)濟(jì)組織資格，并對(duì)此做出行政處理決定。此外，也有學(xué)者提出不同層級(jí)政府可以承擔(dān)的責(zé)任值得借鑒。[37]

四、結(jié)語

集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格關(guān)乎每一個(gè)農(nóng)民的基本生計(jì)，也與全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕息息相關(guān)。在集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大、農(nóng)村人口富裕程度不斷提高的背景下，農(nóng)村發(fā)展應(yīng)更加努力兼顧公平，保障弱勢群體平等享受改革發(fā)展的成果。與此同時(shí)，新時(shí)代黨和政府也對(duì)實(shí)現(xiàn)男女平等提出了更高要求。習(xí)近平主席指出，保障婦女權(quán)益必須上升為國家意志；[38]《中國婦女發(fā)展綱要（2021—2030年）》將“充分考慮兩性的現(xiàn)實(shí)差異和婦女的特殊利益”寫入基本原則，在婦女與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域明確提出建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)辦法，完善包括征地補(bǔ)償安置在內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)收益內(nèi)部分配機(jī)制，保障婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)股權(quán)量化、權(quán)益流轉(zhuǎn)和繼承等各環(huán)節(jié)，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和家庭成員平等享有知情權(quán)、參與決策權(quán)和收益權(quán)。法治理想必須落到制度與技術(shù)層面，才能真正為權(quán)利人提供保障、造福全體社會(huì)。此次若能在集體經(jīng)濟(jì)組織立法中確定集體成員資格相關(guān)規(guī)則，將填補(bǔ)長久以來的法律空白，對(duì)完善法治建設(shè)、落實(shí)男女平等基本國策、實(shí)現(xiàn)共同富裕，都具有重大深遠(yuǎn)的意義。