統(tǒng)籌使用編制資源 服務(wù)地方事業(yè)發(fā)展

●崔少鵬

機(jī)構(gòu)編制是重要政治資源、執(zhí)政資源。黨的十九大提出“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”，習(xí)近平總書(shū)記多次作出重要指示、提出明確要求。中央編委就地方統(tǒng)籌使用各類編制資源進(jìn)行了研究部署。地方各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門要站在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的高度，充分認(rèn)識(shí)做好這項(xiàng)工作的重大意義，提升政治站位，勇于擔(dān)當(dāng)作為，切實(shí)履行好優(yōu)化編制資源配置的職責(zé)使命。

一、各地統(tǒng)籌使用編制資源進(jìn)行了有益探索

近年來(lái)，地方各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門貫徹落實(shí)黨中央決策部署，從本地事業(yè)發(fā)展需要出發(fā)，創(chuàng)新編制管理，優(yōu)化編制布局，挖掘編制潛力，為在更大范圍統(tǒng)籌使用各類編制資源積累了有益經(jīng)驗(yàn)。一些省份率先出臺(tái)地方性的政策文件，系統(tǒng)建立靈活調(diào)配編制資源的機(jī)制辦法。其他地方在一些重點(diǎn)領(lǐng)域也開(kāi)展了探索創(chuàng)新，取得了積極成效。

各地在工作中形成了許多行之有效的特色亮點(diǎn)做法。有的地方建立行政編制儲(chǔ)備制度，運(yùn)用機(jī)關(guān)職能運(yùn)行監(jiān)管和編制使用效益評(píng)估結(jié)果，收回部分行政編制使用權(quán)，實(shí)行專項(xiàng)管理。有的地方探索建立統(tǒng)籌使用事業(yè)編制的機(jī)制，通過(guò)按一定比例集中收回事業(yè)單位空編、建立事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池制度等方式，將閑置的空編資源活化運(yùn)用起來(lái)。有的地方利用改革契機(jī)推進(jìn)編制資源集約運(yùn)用，通過(guò)推行機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置、整合“小散弱”事業(yè)單位、推行開(kāi)發(fā)區(qū)“一區(qū)多園”、探索推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)改革等，優(yōu)化編制資源布局。有的地方積極推進(jìn)人員編制向基層一線傾斜，實(shí)現(xiàn)編制與職能聯(lián)動(dòng)下沉。有的地方創(chuàng)新符合基層工作特點(diǎn)的編制配置方式，統(tǒng)籌使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制和事業(yè)編制，積極探索人員“縣屬鄉(xiāng)用”“縣管校聘”等管理模式。有的地方探索實(shí)行中小學(xué)編制單列管理，足額配置，防止擠占。有的地方運(yùn)用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理，借助信息技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備挖掘編制潛力，實(shí)現(xiàn)對(duì)職能、機(jī)構(gòu)、編制的全周期管理。

各地編制管理創(chuàng)新舉措，有力促進(jìn)了編制合理流動(dòng)，釋放了編制資源紅利，緩解了重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)編制緊張的矛盾，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了組織保證。同時(shí)，由于多方面原因，目前編制管理和資源配置上仍然存在一些體制性結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，管理手段還相對(duì)粗放、滯后，一定程度上存在編制保障不及時(shí)不充分不平衡的現(xiàn)象。比如，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，有些領(lǐng)域該編制保障的難以充分保障，可以采用其他用工方式的卻占用了寶貴的編制資源；存量資源沉淀固化現(xiàn)象突出，缺乏有效的動(dòng)態(tài)調(diào)整手段，編制在不同領(lǐng)域、地區(qū)、層級(jí)間的配備存在結(jié)構(gòu)性矛盾，部分空編長(zhǎng)期閑置等。這些問(wèn)題制約了存量編制資源整體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，亟待通過(guò)加大統(tǒng)籌使用力度逐步破解。

隨著我國(guó)全面建成小康社會(huì)、邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，形勢(shì)任務(wù)發(fā)生了許多新變化。進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理提出更高要求。編制資源的需求和使用主要在地方，創(chuàng)新管理的動(dòng)力和活力主要在地方。需要各地按照“嚴(yán)控總量、統(tǒng)籌使用、有減有增、動(dòng)態(tài)平衡、保證重點(diǎn)、服務(wù)發(fā)展”的總體思路，加強(qiáng)編制資源配置的整體性謀劃，扎實(shí)做好統(tǒng)籌使用各類編制資源工作，更好服務(wù)和促進(jìn)地方各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。

二、積極拓展統(tǒng)籌使用編制資源的有效途徑

編制資源是稀缺資源、寶貴資源。每個(gè)地方的編制額度是有限的，需要增強(qiáng)系統(tǒng)觀念，堅(jiān)持黨管機(jī)構(gòu)編制，堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)組合，發(fā)揮出最大效用。各地要客觀分析編制資源配備現(xiàn)狀，科學(xué)研判事業(yè)發(fā)展對(duì)編制資源的實(shí)際需求，在本地區(qū)編制總盤子內(nèi)，用好用活存量資源，化解結(jié)構(gòu)性矛盾，把好鋼用在刀刃上，把規(guī)?？刂圃诤侠?、可持續(xù)的范圍內(nèi)。破除編制一核定終身的觀念，想方設(shè)法打破層級(jí)領(lǐng)域壁壘，優(yōu)化編制資源結(jié)構(gòu)，提升使用效率。

在強(qiáng)化編制資源跨地區(qū)統(tǒng)籌使用上下功夫。在各地城鎮(zhèn)化水平、人口分布、事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)生很大變化的情況下，人員編制區(qū)域布局未能充分體現(xiàn)地區(qū)差異和實(shí)際需求。各地要建立健全跨區(qū)域統(tǒng)籌使用編制的機(jī)制和辦法，進(jìn)行區(qū)域間編制動(dòng)態(tài)調(diào)整、合理配置。鼓勵(lì)有條件的省份在現(xiàn)有編制總量?jī)?nèi)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口狀況、行政區(qū)劃、財(cái)政保障能力等因素，探索研究制定指標(biāo)體系，優(yōu)化編制資源區(qū)域布局。

在強(qiáng)化編制資源跨部門統(tǒng)籌使用上下功夫。編制一經(jīng)核定，很容易沉淀在部門和單位，要求增編的多，主動(dòng)減編的少，統(tǒng)籌難度較大，往往只能做一些點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、不定期、非制度化的調(diào)整。這就需要機(jī)構(gòu)編制部門開(kāi)動(dòng)腦筋，拓寬思路，根據(jù)職能配置和職責(zé)任務(wù)變化情況，按照編隨事走原則，促進(jìn)編制資源在部門間合理調(diào)整、有序流動(dòng)。結(jié)合“三定”規(guī)定制定和重新修訂、部門之間職責(zé)劃轉(zhuǎn)等工作，核減收回職能弱化或工作任務(wù)不足部門（單位）的編制，充實(shí)加強(qiáng)職能任務(wù)加重的部門（單位）。

在強(qiáng)化編制資源跨層級(jí)統(tǒng)籌使用上下功夫。我國(guó)行政管理層級(jí)較多，一定程度上還存在層級(jí)間事權(quán)劃分不夠清晰、編制配備不夠科學(xué)合理的問(wèn)題。行政編制是分層級(jí)下達(dá)的，多年來(lái)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化進(jìn)行跨層級(jí)調(diào)劑較少，沒(méi)有充分體現(xiàn)功能定位和事權(quán)特點(diǎn)。事業(yè)編制由各級(jí)分別核定，同樣缺乏層級(jí)間的統(tǒng)籌。各地要在優(yōu)化編制資源層級(jí)布局上做更多探索。鼓勵(lì)推動(dòng)編制資源下沉，重點(diǎn)保障直接服務(wù)民生、從事社會(huì)管理和基層一線的編制需求。對(duì)下放審批、服務(wù)、執(zhí)法等事項(xiàng)的，統(tǒng)籌考慮加強(qiáng)下級(jí)相關(guān)工作力量，保障下放事項(xiàng)接得住、管得好。因落實(shí)中央有關(guān)體制改革要求自下而上調(diào)整編制的，按規(guī)定程序辦理。

在強(qiáng)化基層編制資源統(tǒng)籌使用上下功夫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是國(guó)家治理的基礎(chǔ)單元，許多工作具有季節(jié)性、突擊性、現(xiàn)場(chǎng)性等特點(diǎn)，重點(diǎn)工作常常組團(tuán)開(kāi)展。同時(shí)，基層的條塊矛盾日益凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）責(zé)大權(quán)小，“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不到”。要圍繞強(qiáng)化基層治理能力，適應(yīng)基層工作特點(diǎn)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）編制資源統(tǒng)籌使用，對(duì)行政編制和事業(yè)編制實(shí)行分類管理、人員統(tǒng)籌使用。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更加靈活的用人自主權(quán)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)縣直部門派駐機(jī)構(gòu)的屬地管理權(quán)限。

在強(qiáng)化空編資源統(tǒng)籌使用上下功夫。目前，各地各級(jí)都還有大量空編。一定時(shí)期一定數(shù)量的空編在編制管理中屬于正?，F(xiàn)象，但空編長(zhǎng)期閑置，沒(méi)有做到物盡其用。各地要在綜合分析編制、實(shí)有人員、一定時(shí)期自然減員和用編需求等情況的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)空編資源的統(tǒng)籌，保障重點(diǎn)和急需，著力解決“有編不用”和“無(wú)編可用”并存的問(wèn)題。可結(jié)合本地實(shí)際，探索按空編一定比例建立編制儲(chǔ)備調(diào)節(jié)和周轉(zhuǎn)使用制度。周轉(zhuǎn)使用的編制主要用于教育、衛(wèi)生、科技等領(lǐng)域事業(yè)單位，以保障重點(diǎn)民生事項(xiàng)和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)。

三、持續(xù)加大各類編制資源創(chuàng)新挖潛力度

統(tǒng)籌使用編制資源是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)工程，需要通過(guò)創(chuàng)新的思路和辦法，向深化改革要編制，向創(chuàng)新管理要編制，向信息技術(shù)要編制，富集統(tǒng)籌使用的“源頭活水”。同時(shí)，需要健全完善相關(guān)配套制度機(jī)制，為統(tǒng)籌使用提供依據(jù)和支撐。

不斷向深化改革要編制、挖潛力。優(yōu)化體制機(jī)制、加快職能轉(zhuǎn)變，一直是盤活用好編制資源的動(dòng)力之源、活力之源。各地要更善于做改革的文章，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革、重點(diǎn)領(lǐng)域體制改革等，科學(xué)配置職能，精干設(shè)置機(jī)構(gòu)，推行扁平化管理，收儲(chǔ)編制統(tǒng)籌使用。通過(guò)探索推進(jìn)人口小市小縣機(jī)構(gòu)職能整合、深化綜合行政執(zhí)法改革、推行開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新、深化事業(yè)單位改革等，促進(jìn)編制資源集約高效使用。進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的職責(zé)邊界，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，推動(dòng)編制資源合理退出更多應(yīng)由市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

不斷向創(chuàng)新管理要編制、挖潛力。嚴(yán)格控制總量不是要把編制管死，而是要在盤活存量上拿出更多新招實(shí)招管用的招，走出一條既管住又管好的可持續(xù)之路。鼓勵(lì)各地通過(guò)機(jī)構(gòu)“撤一建一”、“撤多建少”、編制總量?jī)?nèi)調(diào)劑等方式，盤活用好現(xiàn)有編制資源。把一些編制基數(shù)大的系統(tǒng)和部門作為重點(diǎn)，深入分析職能任務(wù)和人員編制配置情況，研究提出可行的挖潛辦法。逐步探索完善基于事業(yè)單位不同功能定位實(shí)行差別化保障的管理辦法。主要為機(jī)關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位編制配備，與部門機(jī)關(guān)編制配備統(tǒng)籌考慮。對(duì)提供基本公共服務(wù)的事業(yè)單位，制定完善相關(guān)領(lǐng)域編制配備標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)核定；對(duì)提供非基本公共服務(wù)的事業(yè)單位，探索更為靈活的編制管理和用人用工方式。

不斷向信息技術(shù)要編制、挖潛力?，F(xiàn)代信息技術(shù)的引入和運(yùn)用，是機(jī)構(gòu)編制管理理念創(chuàng)新、流程再造的重要方向。要充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)，匯聚機(jī)構(gòu)編制基礎(chǔ)信息，常態(tài)化監(jiān)測(cè)分析部門和單位履職情況，跟蹤了解用編情況和用編需求，形成實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)分析庫(kù)，為編制資源精準(zhǔn)投放、科學(xué)配置提供數(shù)據(jù)支撐。積極配合相關(guān)部門推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，推行一站式服務(wù)、“網(wǎng)上辦”等，節(jié)約人力資源投入。

不斷完善相關(guān)配套制度機(jī)制。實(shí)現(xiàn)編制資源動(dòng)態(tài)調(diào)整的常態(tài)化、長(zhǎng)效化，需要有一系列的配套制度機(jī)制作為保障。要建立健全機(jī)構(gòu)編制管理評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果應(yīng)用，作為調(diào)整優(yōu)化編制配備的重要依據(jù)。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對(duì)已制定標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域，按標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌配置編制資源，并根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，適時(shí)修訂完善有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格落實(shí)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理，發(fā)揮實(shí)名制在管理全流程中的基礎(chǔ)作用，推動(dòng)與相關(guān)部門的數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制、實(shí)有人員、人員經(jīng)費(fèi)等方面的信息匯通和管理融通。積極探索規(guī)范編外用人管理的有效辦法，通盤考慮編內(nèi)和編外人員使用管理，嚴(yán)格控制編外用人規(guī)模，從嚴(yán)規(guī)范適用領(lǐng)域、崗位、職責(zé)權(quán)限和各項(xiàng)管理制度，提升編內(nèi)和編外各類人員協(xié)同管理的科學(xué)化水平。