我國提高財政透明度的法律依據(jù)解析

賴秋萍

摘要：本文以黨中央“建立現(xiàn)代財政制度”和“建立全面規(guī)范透明，標準科學、約束有力的預算制度”的重大部署為依據(jù)，客觀闡述了我國地方政府財政透明度工作的現(xiàn)狀，全面梳理和解析了我國在推動財政預決算信息公開和提高財政透明度工作中應當遵循的法律依據(jù)，對于今后改進提高財政透明度工作具有實踐指導意義。

關(guān)鍵詞：財政透明度；法規(guī)；依據(jù)

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.068

1財政透明度的內(nèi)涵及現(xiàn)狀

財政透明度這個概念是由美國學者在1998年提出的，最早認同財政透明度這一理念并付諸實踐執(zhí)行的是歐盟國家。我國的學術(shù)界對財政透明度的定義和“度”的解釋并沒有統(tǒng)一的權(quán)威性的界定，也沒有以“提高財政透明度”字樣或者概念直接命名的法律、法規(guī)規(guī)定，但西方學著提出的財政透明度理念對我國政府做好財政管理工作，建設廉潔法治政府，具有很強的借鑒意義。

筆者認為，財政透明度是政府財政政策制度、財政收支預決算和財政分析預測等國家理財活動信息的社會公開化程度，也是一個國家財政民主進程的數(shù)字化體現(xiàn)。財政透明至少應當包括財政政策制度透明，財政預決算信息透明和財政收支預測信息透明三個方面。清華大學公共管理學院公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心課題組從2013年開始，每年都發(fā)布關(guān)于中國市級政府財政透明度的研究報告，相當于給全國所有市級政府財政公開工作的質(zhì)量和水平“畫像”。在2020年的財政透明度排行榜上，按照得分從高到低對全國294個地級及地級以上城市和388個縣級市的財政透明度進行了排名。煙臺、杭州、廣州、北京、深圳、湖州、珠海、武漢、成都、上海分別位列前十位，滿分100分，第一名是山東省煙臺市得分92.15分，第10名是上海市的分85.78分。前十名城市得分分差不大，說明這些城市政府的財政透明度的差距不大。在前十名的城市中，煙臺市2020年財政透明度得分最高的主要原因是煙臺市政府除了公開了基本財政信息外，還對 “地方政府債務”“產(chǎn)業(yè)投資基金”和“政府與社會資本合作（PPP）”等具有高度社會敏感性的財政信息做了較清晰的披露，對財政“四本賬”數(shù)據(jù)信息披露得很詳細，在衡量財政透明度指標體系中拉高了得分。在筆者看來，煙臺市政府在提高財政透明度工作中展現(xiàn)的膽識、魄力、智慧和勇氣很值得全國其他地方政府學習、思考和借鑒。2020年度，財政透明度得分最低的是內(nèi)蒙古自治區(qū)的巴彥淖爾市，只得了10分；在這個排行榜上倒數(shù)第一的非自治區(qū)所轄市級政府是湖南省的懷化市，得了20.51分，說明這兩個市級政府的財政信息非常不透明，未來提高財政透明度的工作有很大的改進空間。

某些地方政府的財政透明度在清華大學公布的《2020年中國地市級財政透明度報告》中得分和排名都很低，說明這些地方政府的財政預算和決算還處于非常不透明的狀態(tài)，有的地方政府把不屬于國家機密、商業(yè)機密和個人隱私的財政信息有意或無意的不公開，或者公開的財政信息不符合規(guī)范的要求，難以滿足廣大人民群眾對政府理財情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這種現(xiàn)狀與建立現(xiàn)代財政制度目標要求有很大距離。

2提高財政透明度的必要性

2.1是建立現(xiàn)代財政制度的需要

我國提出要建立“全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”這句話的精神實質(zhì)是強調(diào)未來的公共財政管理要通過提高財政透明度，加強財政績效管理，最終推動國家財政民主化進程。提高財政透明度工作不能僅僅停留在高等學府、學術(shù)科研機構(gòu)及新聞媒體的研究或呼吁的層面，而是要喚起全社會對這個問題的深刻認識和高度重視。財政透明度表面是得分數(shù)字，實質(zhì)是國家財政管理和政府治理體系的民主化、現(xiàn)代化程度?，F(xiàn)代財政是為社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務的公共財政，只有各級政府在理財工作中樹立努力提高財政透明度的意識，才能早日實現(xiàn)現(xiàn)代財政制度建設目標。

2.2是加強黨風廉政建設的需要

近年來，黨風廉政建設取得巨大成就，反腐敗工作向深入發(fā)展。實踐證明，政府各類財政收支信息數(shù)據(jù)越公開透明，社會各界用以分析和評判政府行為合理性與合規(guī)性的數(shù)據(jù)信息依據(jù)就越充分。政府財政透明度越低，將會增加某些政府官員好大喜功、濫用職權(quán)、貪污腐化的風險。提升財政透明度，有利于紀檢監(jiān)察機關(guān)及時揭露各級政府官員的違法亂紀行為，減少中央與地方財政分權(quán)制度可能滋生的地方政府自利和投機行為，有利于社會公眾更好地監(jiān)督和評價政府管理活動，有利于真正把政府的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，最大程度的遏制腐敗的增量，強化各級官員的黨風廉政建設主體責任。

2.3是增強政府的公信力的需要

目前，我國還沒有關(guān)于考核各級地方政府提高財政透明度工作質(zhì)量的官方文件規(guī)定，個別地方政府在財政信息公開工作中“懶政”思維和消極情緒很普遍，很多財政管理工作者對提高財政透明度的重大意義缺乏深入理解，思想認識模糊，意見觀點分歧。社會公眾對于關(guān)系民生福祉的財政信息以及對政府公共資金和資源的配置方向、范圍等方面的財政信息關(guān)注度和滿意度越高，政府的公信力就越高。如果政府預算的整個過程、重大財政轉(zhuǎn)移支付信息、政府債務的詳細信息都能夠公開透明，將極大增強人民群眾對政府治理體系的信任度和滿意度。

3當前我國有關(guān)財政透明度的法律法規(guī)依據(jù)解析

國家機關(guān)和國家工作人員的各種權(quán)利均來自人民的授權(quán)，政府必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務。同時，人民群眾天然享有參與國家事務和經(jīng)濟、文化、社會事業(yè)管理的權(quán)利。正如習近平總書記所言：“人民即江山，江山即人民”“要保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”。政府財政預決算信息是各級政府職能活動范圍和效能的集中反映。如果財政預決算信息不透明、不公開，人民群眾就無法真正行使法律賦予他們的民主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。只有政府做好財政信息公開工作，不斷提高財政透明度，才能讓人民群眾切實感受到政府為維護社會公平正義和增進民生福祉的巨大努力。人民群眾的獲得感、幸福感、安全感越高，就越能積極投身改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)。

筆者認為，對于提高財政透明度工作在我國現(xiàn)行法治環(huán)境下，既是有法可依的，也是有章可循的。筆者梳理我國現(xiàn)在已經(jīng)出臺的與提高財政透明度工作相關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性制度文件精神并對相關(guān)條文的含義進行適當解讀，以期與財政管理界的同行及學者探討交流。

3.1《預算法》依據(jù)解析

2014年8月31日，全國人大常委會第一次修訂通過的《預算法》在政府財政信息公開透明方面邁出了很大步伐。第十四條首次規(guī)定了國家財政預算和決算信息應當向社會公開，還特別強調(diào)要將財政轉(zhuǎn)移支付安排和執(zhí)行情況以及政府舉借債務等重要財政事項說明一并向社會公開；2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議第二次修正的《預算法》第十四條又特別新增加第三款：“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。”上述條文表明，我國以國家權(quán)力機關(guān)立法的形式授權(quán)政府公開財政信息。同時，在該部法律中增加了政府應當公開政府采購信息的強制性要求，對于全面貫徹落實《政府采購法》起到重大推動作用。

3.2《政府采購法》依據(jù)解析

無論是2002年6月第九屆全國人大常委會通過的《政府采購法》還是2014年8月31日第十二屆全國人大常委會修訂的《政府采購法》，都在第二十六條規(guī)定了政府采購可以選擇的六種方式，并特別強調(diào)應將“公開招標”作為政府采購的主要方式。第三十五條還規(guī)定，對于公開招標采購，招標文件發(fā)出日至投標人提交投標文件截止日之間的時間間隔不得少于二十日。第六十三條明確規(guī)定政府采購項目的采購標準和采購結(jié)果都應當公開。

《政府采購法》上述規(guī)定的實質(zhì)是要求將政府購買公共產(chǎn)品和服務活動中最具有敏感性的，也是社會公眾最關(guān)切的財政支出管理活動信息公開，通過法律層面的強制性規(guī)定明確了各級政府在重要財政資金用途信息公開方面的法律責任和義務。這些規(guī)定的合理性在于政府使用財政資金進行的采購行為花的是納稅人的錢，政府采購行為的合法性與合理性，采購資金使用的真實性和采購資金運用的有效性，應當自覺接受人民群眾的監(jiān)督，充分體現(xiàn)了我國財政民主法治建設的巨大進步。

3.3《政府信息公開條例》依據(jù)解析

無論是2007年1月17日國務院第165次常務會議通過的《政府信息公開條例》舊版本，還是2019年4月3日，中華人民共和國國務院令第711號新修訂的《政府信息公開條例》，在第二十條都規(guī)定了政府應當主動向社會公開財政預算、決算、行政事業(yè)性收費、政府集中采購、重大建設項目以及扶貧、教育、醫(yī)療等民生項目等重要財政信息。在第十五條對行政機關(guān)主動公開政府信息的渠道進行了特別提示，要求各級政府以政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于社會公眾普遍知曉的渠道公開。上述規(guī)定說明，國家以行政法規(guī)層面規(guī)范了財政信息公開的主要范圍和主要方式，為新聞媒體、黨代表、人大代表、政協(xié)委員等各界人士了解評價政府財政全貌提供了廣闊的窗口，有效解決了社會公眾與政府職能部門獲取財政管理信息和渠道不對稱的問題。

3.4《預算法實施條例》依據(jù)解析

2020年8月3日中華人民共和國國務院令第729號修訂的《預算法實施條例》第六條設定了四款條文，明確了向社會主動公開財政一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、政府債務、機關(guān)運行經(jīng)費、政府采購、財政專戶資金、部門預算等財政信息的級次以及各部門、單位向社會公開經(jīng)批復的預決算的時限要求。

筆者認為，對于上述兩個行政法規(guī)關(guān)于財政信息公開的要求至少說明兩點：一是我國政府提高財政透明度工作的實踐探索活動較早。早在2007年就將政府財政信息作為社會公眾應知曉的國家事務管理信息，明確規(guī)定了各級政府應當主動在政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等多渠道向全社會公開財政信息，而不得再將財政信息視為國家秘密“秘而不宣”；二是對各級政府應當主動公開的財政信息的操作性行為進行了規(guī)范。如對每一類財政信息究竟應該公開到類、款、項、目哪一個級次都作了明確的限定，這對地方政府基層財政部門做好財政信息公眾開工作提供了具體規(guī)則，有力推動了政府財政透明度的提高。

3.5《關(guān)于深入推進地方預決算公開工作的通知 》依據(jù)解析

2014年 11月6日，財政部《關(guān)于深入推進地方預決算公開工作的通知 》（財預[2014]36號）發(fā)布。該文件在“高度重視地方財政預決算公開工作”部分寫道：“財政是庶政之母，公開財政資金的來源和使用去向，是地方政府應盡的職責?！边@句話重申了地方政府主動公開財政預決算信息的財政學理論依據(jù)，可謂觀點鮮明、立場堅定、開宗明義，不容地方政府找任何借口理由拒絕和推諉。該通知對地方預決算的公開主體、公開時間、公開內(nèi)容以及涉密項目公開規(guī)則等做了較詳細的規(guī)范。還專門強調(diào)要提高“三公”經(jīng)費公開力度，細化“三公”經(jīng)費公開的內(nèi)容，凡是由財政撥款安排的“三公”經(jīng)費都必須詳細公開。該通知的發(fā)布，對于進一步深化財稅體制改革、推動地方政府建立公開透明的預算制度具有重要意義。

3.6《地方預決算公開操作規(guī)程》依據(jù)解析

財政部于2016年10月27日發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈地方預決算公開操作規(guī)程〉的通知》（財預[2016]143號），在《地方預決算公開操作規(guī)程》的第三條提出了地方預決算公開堅持的原則是：“公開為常態(tài)，不公開為例外”，對地方政府公開除涉及國家秘密、商業(yè)機密和個人隱私以外的財政預決算信息的職責、時間、內(nèi)容、方式和涉密事項管理等方面的問題進行了明確界定。

《地方預決算公開操作規(guī)程》是一個具有很強指導性和實踐操作性地方政府財政信息公開工作規(guī)范，是衡量考核各級地方政府推動財政透明度工作的官方工作標準。這個文件的出臺對于進一步加快財政制度改革，規(guī)范財政信息管理，提高政府治理效能具有重大意義。

3.7《關(guān)于印發(fā)財政預決算領(lǐng)域基層政務公開標準指引的通知》依據(jù)解析

2019年8月19日，財政部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)財政預決算領(lǐng)域基層政務公開標準指引的通知》（財辦發(fā)〔2019〕77號），該通知是貫徹落實黨中央關(guān)于建立現(xiàn)代財政制度重大部署的重要文件之一。它將財政預決算領(lǐng)域基層政務公開的二級事項分為了政府預算、政府決算、部門預算、部門決算四大類。這個文件與前期發(fā)布文件相比較的最大的新意和亮點是制定了配套的《財政預決算領(lǐng)域基層政務公開標準目錄》，該目錄用一覽表的形式為政府應當主動公開的財政預決算領(lǐng)域的二級事項分別確定了公開依據(jù)、公開時限、公開渠道載體、公開對象、公開方式和公開層級，使得各級地方政府財政部門在政府公報、政府網(wǎng)站及其他公開渠道公開財政預決算信息時對照該一覽表操作即可，極大避免了某些基層政府官員和財政干部懈怠財政信息公開工作或者故意選擇性解讀財政信息公開條文含義的可能性，更有利于遏制個別地方政府官員或明或暗阻礙財政信息依法依規(guī)公開的亂象發(fā)生?？梢哉f，《財政預決算領(lǐng)域基層政務公開標準指引》就是新時代各級地方政府做好公開財政預決算領(lǐng)域的基層政務的具體工作標準。

4提高財政透明度的對策

從新中國成立初期到1999年之前，各級政府財政管理活動的重大信息始終是當成國家機密來管理的。隨著我國人民代表大會制度的不斷完善和社會主義民主政治建設的不斷發(fā)展，中央與地方財政分稅制的體制的形成，財政預算立法進程的加快，政府財政信息公開的工作的探索范圍和探索力度也不斷擴大，建立規(guī)范透明、科學標準的公共財政預算制度逐步成為財政理論研究界的普遍共識，財政透明度的概念被引進了我國政府建立公共財政的實踐中。從清華大學公共管理學院公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心課題組近年來公布的中國地市級政府財政透明度排行榜看，北京、上海、深圳、杭州、廣州等城市在政府財政信息公開方面在全國起到了示范帶動作用。但提高政府財政透明度工作具有復雜性、艱巨性和長期性，在實踐中容易遇到極其巨大的阻力和波折，部分地方政府官員對提高財政透明度工作的重大意義認識深度不夠，重視程度不夠，推進力度較小，執(zhí)行不夠嚴格。從全國范圍看，各地方政府財政透明度高低差距很大，說明各地政府在執(zhí)政理念、發(fā)展水平和治理效能等方面的綜合差距很大。筆者認為，我國今后提高財政透明度工作主要是要通過提高財政管理工作的思想認識水平，落實為民聚財，為民服務的執(zhí)政理念，自覺提高我黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力和水平，努力引導和培育人民群眾依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務、自身事務的能力，現(xiàn)代財政制度建設目標一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

參考文獻

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