民族地區(qū)農(nóng)村土地糾紛的訴源治理研究

鄧志銘

摘要：隨著社會主義市場經(jīng)濟在城鄉(xiāng)之間的深入發(fā)展，農(nóng)村土地的功能屬性以及農(nóng)民對土地的觀念和認知在不同層面發(fā)生了不同程度的分化，農(nóng)村土地糾紛難以避免。特別是受土地改革、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興等國家政策的影響而人地關系激變的湘西民族地區(qū)，農(nóng)村土地糾紛更是層出疊見。不僅面臨一般農(nóng)村土地糾紛的治理困境，更面臨因此造成的司法處理難以定分止爭、難以執(zhí)行問題，而解決這些問題的關鍵便是訴源治理。通過優(yōu)化行政部門農(nóng)村土地管理能力和服務水平，加強社會組織農(nóng)村土地糾紛的法律服務供給，強化司法機關農(nóng)村土地糾紛依職權調查審查，構建訴源治理的常態(tài)化機制，才是正確化解民族地區(qū)農(nóng)村土地糾紛的方向。

關鍵詞：湘西民族地區(qū)；農(nóng)村土地糾紛；訴源治理

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.063

1問題的引出

湖南省湘西州司法局公開的業(yè)務信息顯示，2021年以來到11月份，湘西全州累計調處矛盾糾紛9667件，其中宅基地糾紛983件，山林土地糾紛1455件，征地拆遷336件。此外，1376件婚姻家庭糾紛和3039件鄰里糾紛即使不是由農(nóng)村土地糾紛引起，通常也會引發(fā)各種形式的農(nóng)村土地糾紛。例如，近年來湘西古丈縣默戎鎮(zhèn)每年發(fā)生各種矛盾糾紛約有120件左右，其中農(nóng)村土地糾紛占60%以上。又如，呂洞山鎮(zhèn)大力發(fā)展保靖黃金茶產(chǎn)業(yè)，隨著保靖黃金茶產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，土地流轉現(xiàn)象逐年增多，土地糾紛、林地糾紛數(shù)量也隨之攀升，矛盾糾紛的發(fā)生不僅影響了鄰里關系、阻礙了文明新村建設，也制約了保靖黃金茶產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。正確化解農(nóng)村土地糾紛已經(jīng)成為提升基層治理水平、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、助力鄉(xiāng)村振興的當務之急。因此，筆者結合走訪調研以及相關文獻資料，梳理湘西民族地區(qū)農(nóng)村土地糾紛的主要類型、特點以及成因，分析該類糾紛的司法處理難題，并就推動訴源治理形成常態(tài)化機制提出建議。

2湘西民族地區(qū)農(nóng)村土地糾紛的基本類型特點及形成原因

2.1湘西民族地區(qū)宅基地糾紛主要類型特點

湘西民族地區(qū)常見的農(nóng)村土地糾紛有土地所有權糾紛、土地使用權糾紛、取得承包經(jīng)營權的土地糾紛以及未實際取得承包經(jīng)營權的土地糾紛等幾種主要類型。

（1）農(nóng)村土地所有權糾紛的特點。

土地所有權主體只能是國家和農(nóng)民集體組織，其他任何組織和自然人均不能成為土地所有權爭議的主體。湘西民族地區(qū)表現(xiàn)突出的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的土地所有權之爭。

（2）農(nóng)村土地使用權糾紛的特點。

糾紛的土地主要是非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，土地使用權主要是通過分配、劃撥、出讓等方式取得。湘西民族地區(qū)表現(xiàn)突出的是宅基地使用權糾紛和集體經(jīng)營性建設用地使用權糾紛等。

（3）已取得土地承包經(jīng)營權的土地糾紛的特點。

爭議的土地必須是耕地、林地、草地或者其他用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，土地使用權的來源是“承包”，而不是分配、劃撥和出讓等，發(fā)包方和承包方已經(jīng)依法簽訂了土地承包合同。

（4）未實際取得土地承包經(jīng)營權的土地糾紛的特點。

糾紛涉及的土地主要是油茶地、油桐地、飼料地、紅薯堆地、園地以及自留地等，這類土地往往不在計算農(nóng)業(yè)稅面積之內。土地使用權的來源是國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度框架內的集體分配，其實質也就是“承包”，但發(fā)包方和承包方并沒有依法簽訂土地承包合同。

2.2湘西民族地區(qū)農(nóng)村土地糾紛形成的主要原因

（1）土地變現(xiàn)，利益驅使。

近年來，湘西民族地區(qū)高速、高鐵等國家建設征用土地，新農(nóng)村建設占用土地，產(chǎn)業(yè)開發(fā)流轉土地以及一系列惠民政策的實施，土地變成了現(xiàn)金，原來被農(nóng)民已經(jīng)忽視了的土地，又重新被農(nóng)民朋友重視起來，主張土地權利的熱情進一步高漲。

（2）土地使用人疏于管理，致使土地權屬變化。

土地使用權人長期不在家，所屬土地要么拋荒，要么被他人代管，有的甚至被重新發(fā)包。在土地利用過程中，因一方土地沒有人管理，另一方擴寬種植邊界，人為改變了原有土地界限。再則，土地流轉的方式是轉讓還是互換，是轉包還是出租，并不明確。

（3）土地管理法治化程度不高，使用土地不規(guī)范。

有的企業(yè)辦起來了，住房建成了，卻沒有土地使用批文；有的土地承包了多年，卻沒有簽訂書面承包合同，沒有發(fā)放相關權利證書。如此種種，導致使用土地的年限不清，面積不準，“四至”不明。

3湘西民族地區(qū)農(nóng)村土地糾紛的司法處理難題

3.1歷史遺留導致的難以定分問題

（1）資格難以確定。照法律規(guī)定，本集體組織成員才具有獲得所在集體的土地使用權，而且成員資格的確定也和村民自治產(chǎn)生密切關聯(lián)。由于各地規(guī)范不一，基層人民法院在這些案例中所遇到的法律審查困難也相當大。比如，關于征地拆遷后農(nóng)宅和集體土地所得收益的合理分配問題。雖然基層人民法院針對集體成員資格產(chǎn)生的爭議，確實可以適用于侵害集體組織財產(chǎn)權的案件，但在立法上對集體組織成員資格確定的基本要件和程序規(guī)定得不夠清楚，在實踐中會存在無法可依的情形，也無法對當事人究竟是不是本村集體組織成員進行確定。所以，針對因村民自治而產(chǎn)生的排除特定農(nóng)戶參加土地收益分配資格的案例，基層人民法院更傾向于采用不予審理的方式。這個現(xiàn)象，反映了基層人民法院在審判集體成員資質問題上的尷尬局面。

（2）權利主體模糊。農(nóng)村土地具有社會保障與私有財產(chǎn)的雙重屬性。比如，在宅基地案件受騰退制度不健全等的約束，該類案件審理的困難主要在于，如對被拆建筑物所有權不明、拆遷賠償依據(jù)和標準的規(guī)定繁復、因拆遷合同不規(guī)范而導致利益主體間和非利益主體各方的爭議問題不了解，以及房屋收益分配問題無法協(xié)調等。又如，宅基地遺產(chǎn)爭議案件中往往出現(xiàn)“房—地”關系無法調和的現(xiàn)象。由于農(nóng)民住房屬私有財產(chǎn)可承繼，而宅基地使用權的獲得則牽涉農(nóng)民獲得資質。但因為宅基地的社會保障屬性，所以人民法院往往難以僅依靠民事法律解決宅基地使用權歸屬問題。

3.2農(nóng)民認知分化導致的難以止爭問題

2018年7月底，85歲高齡的大巖村村民龍某，屬精準扶貧戶，由于屋頭院壩垮坎，龍某進行堡坎占用了鄰居張某土地并認為未占用，引起張某不滿，遂發(fā)生糾紛，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)、村干部及司法所進行多次調解無果。8月22日，龍某找到保靖法院呂洞法庭吳法官提出自己的訴求，法官告知其訴訟程序和需準備的訴訟材料。因考慮其年紀大，家中困難，將其帶往縣法律援助中心。9月3日，龍某再次來到法院要求解決自己的訴求，證實自己堡坎占地行為的合法性，并表明“不解決不走”的態(tài)度。該日晚上十點半，保靖法院法官耐心勸解，組織安排車輛護送龍某回家，并在途中聯(lián)系該地鎮(zhèn)、村干部了解相關情況。法官經(jīng)過在龍某院壩堡坎現(xiàn)場實地勘察情況、掌握矛盾根源后，在鎮(zhèn)、村干部的配合下，在龍某家中進行長達三個小時的訴前調解，通過耐心調解、以案說法，從法理到情理，至次日凌晨30分才將龍某講通。

從理性的社會經(jīng)濟學角度分析，淺分化的農(nóng)戶在土地的認知上往往具有比較濃厚的家鄉(xiāng)感情，在土地上又承載了農(nóng)村祖祖輩輩的集體記憶，對城市認可度較低，此類型農(nóng)戶中又以農(nóng)村改革開放前出生的農(nóng)民為主。而中等分化農(nóng)村則由于與城市居民人均收入差距較大，更傾向于去都市務工獲得更多收入，以便自己和家人更好地發(fā)展，因此大部分選擇在城市定居為生，對農(nóng)村土地的認知也偏向于由保障功用向其他財產(chǎn)用途的過渡，這一類農(nóng)民中以新生代農(nóng)民居多。

影響農(nóng)村土地糾紛的多種原因中，農(nóng)民分化情況使農(nóng)民認識水平趨向差異化。認識水平，主要包括產(chǎn)權意識、政策法規(guī)理解、用途與價格認識。目前已有調查研究表明，產(chǎn)權意識對農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生了重要影響，亦即產(chǎn)權意識偏向范圍愈廣，農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的幾率也就愈大。而價值認識則大致包括生產(chǎn)價值、生存價值、保障價值、財產(chǎn)價值，價值認識差異對于農(nóng)村土地糾紛的影響也不同。

更何況，在農(nóng)村土地糾紛往往不僅涉及糾紛雙方當事人，同時還會觸及其他方的切身利益。對于在農(nóng)村土地糾紛案件中出現(xiàn)主體資格不符、程序不合法等情形時，在人民法院依法做出相關判決以后，農(nóng)村土地恢復原有狀態(tài)會導致當事人不合理經(jīng)濟損失，造成雖定分但未止爭的局面。

3.3土地強自然屬性導致的難以執(zhí)行問題

在有關土地糾紛案件的審判過程中，人民法院也普遍存在著“無合同約定不好裁判，有合同約定裁判后不好執(zhí)行”的問題。農(nóng)村土地糾紛案件中出現(xiàn)了比其他糾紛案件中較為復雜的執(zhí)行難問題，主要原因是作為執(zhí)行標的土地資產(chǎn)的強自然屬性，即使是強制執(zhí)行也往往受到氣象、自然影響、地域性質、農(nóng)業(yè)特征等多種原因干擾。例如，2021年湘西永順縣人民法院一個土地糾紛案件判決生效后，由于涉案土地面積較大，地上農(nóng)作物較多，且被執(zhí)行人歲數(shù)較大，執(zhí)行干警首先采取調解的方式進行執(zhí)行。即使在當?shù)卮逦瘯ぷ魅藛T的參與下，反復與被執(zhí)行人溝通，釋法明理，被執(zhí)行人仍拒不配合。為了讓申請執(zhí)行人基于執(zhí)行依據(jù)的權利得到實現(xiàn)，永順法院決定開展強制執(zhí)行，對涉案土地進行強制騰退，采取邊執(zhí)行邊溝通的方式，最終才促成被執(zhí)行人與申請執(zhí)行人就土地的農(nóng)作物賠償達成了和解。經(jīng)過了將近5個小時的辛苦工作，執(zhí)行干警依據(jù)判決對應退還的土地四至界限進行確認后將涉案土地交付給了申請執(zhí)行人，該案才得以執(zhí)行完畢。

4構建農(nóng)村土地糾紛訴源治理常態(tài)化機制

4.1行政部門優(yōu)化農(nóng)村土地管理能力和服務水平

（1）在農(nóng)村土地管理工作中加大高新技術手段的運用。相關部門要運用衛(wèi)星定位、紅外線探測、大型無人機航拍技術等新型技術管理手段，多到鄉(xiāng)村當場勘察情況，當場訪問農(nóng)戶。特別是組織農(nóng)戶的代表到場確認，要采取土地公示、登錄造冊和土地確權。清楚了農(nóng)村土地的具體位置、宅基地“四至”等。健全農(nóng)民宅基地備案與確權工作，可以有效防止或減輕農(nóng)民宅基地確權爭議案件。而對于土地使用權主體變更的問題，要及時辦理土地變更備案，以實現(xiàn)行政管理部門對土地利用狀況的有效管理和監(jiān)察。

（2）加強基層人民政府和基層群眾自治組織的農(nóng)村土地管理職責。基層人民政府、村委會和村民組織作為服務農(nóng)民的基層組織，最熟悉農(nóng)村現(xiàn)狀。進一步加強村組的土地管理職責，在村組設立了土地流轉合同臺賬和監(jiān)督管理責任，嚴格監(jiān)管農(nóng)村土地流轉活動以及農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營活動，強化政府對農(nóng)村土地使用的監(jiān)督管理、咨詢服務和檢驗工作。才能更有效地防止了農(nóng)村土地流轉過程中各種問題和爭議，以及糾紛案件的出現(xiàn)。

（3）政府在政策制定執(zhí)行過程中嚴格落實自愿有償原則。應當嚴格落實《土地保護法（2019修訂）》中規(guī)定的耕地自主有償原則，以及國務院在2021年修訂《土地管理法實施條例》中所傳達的對于自愿認定的穩(wěn)妥慎重。以宅基地建設的有償退出用地問題為例，在現(xiàn)實踐行中，有的孤寡老年人并不情愿地選擇了置換耕地，而有的老年人當時很是樂意，卻又在事后反悔。究其原因，除去大宅基地面積變小的因素不劃算外，部分農(nóng)戶心里所想的更多的是為了留住這個鄉(xiāng)愁。所以，當?shù)叵嚓P政府部門在制定宅基地置換和有償自主出境政策時要充分考慮老年農(nóng)民的歸屬性、身心體驗，并兼顧其基本生存需要、親情寄托。所以農(nóng)村土地流轉的自主政策需要長期貫徹。

4.2社會組織加強農(nóng)村土地糾紛的法律服務供給

經(jīng)營環(huán)境條件的持續(xù)優(yōu)良是推動中國經(jīng)濟社會高質量快速發(fā)展的主要基礎，而民主法治是良好的經(jīng)營環(huán)境條件，在中國鄉(xiāng)村振興中起到了基礎性、服務性、保證性功能，法治環(huán)境的不斷改善將極大激發(fā)鄉(xiāng)村投資的活力。基于法律專業(yè)服務自身所存在的技術門檻和對信息流動產(chǎn)生的私密性影響，更要求法律顧問等專業(yè)人士擔當好溝通信息“中間人”的角色。并以法律服務構筑信任橋梁，處理好獨立市場主體間信息溝通問題，貢獻智慧拿出可行性方案平衡好雙方當事人之間的利益關系。由于農(nóng)村土地糾紛中面臨各種復雜的歷史遺留和法律問題，只有律師等專業(yè)人士的深度參與才能推動進行，法律服務因此顯得特別突出和重要。

法律服務引領的“農(nóng)地房”模式也因此應運而生。“農(nóng)地房”以法律服務搭建信任橋梁，引導、完善、促進、護航農(nóng)村閑置資源和資產(chǎn)的交易 。倡導共建誠信守法的市場環(huán)境，可以為數(shù)以萬計的村（社區(qū)）法律顧問和村務工作者提供法律服務層面的技術支撐，貼身為農(nóng)村土地提供信息核實、促進交易、擬訂合同、協(xié)調糾紛、代辦產(chǎn)權登記等系統(tǒng)性的實操解決方案，解決好下鄉(xiāng)投資安全的最大社會痛點，堅定投資者的信心，從而更好地引導促進交易。同時將大量可能的糾紛化解在萌芽狀態(tài)，公平地保護好投資者以及當?shù)孛癖姷暮戏嘁?，推動誠信社會和“法治鄉(xiāng)村”建設，更好地保障和助力鄉(xiāng)村振興。

4.3司法機關強化農(nóng)村土地糾紛依職權調查審查

農(nóng)村土地糾紛對比其他糾紛而言，案件復雜、影響因素繁多。應當主動強化對當事人的舉證引導，適當強化依職權開庭審理，并注意及時調取和剖析有關案情背景資源，以盡可能地查清有關案情事實真相。在審判有關案情時，法官還應該更加積極、主動地運用解釋權，及時告訴本案的當事人有關訴訟風險信息，有助于當事人較為理性、全面地執(zhí)行好民事訴訟權利，并維護其權益。例如，在審判中應當明確，地方行政管理機關所采取的核發(fā)宅基地權利證明證件等行政行為，從法律性質上屬行政管理登記確認行為，而不是土地確權行為。同時，在這些案例中，登記情況本身也可以對宅基地使用權的取得等基本法律關系形成實質影響，因為大部分宅基地使用權行政訴訟中，都包括了基本的民事法律關系的確認。而根據(jù)過去的經(jīng)驗，往往需要同時經(jīng)過行政訴訟與民事訴訟分案的審查，這樣不但辦案周期較長，反而更易形成民事和行政部門的“扯皮”或“和稀泥”等現(xiàn)狀。因此修改后的《行政訴訟法》建立了在行政訴訟中，對民行交叉案件一并審查的新訴訟機制，為政府實質處理此類糾紛提出了全新的化解渠道。

5結語

面對農(nóng)村土地糾紛頻發(fā)，而司法處理難以實現(xiàn)定分止爭的局面，重視訴源治理，推動更多法治力量向引導和疏導端用力，無疑是正確化解糾紛，提升基層治理水平、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的有效路徑。值得注意的是，要形成訴源治理常態(tài)化機制，就必須充分調動一切積極因素，妥善處理各種利益關系，而充分發(fā)揮黨組織統(tǒng)籌兼顧協(xié)調各方的領導作用既是必須堅持的工作原則，也是行之有效地工作方法。

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