社會動員視角下應(yīng)急資源保障能力研究

摘要：通過有序的社會動員保證應(yīng)急資源供應(yīng)，是彌補政府應(yīng)急資源儲備不足、增強社會系統(tǒng)應(yīng)急響應(yīng)水平、完善應(yīng)急治理機制的重要手段。本文基于社會動員視角對應(yīng)急資源保障能力進行研究，分析應(yīng)急資源保障的特征，闡述以社會動員保障應(yīng)急資源供應(yīng)的必要性，確定基于社會動員的應(yīng)急資源保障流程，最后提出社會動員視角下應(yīng)急資源保障能力提升策略，對于增強政府的應(yīng)急資源超常規(guī)供給能力、促進應(yīng)急治理格局的形成具有重要意義。

關(guān)鍵詞：社會動員；應(yīng)急資源保障；應(yīng)急資源動員；應(yīng)急治理

中圖分類號：F27文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.024

0引言

突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急資源需求是瞬發(fā)的、難以預(yù)測的，且會根據(jù)事態(tài)的發(fā)展演變而產(chǎn)生動態(tài)的持續(xù)性需求。當(dāng)政府儲備的應(yīng)急資源有限，難以供給應(yīng)急活動所需時，必須挖掘社會整體力量和潛力，通過及時動員和組織適當(dāng)?shù)纳鐣?yīng)急資源，彌補應(yīng)急資源的超常規(guī)供給和多樣化需求，才能保證應(yīng)急管理的績效水平。政府部門科學(xué)動員社會資源，將閑散的社會應(yīng)急資源匯集起來，保障應(yīng)急資源的有效供應(yīng)，是促進應(yīng)急治理格局的動力因素，有助于降低應(yīng)急成本、彌補政府資源缺口，顯著提升應(yīng)急效率。

隨著近年來各類突發(fā)事件的發(fā)生，我國政府部門已經(jīng)意識到，僅依靠政府的力量難以顯著提升應(yīng)急管理效益，因此逐漸吸納社會資源，將其運用于應(yīng)急處置中。尤其在面對重大災(zāi)害時，非常注重通過動員和籌集社會應(yīng)急資源彌補政府資源的缺口。但在應(yīng)急管理實踐中仍然存在著諸如：社會資源用于應(yīng)急處置的過程無序、動員的資源數(shù)量或多或少、動員和終止的時間過早過晚等問題，削弱了應(yīng)急處置的效率，浪費了公共資源，使社會公共利益遭到損害。如何有效動員社會資源并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會資源，使其真正發(fā)揮支撐應(yīng)急管理活動的作用，是當(dāng)前急需解決的重要問題。

在應(yīng)急管理中吸納社會力量和社會應(yīng)急資源也成為學(xué)者們重點關(guān)注的問題。如陳潭對社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的動員形式和組織學(xué)習(xí)形式進行分析，并提出了基于數(shù)字技術(shù)的社區(qū)應(yīng)急治理方式。雷曉康強調(diào)了社會動員對應(yīng)急管理的作用，提出從預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急恢復(fù)四個方面完善社會動員機制。徐明等闡釋了基層應(yīng)急社會動員的邏輯、運行機制和運行模式，分析了新冠疫情中基層應(yīng)急社會動員的問題及優(yōu)化策略。李紫瑤構(gòu)建了生產(chǎn)應(yīng)急動員能力模型并運用實例進行分析。然而對于運用社會應(yīng)急資源保障應(yīng)急管理的體系化研究不足，尚缺乏整體設(shè)計，且社會應(yīng)急資源的集成與整合方面存在的難點還未解決。因此，本研究從社會動員的角度研究應(yīng)急資源保障問題，以期為完善應(yīng)急資源保障機制，促進應(yīng)急管理向多邊界、多主體的全面治理、全程治理轉(zhuǎn)變提供參考。

1應(yīng)急資源保障的特征

應(yīng)急資源保障是指政府部門通過應(yīng)急資源的儲備、籌集、調(diào)度、分發(fā)，提供突發(fā)事件處置所需的應(yīng)急物資、救援力量及資金，支持應(yīng)急行動的開展，確保應(yīng)急處置和災(zāi)后恢復(fù)的資源需求。

1.1高效、及時

突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急資源的需求量急劇上升，且其需求會根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展和演化趨勢而不斷變化，導(dǎo)致應(yīng)急救援活動對應(yīng)急資源的時效性和數(shù)量要求較高。應(yīng)急資源到達災(zāi)區(qū)的時間越早，數(shù)量越適當(dāng)，應(yīng)急資源的價值才能得到充分地發(fā)揮，則應(yīng)急處置的效率和效果就越好。高效、及時的應(yīng)急資源配置有利于減少損失、提升應(yīng)急處置的效果。

1.2來源廣泛

政府儲備的應(yīng)急物資來自于應(yīng)急、糧食和物資儲備、發(fā)展改革等部門，調(diào)配的應(yīng)急救援力量來自于國家綜合性消防救援隊伍、解放軍和武警部隊、政府各部門建設(shè)的專業(yè)救援隊伍等，到達災(zāi)區(qū)后由應(yīng)急指揮部統(tǒng)一調(diào)度。但面臨巨災(zāi)、大災(zāi)以及一些新型災(zāi)害時，往往政府資源不能滿足應(yīng)急需求，為了保證應(yīng)急資源的充足供應(yīng)，必須快速、及時地動員社會應(yīng)急資源，并將其迅速調(diào)度至災(zāi)區(qū)，才能為應(yīng)急處置活動提供充足的資源。社會應(yīng)急資源主要來源于國企、慈善組織、公民個人、民辦企業(yè)、社會組織等主體。資源分布的零散化決定了應(yīng)急資源保障工作是從分散到集中、從無序到有序的過程，具備跨越層級、地域、部門的復(fù)雜性特征。

1.3有序流動

應(yīng)急資源的種類多、數(shù)量多、分布廣，若應(yīng)急資源呈現(xiàn)無序流動，則會嚴(yán)重影響應(yīng)急處置的順利進行。應(yīng)急資源保障工作往往需要政府部門主導(dǎo)，在突發(fā)事件發(fā)生前對通用物資進行儲備，并通過合同儲備和生產(chǎn)能力儲備彌補實物儲備的不足。在啟動應(yīng)急響應(yīng)后，及時將政府儲備、調(diào)度的應(yīng)急資源，以及動員的社會應(yīng)急資源統(tǒng)一運至災(zāi)區(qū)，再根據(jù)各受災(zāi)點的需求分配發(fā)放，才能使應(yīng)急資源配置更加合理，也有利于降低應(yīng)急響應(yīng)的成本。

1.4層次性

應(yīng)急響應(yīng)的級別不同，負責(zé)保障應(yīng)急資源供應(yīng)的政府部門層次則不同。如啟動一級應(yīng)急響應(yīng)后，由應(yīng)急管理部負責(zé)應(yīng)急資源的統(tǒng)一調(diào)度；若啟動二級應(yīng)急響應(yīng)，由省應(yīng)急管理廳負責(zé)應(yīng)急資源保障工作；啟動三級應(yīng)急響應(yīng)，由市應(yīng)急管理局負責(zé)應(yīng)急資源的配置。另外，應(yīng)急資源保障需考慮不同階段對不同種類應(yīng)急資源需求的緊迫程度，優(yōu)先將較為緊迫的資源運至災(zāi)區(qū)。

2通過社會動員保障應(yīng)急資源供應(yīng)的必要性

以社會動員的方式保障應(yīng)急資源的有效供應(yīng)，其本質(zhì)是黨政部門構(gòu)建集體行動網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)社會主體參與救災(zāi)，利用社會資源的優(yōu)勢彌補政府應(yīng)急資源的不足，從而將政府應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急協(xié)同治理的行動。

2.1彌補政府儲備的不足

政府部門在災(zāi)前儲備的應(yīng)急物資主要為一些通用性物資，如棉被、帳篷等，但災(zāi)后這些通用性物資不能完全滿足各項應(yīng)急任務(wù)的需要，專業(yè)應(yīng)急裝備、大型機械、運輸工具、不能長期儲備的食品和飲用水等物資還需依賴于社會主體來供給。因此發(fā)掘社會應(yīng)急資源的潛力，能有效彌補政府應(yīng)急資源的不足。社會應(yīng)急資源種類多、數(shù)量多、更新快，通過社會捐贈、政府采購、政府征用、企業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)等形式，能夠滿足災(zāi)區(qū)對不同種類應(yīng)急資源的急迫需求。

2.2助力專業(yè)應(yīng)急救援隊伍

調(diào)往災(zāi)區(qū)的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍主要負責(zé)應(yīng)急搶險、生命救助工作，物資發(fā)放、災(zāi)民安置、秩序維護、心理撫慰等任務(wù)可交給社會組織、志愿者團體完成，從而緩解政府部門的救災(zāi)壓力。利用社會動員保障應(yīng)急人力資源需求，就是以政府主體作用為核心，發(fā)揮社會力量的積極性，形成多主體應(yīng)急合力。

2.3緩解政府部門的財政壓力

雖然中央會預(yù)留應(yīng)急資金用于處置全國或區(qū)域性突發(fā)事件，也會向地方下達救災(zāi)資金以補貼其應(yīng)急處置的資金需求。但面對影響嚴(yán)重的非常規(guī)突發(fā)事件，政府部門的財力有限，往往需要社會各界的捐助。如2021年7月鄭州暴雨后，經(jīng)濟損失嚴(yán)重，社會各界紛紛捐款，支援救災(zāi)和恢復(fù)重建，彰顯了全國同心、風(fēng)雨共擔(dān)的民族精神。

3基于社會動員的應(yīng)急資源保障流程分析

災(zāi)害發(fā)生后，社會動員視角下應(yīng)急資源保障的流程主要包括，通過災(zāi)害情景分析應(yīng)急資源需求，進而確定社會動員對象，將社會應(yīng)急資源調(diào)度至災(zāi)區(qū)進行分配，并做好善后處置工作。

3.1情景分析

首先，充分調(diào)查并掌握災(zāi)情，結(jié)合災(zāi)區(qū)環(huán)境，通過數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險評估及專家預(yù)測，對突發(fā)事件的發(fā)展和演化趨勢進行預(yù)估，對可能發(fā)生的次生、衍生災(zāi)害進行綜合研判，從而分析災(zāi)害情景。只有準(zhǔn)確判斷災(zāi)害情景，才能及時做出科學(xué)的決策部署，確保應(yīng)急行動高效完成。

3.2需求分析

參考以往類型相似、級別相近的突發(fā)事件情景下各類資源的需求，根據(jù)生命救援、工程搶險、醫(yī)療救助、災(zāi)民安置、恢復(fù)重建等災(zāi)害情景任務(wù)，判斷此次突發(fā)事件發(fā)生后，各受災(zāi)點的應(yīng)急資源需求結(jié)構(gòu)，如純凈水、棉被、帳篷、應(yīng)急救援人員等，并匯總各受災(zāi)點的需求類型和數(shù)量。這需要決策者具備一定的應(yīng)急管理經(jīng)驗及判斷能力，參考歷史經(jīng)驗，結(jié)合災(zāi)害情景確定各受災(zāi)點的資源需求。但災(zāi)害情景瞬息萬變，必須根據(jù)災(zāi)害形勢和應(yīng)急救援行動進展，判斷應(yīng)急資源需求的持續(xù)變動趨勢，尤其注意對需求峰值的預(yù)測，以支持應(yīng)急資源保障工作。

3.3確定動員對象

重點分析社會應(yīng)急資源分布、數(shù)量、種類、存在形式、可達性，力求以最快速度落實動員對象，并展開動員。一是在應(yīng)急物資方面，考慮籌集、采購大型企業(yè)的現(xiàn)有庫存物資；動員有生產(chǎn)能力或者轉(zhuǎn)產(chǎn)能力的生產(chǎn)企業(yè)通過緊急生產(chǎn)、擴產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)的方式制造緊缺物資；動員社會公眾的現(xiàn)存物資。二是在人力動員方面，政府部門動員社會組織、志愿者團體等參與應(yīng)急，為應(yīng)急管理提供充足的人員保障。三是在應(yīng)急資金方面，可以通過動員大型企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)民眾募捐應(yīng)急資金，以社會捐助補充應(yīng)急資金缺口。

3.4資源調(diào)度

通過公路運輸、航空運輸、鐵路運輸?shù)确绞剑蛘呗?lián)合運輸?shù)姆绞?，將?yīng)急物資高效、安全地運往災(zāi)區(qū)。為了保障物資運送的效率和安全，需要合理規(guī)劃物資調(diào)度路線。另外，將社會組織和志愿者團體調(diào)度至災(zāi)區(qū)，由應(yīng)急指揮部統(tǒng)籌，開展特定行動。

3.5資源分發(fā)

應(yīng)急物資統(tǒng)一運往災(zāi)區(qū)后，需制定配送方案，揀選物資，配發(fā)至受災(zāi)點。對于應(yīng)急救援設(shè)施設(shè)備，應(yīng)將其運送至各受災(zāi)點的應(yīng)急救援隊伍，開展緊急救援。而食品、水、生活用品等應(yīng)急物資應(yīng)分發(fā)給受災(zāi)群眾，以保障其在應(yīng)急救援階段的日常生活所需。另外，發(fā)放應(yīng)急物資、搭建應(yīng)急設(shè)施、運送應(yīng)急設(shè)備時需要大量的人力資源，可安排社會組織和志愿者有序參與。

3.6善后處置

善后處置的重點是將應(yīng)急資金合理地用于恢復(fù)、重建災(zāi)區(qū)生產(chǎn)、生活秩序，將非消耗性應(yīng)急資源逆向運輸至動員地，回購儲備或返還多余的消耗性應(yīng)急資源。對于因應(yīng)急資源動員而影響生產(chǎn)和營業(yè)的企業(yè)，政府部門應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)進行補償。針對表現(xiàn)優(yōu)異的應(yīng)急參與者，應(yīng)給予表彰和獎勵，從而保護社會主體的積極性。此外，還要做好應(yīng)急資源的信息統(tǒng)計以及應(yīng)急資源保障效果評估工作。

4社會動員視角下應(yīng)急資源保障能力提升策略

應(yīng)急資源保障能力，是指政府部門籌集、調(diào)配適度的應(yīng)急資源，滿足災(zāi)區(qū)對應(yīng)急資源需求的能力。基于社會動員視角，當(dāng)前仍存在著政府部門對社會應(yīng)急資源了解不充分、無法有效協(xié)調(diào)和調(diào)度社會力量參與應(yīng)急、動員的形式和覆蓋面不夠廣泛、社會力量的應(yīng)急素質(zhì)不高等現(xiàn)實難題。應(yīng)重點從應(yīng)急資源動員準(zhǔn)備、動員實施、調(diào)度、分配這些關(guān)鍵點入手，采取有效措施提升應(yīng)急資源保障能力。

4.1充分的動員準(zhǔn)備

常態(tài)下，應(yīng)注重培育社會應(yīng)急能力。如支持應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，利用市場機制促進應(yīng)急產(chǎn)品、服務(wù)、裝備、技術(shù)的競爭。選擇有實力的生產(chǎn)、批發(fā)、零售企業(yè)，通過政策扶持、外在激勵，促進和引導(dǎo)其主動承擔(dān)社會責(zé)任。通過完善法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案、建立應(yīng)急動員手冊，規(guī)范社會動員的流程，引導(dǎo)社會力量有序參與。為提升社會力量的應(yīng)急水平，可根據(jù)應(yīng)急崗位任職要求劃分應(yīng)急人員的不同等級，制定職位任務(wù)書。定期對社會組織和志愿者團體進行應(yīng)急培訓(xùn)，使其掌握必要的應(yīng)急技能，并進行資質(zhì)評定，以提升其應(yīng)急能力。積極向公眾宣傳自救、互救的應(yīng)急救援知識，倡導(dǎo)公眾注重家庭應(yīng)急物資儲備，定期開展公共安全教育和應(yīng)急演練，提升公民的防災(zāi)減災(zāi)意識，塑造良好的應(yīng)急文化氛圍。

在預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備中，政府部門應(yīng)全面調(diào)查社會應(yīng)急資源分布狀況，做好社會應(yīng)急資源的動員準(zhǔn)備。一是定期普查社會應(yīng)急資源。應(yīng)急管理部門可依托于統(tǒng)計、工商等部門，定期排查轄區(qū)內(nèi)有實力的生產(chǎn)、流通企業(yè)，調(diào)查其庫存物資類型、數(shù)量，及生產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)能力，引導(dǎo)重點企業(yè)做好設(shè)備、人員、技術(shù)方面的被動員準(zhǔn)備。二是通過民政部門統(tǒng)計社會組織和志愿者團體的規(guī)模，以減少動員社會力量的提前期。三是按照應(yīng)急資源分類標(biāo)準(zhǔn)建立應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)全國應(yīng)急資源數(shù)據(jù)的信息共享，以及應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫與應(yīng)急指揮平臺的銜接。

4.2適度的應(yīng)急資源動員

應(yīng)急資源的數(shù)量越適當(dāng)，越利于滿足應(yīng)急處置的需求。而數(shù)量是否適宜主要取決于社會應(yīng)急資源動員終止的時間。雖然社會動員在應(yīng)急資源保障中有其必要性，但應(yīng)注意在適當(dāng)?shù)臅r間點終止動員。如果不計成本地過度動員社會資源，或者動員不足，都會透支潛在的社會應(yīng)急能力?？筛鶕?jù)災(zāi)害情景、動員對象的能力，決定滿足災(zāi)區(qū)需求的最低數(shù)量，在最低動員數(shù)量得到滿足時宣布終止動員。例如，帳篷、活動板房、被褥等應(yīng)急資源與受災(zāi)人數(shù)直接相關(guān)，可以根據(jù)統(tǒng)計的受災(zāi)人數(shù)直接計算資源需求。而食品、純凈水等資源的需求是連續(xù)的，救災(zāi)初期其需求會逐漸增加，之后趨于穩(wěn)定，當(dāng)災(zāi)區(qū)的設(shè)施逐漸恢復(fù)，能夠供給災(zāi)區(qū)需求時，動員則可以停止。

需要特別注意，雖然應(yīng)急物資保障的成本取決于應(yīng)急物資價格、運輸成本，但同等質(zhì)量下應(yīng)急物資的價格差距并不大。那么距離災(zāi)區(qū)越近的地方救援半徑就越小，運輸成本越低；且到達受災(zāi)點的時間越短，越有利于提高應(yīng)急效率。再加上相鄰的受災(zāi)區(qū)域遭遇突發(fā)事件時需要的物資類型相似，往往所儲備的應(yīng)急物資具有關(guān)聯(lián)性，可以考慮就近調(diào)配相鄰區(qū)域的社會應(yīng)急物資，實現(xiàn)區(qū)域應(yīng)急物資的協(xié)同共享。

4.3高效的應(yīng)急資源調(diào)度

應(yīng)急資源調(diào)度的時效性影響應(yīng)急救援活動的開展，但在調(diào)度時還要考慮應(yīng)急資源的需求等級，使最緊迫的資源最先到達災(zāi)區(qū)。救災(zāi)初期，為了在黃金72小時內(nèi)盡可能地拯救生命，需要首先調(diào)度大量的應(yīng)急救援人員、醫(yī)護人員、工程類設(shè)施、救生設(shè)備、水、醫(yī)藥品等。救災(zāi)中期，重在保障災(zāi)民的日常生活需求，并做好防疫工作，需要帳篷、食品、棉被、防疫用品等物資。救災(zāi)后期，需全面恢復(fù)災(zāi)區(qū)的通信、電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，因此建材類資源的需求量較大。

為了提升應(yīng)急資源調(diào)度的效率，政府部門可以與物流企業(yè)、運輸企業(yè)合作，征調(diào)其現(xiàn)有運輸工具，利用其轉(zhuǎn)運中心、配送中心等基礎(chǔ)設(shè)施，借助其物流優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢，將大規(guī)模的社會應(yīng)急資源轉(zhuǎn)運至災(zāi)區(qū)以投入使用。運輸過程中，可運用GPS技術(shù)、射頻技術(shù)等定位運輸車輛，以便實時跟蹤運輸車輛的具體位置，且在動態(tài)情境演化時也能及時更新調(diào)度路線。

4.4公平的應(yīng)急資源分配

分配應(yīng)急資源時，應(yīng)考慮如何適時地將適量的應(yīng)急資源分發(fā)至受災(zāi)點。災(zāi)害初期，時常發(fā)生應(yīng)急資源稀缺、運力有限的情況，若無法公平分配有限的應(yīng)急資源，會加劇災(zāi)民的心理痛苦。因此，決策者必須根據(jù)以往經(jīng)驗和當(dāng)時情景，準(zhǔn)確判斷各受災(zāi)點的資源數(shù)量、類型需求和時間要求，才能使應(yīng)急資源分發(fā)更加科學(xué)合理。配送時，根據(jù)各受災(zāi)點對應(yīng)急資源的緊急程度及其位置順序，確定路徑方案及車輛配載方案，將應(yīng)急資源及時有序地配送至各受災(zāi)點。而社會組織、企業(yè)應(yīng)急救援隊、志愿者等社會力量到達災(zāi)區(qū)后，可參與災(zāi)害現(xiàn)場清理、物資發(fā)放、臨時安置點搭建、災(zāi)民安置、心理援助、信息發(fā)布、損失評估、治安及交通秩序維護任務(wù)，但必須由應(yīng)急指揮部根據(jù)各項應(yīng)急任務(wù)的需要統(tǒng)籌安排，有序參與應(yīng)急活動。應(yīng)急資金的發(fā)放應(yīng)按照資金分配標(biāo)準(zhǔn)實施，并優(yōu)先弱勢群體。

5結(jié)語

應(yīng)急資源保障是政府應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵能力，直接影響應(yīng)急救援行動的效率、效果、效益。本研究總結(jié)了應(yīng)急資源保障的特征，闡述了動員社會應(yīng)急資源保障應(yīng)急資源供應(yīng)的必要性，塑造了社會動員視角下應(yīng)急資源保障的流程，最后提出通過充分準(zhǔn)備、適度動員、高效調(diào)度、公平分配這四個方面的關(guān)鍵措施實現(xiàn)應(yīng)急資源保障能力的提升，有助于重新整合政府部門的應(yīng)急功能、使應(yīng)急資源保障措施朝著理性化方向發(fā)展，對于形成應(yīng)急資源保障的協(xié)同應(yīng)對新模式以及應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的實現(xiàn)具有重要意義。

參考文獻

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