西部民族地區(qū)職業(yè)教育地方立法現(xiàn)狀與前瞻
——以青海省職業(yè)教育實踐為分析對象

鄭春晶 郝文武

（陜西師范大學(xué)，陜西西安 710062）

一、問題緣起與樣本選擇

2021年6月，《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案）》（下文簡稱《修訂草案》）提請全國人大常委會審議，隨后面向社會征求意見。《修訂草案》明確提出“職業(yè)教育與普通教育是不同教育類型，具有同等重要地位”，與現(xiàn)行《職業(yè)教育法》相比，《修訂草案》順應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展的歷史要求，從體系、主體、對象、保障等方面對職業(yè)教育相關(guān)問題進行了更為詳盡的規(guī)定，并對法律責(zé)任進行了必要的細化。[1]

就我國西部民族地區(qū)而言，發(fā)展不平衡、不充分問題更為突出，加之多元自然環(huán)境和多民族共生、多文化并存的現(xiàn)實，決定了其更為多樣的經(jīng)濟樣態(tài)和更為復(fù)雜的民生格局，需要地方立法發(fā)揮其銜接國家法律與一線司法實踐的紐帶功能，更好地提升民族地區(qū)教育法治化水平，實現(xiàn)依法治教。鑒于上位法《職業(yè)教育法》修訂在即，有必要一方面“大處著眼”，從全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的高度，重新思考職業(yè)教育地方立法在西部民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用；另一方面“小處著手”，著力提升地方立法的實操性，打通國家法律與司法實踐之間的“最后一公里”。

在樣本選擇上，青海是典型的西部欠發(fā)達省份，平均海拔超過3000米，少數(shù)民族人口占比為49.47%，在全國僅次于西藏和新疆。[2]2020年人均可支配收入24037元，僅及全國平均水平約四分之三。[3]全省職業(yè)教育存在嚴重歷史欠賬，集中表現(xiàn)為內(nèi)涵式發(fā)展動力不足，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展能力偏低。[4]未來青海在迎來新一輪西部大開發(fā)歷史機遇的同時，面臨著鞏固脫貧攻堅成果、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等歷史任務(wù)，亟須重新思考職業(yè)教育地方立法的現(xiàn)狀與問題、涵義與目標、地位與角色、內(nèi)容與進度。因此，青海是考察西部民族地區(qū)職業(yè)教育立法現(xiàn)狀、分析其問題并提出對策的理想樣本。

研究內(nèi)容上，《中華人民共和國立法法》（下文簡稱《立法法》）規(guī)定，我國地方立法包括“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”。[5]然而，《行政訴訟法》第六十三條第三款規(guī)定，“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章”。[6]地方性規(guī)章在我國法律體系中處于最低一級，在司法實踐中更多作為參照而非依據(jù)存在，且目前在青海，具有地方規(guī)章制定權(quán)的省人民政府和各自治州人民政府尚未制定職業(yè)教育領(lǐng)域地方規(guī)章，故本文涉及的職業(yè)教育立法主要指地方人大立法，即由?。▍^(qū)、市）人大及其常委會和民族自治州、自治縣人大制定的地方法規(guī)、自治條例和單行條例。另外，需要說明的是，西部地區(qū)民族自治州、自治縣人大在立法時，大多選擇將職業(yè)教育內(nèi)容包含在其教育條例或民族教育條例中，而非專門制定職業(yè)教育單行條例，在青海也是如此，因此本文討論的職業(yè)教育地方立法，既包括專門的職業(yè)教育法規(guī)和單行條例，也包括教育條例或民族教育條例中與職業(yè)教育相關(guān)的內(nèi)容。

二、西部民族地區(qū)職業(yè)教育地方立法現(xiàn)狀及問題

（一）職業(yè)教育地方立法普遍缺位

西部民族地區(qū)職業(yè)教育地方立法，既包括?。▍^(qū)、市）人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，也包括民族自治州、自治縣人大制定的單行條例。關(guān)于前者，《立法法》第七十二條第一款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！盵7]但截至2021年底，青海省人大及其常委會尚未制定職業(yè)教育地方性法規(guī)，類似情況在西部并非個例，新疆維吾爾自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)也未制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。

關(guān)于民族自治州、自治縣立法權(quán)，《立法法》第七十五條第一款規(guī)定“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例”。[8]照此原則，青海民族地區(qū)具有職業(yè)教育領(lǐng)域立法權(quán)的主體包括海南、海北、黃南、果洛、玉樹五個藏族自治州（以下簡稱海南、海北、黃南、果洛、玉樹）和海西蒙古族藏族自治州（以下簡稱海西）以及海北州門源回族自治縣、海東市化隆回族自治縣、海東市循化撒拉族自治縣、海東市互助土族自治縣、海東市民和回族土族自治縣、西寧市大通回族土族自治縣和黃南州河南蒙古族自治縣人大。關(guān)于西寧市和海東市兩個設(shè)區(qū)的市，由于2015年《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”，且上述地區(qū)并未在2015年之前制定職業(yè)教育地方性法規(guī)，故無須考慮其職業(yè)教育立法和接續(xù)實施問題。

由此可以明確，目前青海省職業(yè)教育地方立法主體除省人大及其常委會外，還包括6個民族自治州、7個民族自治縣的人大。以此考察青海民族地區(qū)職業(yè)教育立法現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)缺位嚴重的現(xiàn)象。6個民族自治州中，只有海南州在2010年修訂并經(jīng)省人大常委會批準的《海南藏族自治州民族教育工作條例》中，以一章八條的篇幅對職業(yè)教育進行了專門規(guī)定，7個民族自治縣中只有民和回族土族自治縣于2004年制定了《民和回族土族自治縣發(fā)展職業(yè)教育條例》，立法缺位率高達84.6%（如圖1）。類似現(xiàn)象在西部民族地區(qū)并非個別，以自治州為例，全國30個民族自治州中27個地處西部，目前無一制定職業(yè)教育單行條例，在其教育條例或民族教育條例中涉及職業(yè)教育內(nèi)容的，只有四川阿壩藏族羌族自治州、貴州黔南布依族苗族自治州、云南楚雄彝族自治州、紅河哈尼族彝族自治州、西雙版納傣族自治州、德宏傣族景頗族自治州、甘肅臨夏回族自治州和青海海南藏族自治州八地。

圖1 青海民族地區(qū)職業(yè)教育立法現(xiàn)狀

（二）立法缺位導(dǎo)致“以政代法”

立法缺位的直接后果，是上述地區(qū)職業(yè)教育長期無法可依，“以政代法”現(xiàn)象普遍存在。以青海為例，自2000年以來，各級政府先后印發(fā)職業(yè)教育政策性文件22部，由省政府印發(fā)的就有10部。作為社會治理文件依據(jù)之一，政策性文件緊跟現(xiàn)實、靈活調(diào)整的優(yōu)勢顯而易見，但最大弊端在于缺乏足夠的明確性和強制力，導(dǎo)致其在落實過程中觸及現(xiàn)實利益時往往難以推進。具體到職業(yè)教育，其調(diào)整勢必涉及與義務(wù)教育、高中教育、高等教育等教育階段和類型的關(guān)系，鑒于三者相對強勢的地位，單靠政策性文件驅(qū)動難免“外熱內(nèi)冷”，即相關(guān)部門一方面不斷強調(diào)職業(yè)教育的重要性，另一方面又難以有效兌現(xiàn)職業(yè)教育政策，長此以往勢必會影響職業(yè)教育的社會認可度，甚至加速其邊緣化。青海省教育廳公布的數(shù)據(jù)顯示，盡管近年來各級政府出臺多部政策性文件，但對全省職業(yè)教育的推動效果總體有限，表現(xiàn)之一是全省高中階段教育職普比多年低位徘徊，2012年為42.03%∶57.97%，2015年為 39.57%∶60.43%，2018年為37.80%∶62.20%，2021年小幅回升到39.92%∶60.08%。[9]（如表1）

表1 青海省高中階段教育職普比（2012-2021年）

“以政代法”的另一表現(xiàn)，是以行政手段規(guī)定高中階段教育的職普比，甚至陷入“越調(diào)越低、越低越調(diào)”的循環(huán)。上述現(xiàn)象在全國層面長期存在，較近一次是2021年3月教育部出臺《關(guān)于做好2021年中等職業(yè)學(xué)校招生工作的通知》，第一條就是“堅持職普比例大體相當(dāng)”，并提出“職普比例較低的地區(qū)要重點擴大中等職業(yè)教育資源，要提高中等職業(yè)教育招生比例”的要求。[10]具體到青海，根據(jù)筆者檢索，進入21世紀以來，各級人民政府印發(fā)的職業(yè)教育領(lǐng)域政策性文件中，約三分之二涉及“職普比大體相當(dāng)”或類似表述。

筆者認為，上述現(xiàn)象長期存在，恰恰是職業(yè)教育法治化程度偏低的表現(xiàn)，且在職業(yè)教育社會認可度總體不高的情況下，以行政手段強行分流，很難從根本上解決職業(yè)教育發(fā)展的困境，倘若操之過急，甚至可能加劇教育資源分配不均的問題?！缎抻啿莅浮分新殬I(yè)教育與普通教育“具有同等重要地位”的提法，更多的是立足兩者對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻及由此帶來的社會認可，而非學(xué)生人數(shù)上硬性“大體相當(dāng)”。換言之，“同等重要”重點在“質(zhì)”而非“量”。[11]

三、西部民族地區(qū)職業(yè)教育地方立法的內(nèi)涵

西部民族地區(qū)職業(yè)教育法治化水平偏低，需要地方立法機構(gòu)依據(jù)《立法法》，緊跟《職業(yè)教育法》進行修訂，做好各項立法前期工作，這不僅是推進依法治國、提升職業(yè)教育法治化水平的歷史要求，也是激活西部民族地區(qū)人才資源、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實要求。對青海而言，當(dāng)下面臨著鞏固脫貧攻堅成果、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推進生態(tài)保護等艱巨任務(wù)，有必要重新思考其職業(yè)教育地方立法的內(nèi)涵，至少明確兩個問題：西部民族地區(qū)職業(yè)教育地方立法的目標是什么？功能是什么？

（一）西部民族地區(qū)職業(yè)教育立法的目標

職業(yè)教育地方立法的目標，是提升基層教育法治化水平，真正實現(xiàn)依法治教。根據(jù)中共中央印發(fā)的《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》要求，到“十四五”末，我國要“全面提升社會治理法治化水平，依法維護社會秩序、解決社會問題、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、推動社會事業(yè)發(fā)展”。[12]具體到教育領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)堅持依法治教的總要求，其前提則是有法可依，有良法可循。西部民族地區(qū)總體收入偏低、相對貧困高發(fā)的現(xiàn)實，決定了其職業(yè)教育發(fā)展的必要性、緊迫性，據(jù)測算，職業(yè)學(xué)歷教育對受教育者收入水平的正向影響系數(shù)可穩(wěn)定在7%以上，在多種教育形式中與收入的正相關(guān)性最為明顯，“職教一人，就業(yè)一個，幸福一家”的說法所言不虛。[13]同時，西部民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展存在巨大的歷史欠賬，特別是當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)支撐能力相對薄弱的現(xiàn)實，決定了其發(fā)展職業(yè)教育的艱巨性，更需要以立法為引領(lǐng)，全面規(guī)范職業(yè)教育主體行為特別是行政行為，在發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的同時，更好地發(fā)揮政府的指導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督作用。

學(xué)者周旺生認為，地方立法的意義，一方面在于促進憲法、法律和國家大政方針有效實施，另一方面在于解決中央立法不能獨立解決或暫時不宜由中央立法解決的問題，從而全面提升基層治理的法治化水平，實現(xiàn)從“人治”到“法治”的歷史性跨越。[14]上述觀點顯然適用于西部民族地區(qū)職業(yè)教育立法，由于《職業(yè)教育法》修訂在即，繼續(xù)參照現(xiàn)行《職業(yè)教育法》進行地方立法顯然意義不大，但這絕不意味著地方立法主體在此問題上可以等待觀望。相反，地方立法主體應(yīng)當(dāng)在明確西部民族地區(qū)職業(yè)教育立法目標基礎(chǔ)上，做好各項前期工作，確保在新《職業(yè)教育法》修訂完成之后，地方立法能夠及時跟進。

（二）西部民族地區(qū)職業(yè)教育立法的功能

首先，職業(yè)教育地方立法是連接上位法與司法實踐的紐帶?！堵殬I(yè)教育法》頒行25年來，學(xué)者討論其得失，對其“軟法”特質(zhì)頗有微詞，認為其中原則性、宣示性內(nèi)容較多，很多條款缺乏法律應(yīng)有的明確性和強制性，整部法律甚至沒有關(guān)于法律責(zé)任的專門規(guī)定，僅在“附則”部分規(guī)定“在職業(yè)教育活動中違反教育法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰”，導(dǎo)致該法頒行以來基本未直接應(yīng)用于司法實踐。上述情況一方面是由于國務(wù)院多年來并未制定配套行政法規(guī)，導(dǎo)致《職業(yè)教育法》相關(guān)規(guī)定在中央層面未能得到細化；另一方面是由于職業(yè)教育地方立法的缺失，直接制約了《職業(yè)教育法》在地方的“落地”。

具體到西部民族地區(qū)，《立法法》第七十五條第二款規(guī)定“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定?！盵15]由于職業(yè)教育并非該款但書中的“法律保留”事項，民族地區(qū)職業(yè)教育立法在功能定位上不應(yīng)拘泥于解讀、細化上位法，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實際，在可操作性上下足功夫，積極主動地彌補上位法中存在的盲區(qū)。在青海多地，以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為代表的民間手工業(yè)已經(jīng)形成規(guī)模和穩(wěn)定市場，如人口僅27.6萬人的青海黃南藏族自治州，其熱貢唐卡藝術(shù)產(chǎn)業(yè)年創(chuàng)造產(chǎn)值超7億元，吸收青壯年勞動力4萬余人。在黃南州職業(yè)技術(shù)學(xué)校中，唐卡繪制也是就業(yè)最好的專業(yè)。[16]由于唐卡繪制技藝傳承在歷史上長期壟斷于藏傳佛教僧侶和民間藝人群體，若按照現(xiàn)行《職業(yè)教育法》中關(guān)于教師的規(guī)定，上述人員顯然難以從事職業(yè)學(xué)校教學(xué)活動，當(dāng)?shù)厝舜髴?yīng)當(dāng)合理利用《立法法》中的“變通規(guī)定”原則，在當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育或民族教育單行條例中，作出適合職業(yè)教育特色專業(yè)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，并報請全國人大常委會批準。

其次，職業(yè)教育地方立法是積極發(fā)揮地方立法試點作用的平臺。在我國立法實踐中，“地方先于中央立法”的做法并不鮮見。全國人大會常委會法制工作委員會《關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告》指出，“允許和鼓勵制定機關(guān)根據(jù)實踐需要和法治原則進行立法探索”。[17]地方立法重要功能之一，是在不與上位法抵觸的前提下，及時就地方層面亟待解決的法律問題作出規(guī)定，從而為更高層面立法“探路”。具體到西部民族地區(qū)，一方面其自身在自然環(huán)境、文化風(fēng)俗、民生格局等方面存在較為明顯的特異性，另一方面，更為重要的是上述地區(qū)面臨著與西部其他地區(qū)乃至全國相同的歷史機遇、發(fā)展任務(wù)和風(fēng)險挑戰(zhàn)，其立法實踐具有鮮明的試點意義，不僅可以及時總結(jié)地方經(jīng)驗，尋找其與更高層面立法的契合點，同時可以及時發(fā)現(xiàn)并修正存在的紕漏乃至誤區(qū)，為更高層面立法提供借鑒。

青海由于人口較少、經(jīng)濟體量較小，可以發(fā)揮“船小好掉頭”的優(yōu)勢，更加積極地參與職業(yè)教育領(lǐng)域地方立法試點。同時，由于青海集中了西部地區(qū)、民族地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)等諸多特點，其試點經(jīng)驗常常具有更強的可推廣性。以農(nóng)村職業(yè)教育為例，中國職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2012年農(nóng)村戶籍學(xué)生占到中職學(xué)校在校生人數(shù)的82%，近七成生源來自西部地區(qū)。[18]故而可以認為，職業(yè)教育與“三農(nóng)”發(fā)展和鄉(xiāng)村振興之間有著天然的緊密聯(lián)系。然而在現(xiàn)行《職業(yè)教育法》及地方立法中，相關(guān)規(guī)定基本還是按照農(nóng)村、城市分開的邏輯制定，這與我國逐步進入“城鄉(xiāng)時代”、人力資源和生產(chǎn)資料在城鄉(xiāng)之間加速流動的國情明顯脫節(jié)。[19]現(xiàn)實中，農(nóng)村生源職校畢業(yè)生盡管回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)率較低，但大多會選擇在本省特別是家鄉(xiāng)所在縣市就業(yè)，這些人中的大部分，都是未來鄉(xiāng)村振興的重要力量。據(jù)學(xué)者魏鳳英、趙偉研究，在青海職業(yè)院校畢業(yè)生中，回鄉(xiāng)就業(yè)率達到近70%。[20]地方職業(yè)教育立法應(yīng)當(dāng)及時準確地把握上述變化，嘗試從制度設(shè)計上進一步打破城鄉(xiāng)之間在人力資源、生產(chǎn)資料方面的壁壘，加速人員“走出去”和生產(chǎn)資料的“引進來”，在實現(xiàn)農(nóng)村再組織化的同時促進城鄉(xiāng)共同繁榮。

四、西部民族地區(qū)職業(yè)教育地方立法的迫切性

2015年，全國人大常委會開展了《職業(yè)教育法》執(zhí)法檢查，在充分肯定現(xiàn)行《職業(yè)教育法》開創(chuàng)意義的同時提出了加緊修訂的意見。根據(jù)學(xué)者邢暉的調(diào)查，目前國內(nèi)多數(shù)職業(yè)教育從業(yè)者、接受者認為職業(yè)教育立法修訂不僅應(yīng)當(dāng)加速，而且應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實需要，重新思考其邏輯主線和大致框架。[21]具體到西部民族地區(qū)，從1996年至今，職業(yè)教育所處政策環(huán)境和自身功能定位均發(fā)生了顯著變化，特別是隨著絕對貧困全面消除，西部民族地區(qū)在面對新一輪西部大開發(fā)歷史機遇的同時，也和全國其他地區(qū)一樣，面臨著鞏固脫貧攻堅成果、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史重任，加強職業(yè)教育地方立法勢在必行。

（一）加強職業(yè)教育地方立法，是融入新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的歷史要求

作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中的一項重大戰(zhàn)略部署，新一輪西部大開發(fā)立足西部高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放、高層次生態(tài)建設(shè)與高標準民生保障。中共中央、國務(wù)院2020年印發(fā)的《關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》指出，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)“充分發(fā)揮西部地區(qū)比較優(yōu)勢，推動具備條件的產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展”，通過相關(guān)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“推動形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”，從而實現(xiàn)“有所為，有所不為”的差異化、特色化發(fā)展。[22]以青海為例，地理環(huán)境與民俗文化造就了獨特的藏醫(yī)藥資源，據(jù)權(quán)威媒體報道，目前青海藏醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值至少已達26億元，年均增速保持兩位數(shù)，占全國藏醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的44%，發(fā)展規(guī)模和綜合實力位居全國之首，就業(yè)人口保持在萬人以上。[23]在青海省內(nèi)多家高等、中等職業(yè)院校中，藏醫(yī)藥專業(yè)均已實現(xiàn)常態(tài)化招生，如在《青海衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院2022年單獨招生簡章》中，藏醫(yī)學(xué)招生名額為100人，占該校招生總數(shù)的近八分之一。[24]藏醫(yī)藥技藝傳承不但涉及學(xué)校教育，還涉及自身傳承習(xí)俗和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護。上述內(nèi)容在全國性立法中暫時難以詳細規(guī)定，應(yīng)當(dāng)通過民族地區(qū)地方立法予以規(guī)范，特別是合理利用《立法法》第七十五條第二款中的“變通原則”，突出立法的可操作性。

與世紀之交啟動的第一輪西部大開發(fā)相比，新一輪西部大開發(fā)的亮點之一是對西部生態(tài)地位的強調(diào)?！蛾P(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》指出，要“加大美麗西部建設(shè)力度，筑牢國家生態(tài)安全屏障”。青海是中國乃至亞洲重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)，也是高原野生動物的重要棲息地。2016年習(xí)近平總書記在青?？疾鞎r提出了“青海最大的價值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)”的重要論斷。[25]關(guān)于地方生態(tài)立法的得失，劉小冰、紀瀟雅認為最大問題是地方利益的過度干擾，[26]韓璐則認為是立法理念的落后導(dǎo)致立法范圍交叉、渠道單一、部門化傾向嚴重。[27]上述觀點見仁見智，然而據(jù)筆者觀察，目前西部生態(tài)立法問題之一是在生態(tài)文明建設(shè)中就生態(tài)論生態(tài)，未能突出人的主體作用，地方職業(yè)教育立法恰恰可以填補這一空白。在2015年頒行的《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》中，第五十六條明確規(guī)定“省人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容納入國民教育體系和培訓(xùn)機構(gòu)教學(xué)計劃，加強生態(tài)文明領(lǐng)域人才隊伍建設(shè)和人才智力引進?！盵28]2021年初，青海三江源地區(qū)生態(tài)保護公益崗位已達14.51萬個，占全省總?cè)丝?%。[29]由于人員綜合素質(zhì)參差不齊，加之由青海省人民政府2014年底頒布的《關(guān)于三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)生態(tài)管護員公益崗位設(shè)置及管理意見》已于2020年1月到期，未來青海全省特別是三江源地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過職業(yè)教育立法，將生態(tài)保護公益崗位的培訓(xùn)、考核等工作納入當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育機構(gòu)職能，真正促進三江源生態(tài)保護國家干預(yù)、公眾參與、平衡合作、可持續(xù)發(fā)展局面的形成。[30]

（二）加強職業(yè)教育地方立法，是鞏固脫貧攻堅成果的歷史要求

隨著脫貧攻堅于2020年底取得全面勝利，西部民族地區(qū)和全國一道，成功消除絕對貧困。然而不容回避的是，上述地區(qū)自然條件惡劣、經(jīng)濟社會發(fā)展動力不足的現(xiàn)實，決定了其面臨著更為突出的相對貧困和更為嚴峻的返貧壓力。統(tǒng)計顯示，2020年境內(nèi)31個省級行政區(qū)劃中，人均可支配收入排名最后7位的全在西部。2020年全國城鄉(xiāng)居民收入比為2.56，西部則為2.74，這意味著西部城鄉(xiāng)差距偏大。[31]鞏固脫貧攻堅成果，除加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展、擴大對外開放外，還應(yīng)當(dāng)加強對勞動者權(quán)益的保護，其中之一就是對職校學(xué)生實習(xí)權(quán)益的保護。近年來關(guān)于實習(xí)生維權(quán)難問題，由于其涉及面廣、影響人員多，亟待通過立法明確責(zé)任主體，拓寬維權(quán)途徑。維權(quán)難表現(xiàn)之一是合同糾紛，企業(yè)常利用其強勢地位，迫使學(xué)生、學(xué)校簽訂有失公平的條款，一旦出現(xiàn)問題則以“意思自治”等為由推卸責(zé)任，最終導(dǎo)致“由于法律法規(guī)的不明晰，政府的推動及學(xué)校的利益傾向都讓企業(yè)在這場勞動力爭奪戰(zhàn)中得到了最大的實惠?！盵32]此外，關(guān)于在校生實習(xí)期間的薪酬問題，現(xiàn)行《職業(yè)教育法》僅在第三十七條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)膭趧訄蟪辍?，但對“適當(dāng)”標準如何確定和非頂崗的其他實習(xí)方式是否需要支付報酬并無硬性規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實中實習(xí)生常常成為廉價甚至免費勞動力。

上述現(xiàn)象在西部民族地區(qū)尚不嚴重，但當(dāng)?shù)鼐用窨芍涫杖肟傮w偏低、相對貧困高發(fā)的現(xiàn)實，決定了維權(quán)難一旦發(fā)生，后果很可能更為嚴重。學(xué)者王士勇等進行的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2018年青海省黃南、果洛、玉樹和海南四個藏族自治州職校學(xué)生中農(nóng)村牧區(qū)生源占90%以上，近三分之一家庭超過6人，家庭年收入在2萬元以下的占近一半。[33]這至少意味著不少家庭供養(yǎng)學(xué)生存在壓力，實習(xí)薪水一旦被拖欠，很可能影響學(xué)生求學(xué)和家庭生活。《修訂草案》亮點之一是在權(quán)益保護方面力度加強，特別是第五十六條從學(xué)校及職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、實習(xí)接受單位、勞務(wù)派遣單位等多個方面，對侵犯受教育者權(quán)益的行為規(guī)定了處罰措施。地方立法應(yīng)當(dāng)在與上位法規(guī)定不抵觸的前提下，立足西部民族地區(qū)實際，對處罰措施進行細化。

（三）加強職業(yè)教育地方立法，是推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史要求

隨著脫貧攻堅全面實現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興不僅成為未來“三農(nóng)”工作重點，更成為破解城鄉(xiāng)、地域之間發(fā)展不平衡不充分問題，暢通“國內(nèi)大循環(huán)”的重要戰(zhàn)略。對西部民族地區(qū)而言，鄉(xiāng)村振興不僅是一項經(jīng)濟發(fā)展和民生改善戰(zhàn)略，更是一個對鄉(xiāng)村功能定位、人員結(jié)構(gòu)、發(fā)展理念、治理方式等產(chǎn)生深遠影響的歷史進程，其目標在人，動力在人，難點也在人。具體到職業(yè)教育地方立法，應(yīng)當(dāng)聚焦人力資本，以提升當(dāng)?shù)厍鄩涯曜晕野l(fā)展能力為目標，提高其“走出去”的能力。同時優(yōu)化當(dāng)?shù)赝顿Y和營商環(huán)境，促進資本和其他生產(chǎn)資料“引進來”，提高農(nóng)村人口組織化程度，帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)振興和社會治理能力全面提升。

不少學(xué)者指出，現(xiàn)行《職業(yè)教育法》局限之一是過強的國家本位和工具本位傾向，整部法律更強調(diào)職業(yè)教育對國家經(jīng)濟社會發(fā)展的意義，對維護教育公平、促進受教育者長遠發(fā)展乃至終身發(fā)展關(guān)注有限。[34]平心而論，在該法頒布的1996年，人口紅利對我國經(jīng)濟發(fā)展具有較高貢獻率，并構(gòu)成了我國的勞動力成本優(yōu)勢。26年后的今天，我國勞動力結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本變化，集中表現(xiàn)為人口紅利的大幅縮水和人力資本貢獻率的持續(xù)提高。根據(jù)中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所陸旸研究員測算，2021年我國勞動力數(shù)量對經(jīng)濟增長的貢獻率降為-3.15%，2025年將下降為-4.46%。與之相應(yīng)，2021年我國勞動力質(zhì)量即人力資本對經(jīng)濟增長的貢獻率達5%，2025年將提高到5.16%，并在未來持續(xù)提高。[35]

具體到西部民族地區(qū)，通過職業(yè)教育地方立法“撬動”人力資本，應(yīng)當(dāng)與鄉(xiāng)村振興總體戰(zhàn)略相結(jié)合，將激活農(nóng)村牧區(qū)人力資本作為突破口。不少學(xué)者指出，西部民族地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的困難之一是當(dāng)?shù)厝狈Ξa(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)支撐，導(dǎo)致職校畢業(yè)生就業(yè)出口相對狹窄。破解上述問題，筆者認為，應(yīng)當(dāng)通過人員“走出去”和資本等生產(chǎn)資料“引進來”的“雙輪驅(qū)動”模式，激活西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村人力資本，加速當(dāng)?shù)鼗鶎由鐣俳M織化。具體到青海，近年來一方面通過生態(tài)畜牧、民族手工、藏醫(yī)藥等特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有效促進了當(dāng)?shù)厍鄩涯陝趧恿μ貏e是技術(shù)人員就業(yè)，影響了鄉(xiāng)村基層的社會生態(tài)；另一方面，自2010年對口援青政策實施以來，每年選派青海農(nóng)牧區(qū)適齡學(xué)生前往內(nèi)地職業(yè)院校學(xué)習(xí)，畢業(yè)后積極嘗試省外就業(yè)，在增加自身收入的同時減輕家鄉(xiāng)就業(yè)壓力，上述經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)通過職業(yè)教育地方立法及時總結(jié)提煉。

五、西部民族地區(qū)職業(yè)教育地方立法的幾點建議

西部民族地區(qū)職業(yè)教育立法普遍缺位、“以政代法”現(xiàn)象的常態(tài)化，倒逼上述地區(qū)立法主體本著全面統(tǒng)籌、適度優(yōu)先的原則，加速職業(yè)教育地方立法，盡快讓當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育發(fā)展有法可依、有良法可循。關(guān)于西部民族地區(qū)職業(yè)教育地方立法，未來在宏觀層面，應(yīng)當(dāng)從依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的高度，重新思考其中的根本性、全局性問題；微觀層面，應(yīng)當(dāng)在提高地方立法質(zhì)量方面下足功夫，確保其在司法實踐中的可操作性。此外還應(yīng)當(dāng)打破社會治理不同體系之間的壁壘，嘗試建立法律與政策、立法與司法的有效銜接機制。

（一）堅持以人為本，準確把握職教群體真實訴求

《職業(yè)教育法》當(dāng)下的修訂，是在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整、勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、地域與城鄉(xiāng)關(guān)系加速重構(gòu)的背景下，在職業(yè)教育領(lǐng)域進行的一次具有全局性、前瞻性的頂層設(shè)計。上述部署的最終落實，有待地方立法發(fā)揮紐帶作用。因此，地方立法主體應(yīng)當(dāng)從大處著眼，堅持人本主義的立法本位。前文所說，與《職業(yè)教育法》頒布的20世紀90年代相比，我國勞動力結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本變化，人口紅利逐漸消失，人力資本重要性顯著提升。上述變遷帶來對職業(yè)教育立法本位的反思，職業(yè)教育在繼續(xù)發(fā)揮其國家、社會價值的同時，理應(yīng)被賦予促進個人成長成才的角色，其立法應(yīng)堅持權(quán)利適度優(yōu)先的原則，堅持以人為本，保障發(fā)展權(quán)利，立足受教育者終身學(xué)習(xí)和立身處世能力的提升。[36]除培養(yǎng)受教育者相應(yīng)的職業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)之外，還應(yīng)引導(dǎo)其形成終身學(xué)習(xí)能力，從而有效應(yīng)對技術(shù)革命和勞動力結(jié)構(gòu)變遷帶來的挑戰(zhàn)。換言之，對理想的職業(yè)教育而言，高質(zhì)量就業(yè)應(yīng)是其社會價值的開始而非結(jié)束，終身學(xué)習(xí)、終身發(fā)展才是目標。

具體到西部民族地區(qū)職業(yè)教育立法，筆者認為應(yīng)當(dāng)由多省（區(qū)、市）人大常委會教科文衛(wèi)委員會聯(lián)合組織業(yè)內(nèi)人士，對西部地區(qū)職業(yè)教育相關(guān)群體的需求和期待進行調(diào)研，不僅應(yīng)涵蓋職校在校生及其家庭，還應(yīng)當(dāng)涵蓋職業(yè)教育潛在群體，即未來幾年有較大可能性進入職校學(xué)習(xí)的學(xué)生及其家庭，從而切實掌握上述群體真實發(fā)展訴求，掌握其短期、中期、長期發(fā)展的大致趨向，使地方職業(yè)教育立法能夠有的放矢，在“接天線”的同時做到“接地氣”。在?。▍^(qū)、市）之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)由省級人大牽頭并支持，相關(guān)民族自治地方人大組織開展上述調(diào)研，準確把握民族自治州、自治縣自身職業(yè)教育群體的發(fā)展訴求。

（二）發(fā)揮地方人大職能，嚴格規(guī)范職業(yè)教育領(lǐng)域行政權(quán)力

提升西部民族地區(qū)職業(yè)教育法治化水平，需要明確職業(yè)教育地方法規(guī)、單行條例的行政法屬性，規(guī)范公權(quán)力行使。教育類法律屬于公法中的行政法領(lǐng)域，理想法律關(guān)系的重要標志是公權(quán)與私權(quán)各司其職相輔相成，在行政法領(lǐng)域尤其如此。然而在現(xiàn)實中，公權(quán)往往處于相對強勢地位，故而在維持兩者動態(tài)平衡過程中，應(yīng)適度優(yōu)先考慮對公權(quán)力的限制，正如英國學(xué)者威廉·韋德所說，“行政法的第一個含義，就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法。”[37]具體到西部民族地區(qū)，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)范相關(guān)公權(quán)力行使的主體、范圍和方式，在尊重職業(yè)教育接受者及其家庭意愿前提下，保障其受教育過程中的各項權(quán)利。西部民族地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)支撐薄弱，市場在資源配置中的作用發(fā)揮不夠充分，更需要通過地方立法規(guī)范行政行為，從制度上避免“以政代法”現(xiàn)象。

目前就西部民族地區(qū)而言，應(yīng)當(dāng)由地方人大對相應(yīng)級別人民政府制定的職業(yè)教育政策性文件進行合法性審查，及時剔除那些在合法性方面存在瑕疵的文件。同時對那些盡管合法性無瑕疵但內(nèi)容已過時的政策性文件，敦促相應(yīng)級別人民政府及時修改，不能及時修改或修改意義不大的則應(yīng)及時廢止。在未來相關(guān)政策性文件制定過程中，地方人大應(yīng)當(dāng)更好地發(fā)揮其監(jiān)督職能，有效預(yù)防、及時糾正行政部門借政策性文件擴大自身權(quán)力、影響相關(guān)當(dāng)事人正常行使權(quán)利的行為，主動限制、切實規(guī)范職業(yè)教育領(lǐng)域公權(quán)力的行使。

（三）加快地方立法前期調(diào)研，提高立法質(zhì)量

在《職業(yè)教育法》修訂過程中，地方立法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)避免等待觀望的思想，按照《立法法》要求和《修訂草案》的內(nèi)容，適時啟動地方立法前期調(diào)研工作。作為科學(xué)立法、民主立法的重要方式之一，立法調(diào)研可以使立法在目標、時機、內(nèi)容等方面更好地回應(yīng)社會需要，避免因“閉門造車”而導(dǎo)致立法活動與社會現(xiàn)實脫節(jié)。學(xué)者孫育瑋認為，立法調(diào)研必須從源頭即規(guī)劃階段抓起，貫穿于立法全過程，從而保證在立法各階段都能堅持鮮明的問題導(dǎo)向。[38]西部民族地區(qū)除自然條件惡劣、經(jīng)濟社會發(fā)展滯后等共性特征之外，各地不同的資源稟賦和人文生態(tài)等，造就了富于差異性的現(xiàn)實。在此情形下，職業(yè)教育地方立法調(diào)研特別是前期調(diào)研更應(yīng)走深走實，一方面盡可能全面地收集篩選職業(yè)教育接受者、從業(yè)者和其他利益相關(guān)者的意見，保證立法能夠盡可能全面反映社會需要，解決現(xiàn)實問題；另一方面積極咨詢法律專業(yè)人士特別是立法工作者的意見，保證立法專業(yè)品位，避免將非法律問題納入地方立法，影響立法的可操作性。

目前，就西部民族地區(qū)而言，職業(yè)教育立法調(diào)研中亟待掌握的內(nèi)容之一是那些民族特色鮮明、研習(xí)方式獨特的行業(yè)的傳承方式，及其與現(xiàn)代學(xué)科制度之間可能的結(jié)合點。如前文中所說的唐卡繪制、藏醫(yī)藏藥等領(lǐng)域，長期依靠民間傳播，藏傳佛教僧人和民間藝人群體在傳承中發(fā)揮著重要作用。如何合理利用《立法法》中的“變通規(guī)定”原則，將部分愛國僧人和民間能工巧匠納入職業(yè)教育兼職教師隊伍，是地方職業(yè)教育立法調(diào)研應(yīng)當(dāng)提出并嘗試解決的問題。從而在保證正確教育導(dǎo)向的前提下，拓寬職業(yè)教育師資隊伍群體，發(fā)揮民間人士參與職業(yè)教育的積極性，探索傳統(tǒng)與現(xiàn)代、民間傳承與教育體制之間的“最大公約數(shù)”。

（四）打破治理體系壁壘，促進法律與制度、立法與司法的有效協(xié)作

良法是善治的前提，科學(xué)、民主、有序的立法活動則是創(chuàng)制良法的保障。然而作為社會治理的體系之一，法律亦存在局限。由于法律自身屬于行為規(guī)范，當(dāng)涉及一些思想觀念等層面問題時往往難以有所作為。其內(nèi)容相對宏觀，通常較少針對具體操作性、流程性問題。此外由于法律制定和修改程序復(fù)雜且周期較長，導(dǎo)致其落后于社會現(xiàn)實的問題往往較為突出。為解決上述幾方面問題，除了提高立法技術(shù)、提升法律針對性和前瞻性外，還需要政策性文件進行補充。具體到西部民族地區(qū)，應(yīng)當(dāng)利用制定、修訂地方《立法法》實施辦法的契機，切實厘清地方性法規(guī)、單行條例與政策性文件之間的邊界，在保證雙方不越權(quán)的情況下，探索各司其職、分工協(xié)作的機制。

此外，還應(yīng)立足地方實際，促進職業(yè)教育立法與司法有機結(jié)合，更好地實現(xiàn)主體權(quán)益保護，實現(xiàn)程序正義與實質(zhì)正義的統(tǒng)一。鑒于西部民族地區(qū)豐富的經(jīng)濟樣態(tài)和復(fù)雜的民生格局，“在變通立法供給不足，明確的法律規(guī)則適用可能有違個案公正的情形下”，[39]應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化司法服務(wù)供給的方式，保證職業(yè)教育接受者及其家庭更好地運用司法渠道保護自身權(quán)利。當(dāng)下有較強可操作性的方法是通過優(yōu)化基層法律援助相關(guān)環(huán)節(jié)的方式，降低中職、高職學(xué)生及其家庭接受法律援助的門檻，拓寬其接受法律援助的渠道，保證其合法權(quán)益一旦受到侵害，可以更好地通過法律渠道維護自身權(quán)益。