廣東省排污許可證核發(fā)質量與提質標準化建議

肖 恒，韓 偉

（廣東省環(huán)境技術中心，廣東 廣州 510000）

排污許可制作為固定污染源環(huán)境管理體系的核心，是堅持和完善生態(tài)文明制度體系、推進環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化的重要內容，是明確排污單位環(huán)保主體責任、提升生態(tài)環(huán)境質量的有力措施，同時也是減輕排污單位負擔、對固定污染源相關環(huán)境管理制度的有機融合，明確排污單位污染物排放管控要求、推動環(huán)境執(zhí)法有序規(guī)范的依據(jù)。

廣東省持續(xù)推進排污許可制度實施，不斷提升環(huán)境管理能力和水平，堅持構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，為進一步規(guī)范許可證核發(fā)、提高許可證核發(fā)質量、加強證后實施與監(jiān)管，通過開展持證排污單位排污許可證核發(fā)質量抽查，鞏固提升固定污染源排污許可全覆蓋工作成效，廣東省生態(tài)環(huán)境廳制定印發(fā)了《廣東省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)評與排污許可監(jiān)管行動計劃（2021-2023年）》，通過抽查的方式開展了2021年度省級層面排污許可證核發(fā)質量審核，重點梳理排污許可證核發(fā)問題并進行原因分析，探尋解決對策。

1 排污許可證質量抽查形式

采取隨機和靶向、線上與線下相結合的方式，依托全國排污許可證管理信息平臺，重點對“兩高”行業(yè)（主要包括火力發(fā)電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材、造紙、印染等行業(yè)）項目持證單位以及水污染防治攻堅重點流域、大氣污染防治攻堅重點區(qū)域持證單位排污許可證質量進行審核。重點審核污染物排放標準適用、污染因子、許可排放量、環(huán)境管理要求等證載內容的科學性和準確性。

2 排污許可證質量抽查企業(yè)分布情況

2021年度主要通過線上評估的方式，對17個行業(yè)917家企業(yè)的排污許可證核發(fā)質量進行了評估，其中包括“兩高”類企業(yè)605家以及家具制造、金屬制品、醫(yī)療機構、污水處理等“非兩高”類企業(yè)312家，持證排污單位行業(yè)分布情況見表1。

表1 排污許可證質量核查企業(yè)分布情況一覽表

3 排污許可證核發(fā)主要質量問題

（1）遺漏主要排放口。經統(tǒng)計，遺漏主要排放口的排污企業(yè)共48家，其中大氣和廢水兩者主要排放口都遺漏的排污企業(yè)9家，遺漏廢氣主要排放口的38家，遺漏廢水主要排放口的19家。主要的原因是未按照相應行業(yè)技術規(guī)范進行識別，比如鋁型材行業(yè)中，有7家企業(yè)未根據(jù)《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范 鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業(yè)》（HJ 1124—2020）識別含一類污染物（主要是鎳）廢水車間排放口為主要排放口。

（2）遺漏污染因子。經統(tǒng)計，遺漏污染因子的排污企業(yè)共188家，其中廢氣和廢水污染因子均出現(xiàn)遺漏的有17家，遺漏廢氣污染因子的有135家，遺漏廢水污染因子的有71家。相對而言，廢氣污染因子中揮發(fā)性有機物無組織排放出現(xiàn)遺漏的頻率更高。

（3）執(zhí)行標準與限值有誤。經統(tǒng)計，執(zhí)行標準與限值有誤的排污企業(yè)共有251家，其中有171家是大氣排放口污染物執(zhí)行濃度限值填報錯誤，60家是廢水排放口污染物執(zhí)行濃度限值填報錯誤。典型情形包括：排放標準選擇有誤，如應執(zhí)行地方標準的錯誤申報為國家標準；排放標準遺漏，如部分涉及VOC物料儲存和使用的企業(yè)遺漏了《揮發(fā)性有機物無組織排放控制標準》（GB 37822-2019）等；未執(zhí)行特別排放限制。

（4）遺漏許可量控制因子。經統(tǒng)計，遺漏許可量控制因子的排污企業(yè)共83家，其中大氣和廢水兩者主要排放口都遺漏的排污企業(yè)4家，遺漏廢氣許可量控制因子的47家，遺漏廢水許可量控制因子的40家。典型情形包括，一是未按相應行業(yè)技術規(guī)范識別應許可排放量的污染因子；二是位于總氮重點控制區(qū)的未按規(guī)范要求許可總氮。

4 核發(fā)質量問題主要原因

（1）排污許可技術體系復雜。排污許可技術文件主要由管理規(guī)范性文件和技術規(guī)范性文件兩大類構成，其中，管理規(guī)范性文件用于明確排污許可管理的適用范圍、實施主體、管理權限以及排污許可證的類型、有效期和許可內容等規(guī)定，適用于排污許可證申請單位、核發(fā)機關等。截至目前，管理規(guī)范性文件已出臺了《排污許可管理條例》《排污許可管理辦法（試行）》《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》；技術規(guī)范性文件包括排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范、污染源強核算方法、污染防治最佳可行推薦技術、排污單位自行監(jiān)測技術指南、環(huán)境管理臺賬與執(zhí)行報告填報要求、固定污染源編碼和許可證編碼等技術規(guī)定，以及監(jiān)管執(zhí)法、污染物達標排放判定方法等。截至目前，生態(tài)環(huán)境部共發(fā)布了排污許可與核發(fā)技術規(guī)范76項、自行監(jiān)測技術指南45項。排污許可證申請與核發(fā)不僅包括對污染因子識別、污染物排放執(zhí)行標準、總量分配等內容的行政許可，同時還要求核發(fā)人員對排污單位的生產設備、原輔材料、污染源自行監(jiān)測、管理臺賬記錄等內容進行規(guī)范性和準確性審核。目前各地市生態(tài)環(huán)境主管部門，特別是鎮(zhèn)街基層，一方面人員編制不足、另一方面專業(yè)水平欠缺，加之排污許可全覆蓋核發(fā)任務時間緊、任務重，基層生態(tài)環(huán)境主管部門僅靠自身力量確實很難保證排污許可證核發(fā)質量。

（2）許可證內容未標準化。廣東省內紡織印染、電鍍企業(yè)大部分已入駐定點基地，其生產廢水一般依托園區(qū)集中污水處理廠進行處理。對于此類位于工業(yè)園區(qū)內的排污單位，各地市環(huán)境主管部門在核發(fā)排污證時內容未標準化。例如，部分地市嚴格按照行業(yè)排污許可核發(fā)技術規(guī)范，要求園區(qū)內排污單位按規(guī)范填報廢水排放口許可排放濃度、許可排放量以及自行監(jiān)測內容，而其他地市則上述許可證內容予以簡化，將自行監(jiān)測要求和許可排放量的主體明確為園區(qū)集中污水處理廠。

（3）第三方服務機構水平參差不齊。廣東省排污單位以中小企業(yè)居多，相對管理水平較弱，欠缺環(huán)保主體意識，多數(shù)企業(yè)沒有能力自行申報排污許可證，通常委托第三方服務機構申請辦理排污許可證，同時各區(qū)縣、鎮(zhèn)街的生態(tài)環(huán)境主管部門的排污許可證申請審核工作往往也通過社會化形式采購第三方機構服務。由于當前對于從事排污許可證申請業(yè)務的企業(yè)或技術服務機構沒有資質水平考核或其他咨詢能力方面的準入要求，排污許可管理辦法（暫行）以及排污許可管理條例中也沒有條款規(guī)定排污許可第三方服務機構應承擔的法律責任，第三方服務機構出于經濟利益的驅動，在不了解、不掌握排污許可申請與核發(fā)行業(yè)技術規(guī)范、自行監(jiān)測技術指南的情況下，接受排污單位委托協(xié)助申報排污許可證，導致申報內容不完整、不規(guī)范，與企業(yè)生產運行情況存在較大差異，甚至遺漏污染物產排環(huán)節(jié)、排放口，從而導致排污許可填報質量不高。

（4）基層核發(fā)人員少、任務重。排污許可制度體系龐雜，行業(yè)技術規(guī)范、自行監(jiān)測指南、排放標準、源強核算方法等文件接連出臺，這要求審核人員需全面掌握專業(yè)知識，給排污許可審核人員帶來不小的壓力，同時現(xiàn)階段排污許可證管理辦法并未明確規(guī)定核發(fā)人員應同時開展排污單位生產運行實際情況檢查，僅需對申報材料進行資料審查，申報材料的真實性由排污單位負責。不強制要求現(xiàn)場檢查后再發(fā)證，有助于提高排污證的核發(fā)效率，但也給許可證質量留下了隱患，容易出現(xiàn)許可證內容與企業(yè)生產運行情況不一致的問題，甚至存在許可內容與規(guī)定不符的情況。

5 建議

（1）對許可內容進行標準化。定點基地等園區(qū)內企業(yè)的生產廢水通常分類收集后未經預處理直接進入園區(qū)集中污水處理廠，對其廢水排放口許可排放濃度、排放量沒有實際意義，而廢水排放口的自行監(jiān)測一般由園區(qū)集中污水處理廠來承擔，因此有必要對此類位于工業(yè)園區(qū)內的排污單位排污許可證核發(fā)內容進行標準化，建議在部分地市進行排污許可證副本內容改革試點，探索出一套符合排污單位實際生產運行管理情況的排污許可證內容，模式成熟后在省內推廣，一方面有利于環(huán)境執(zhí)法部門證后監(jiān)管，另一方面有利于在排污許可證質量審核中統(tǒng)一尺度。

（2）規(guī)范第三方單位服務行為。有關部門應加緊出臺對排污許可第三方技術機構的管理辦法，從制度上對排污許可申報市場形成約束。核發(fā)主管部門可通過不定期召開轄區(qū)內第三方服務單位座談，對排污許可填報中一些普遍存在的不規(guī)范問題進行宣貫解讀，幫助第三方單位不斷提高服務水平。同時，可考慮針對第三方技術單位填報排污許可證的時效性、填報質量以及企業(yè)滿意度建立通報制度，強化對第三方的管理，全面促進第三方技術服務提質、提效。

（3）推進排污許可與環(huán)評有機融合，減輕基層壓力。探索環(huán)評與排污許可制度融合的內容和形式，并將排污許可管理要求納入環(huán)評導則范圍。在環(huán)評導則總綱、水氣聲等要素導則以及行業(yè)導則中進一步落實排污許可相關要求。編制環(huán)境影響評價報告的環(huán)境管理和監(jiān)測計劃章節(jié)時應統(tǒng)一參照相應行業(yè)排污許可與核發(fā)技術規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測技術指南規(guī)定，詳細列表逐一給出不同排放口各污染因子的監(jiān)測要求，排污單位在申報排污證時可直接引用相關內容，也有利于環(huán)境主管部門簡化審核排污許可證核發(fā)內容。

（4）持續(xù)優(yōu)化排污許可信息平臺。建議繼續(xù)優(yōu)化排污許可信息平臺中各系統(tǒng)模塊的設計，對填報規(guī)范性和操作便利性上加強指導，同時充分利用人工智能的技術手段，將需重復填寫的內容自動導入信息平臺中，減輕排污單位企業(yè)填報負擔。鼓勵地市、專業(yè)機構基于國家排污許可管理平臺開發(fā)第三方軟件進行智能化審核，提升基層排污許可證審核效率。

6 結語

排污許可證是排污單位的身份證，是載明排污單位控制污染物排放及落實有關環(huán)保責任的行政許可，是對排污單位排污行為的直接約束，排污許可證核發(fā)質量直接影響到排污單位履行環(huán)保責任。從以上分析可知，廣東省排污許可核發(fā)質量有待提高，建議通過規(guī)范第三方單位服務行為、推行排污許可與環(huán)評有機融合、優(yōu)化排污許可管理信息平臺等方面去提升排污許可證的核發(fā)質量。