政策公正與政策供給的互動耦合關(guān)系探析

◎汪 洋

1.江蘇開放大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京210036；2.江蘇基層社會治理研究協(xié)同創(chuàng)新基地，南京210036

從根本上說，公共政策是政府對社會利益進行權(quán)威性分配、形成利益分配格局的方案。從應(yīng)然層面來說，公共政策須具備正當性與合理性的價值取向，并致力于實現(xiàn)社會公平正義的結(jié)果。從根本上來說，是國家與政府公共決策的民主化與科學(xué)化水平?jīng)Q定了公正價值取向在實際治理過程中的踐行程度，即政府在多大程度上具備對社會公共事務(wù)進行科學(xué)管理能力和高效服務(wù)的能力。只有政府供給的政策符合公正價值，公平正義的社會利益分配格局才有可能形成；反之，倘若政府缺乏政策的供給能力，政策的公正性就斷然無法落實，公共政策所應(yīng)追求的公平正義之結(jié)果也就無法實現(xiàn)。因此，從政策供給的維度深化對政策公正的認識，進而剖析二者間的耦合性，對于探求防范與遏制政策不公正之路徑具有十分重要的理論和實踐意義。

一、政策供給視角下的政策公正之內(nèi)涵解讀

(一)從政策供給概念維度認知政策公正之過程內(nèi)涵

政府的公共產(chǎn)品供給包括物質(zhì)性供給和非物質(zhì)性供給，其中，非物質(zhì)性供給包括意識形態(tài)、公共政策等產(chǎn)品的供給。政府通過一系列公共政策供給，實現(xiàn)對社會各領(lǐng)域事務(wù)的管理，維護政治系統(tǒng)的存在與延續(xù)。政策供給與決策在某種意義上是同義語。正如安德森所言，決策的主要任務(wù)就是為了實現(xiàn)從眾多可行性方案中選擇一個較好方案，政府與政黨中的個人、團隊或委員會將在收集和分析相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對特定社會問題進行界定，進而對擬定和篩選的若干應(yīng)對方案進行評估，最后確定最能體現(xiàn)決策意愿的方案作為最終的政策[1]。

從廣義上看，政策過程中的每個環(huán)節(jié)都將對政策公正產(chǎn)生影響。比如，在政策供給環(huán)節(jié)中，如果強勢利益群體把持了政策供給權(quán)力，那么就可能導(dǎo)致非公正的公共政策出臺。在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，如果政策執(zhí)行部門對部分政策陽奉陰違，那么也可能導(dǎo)致公共政策非公正的產(chǎn)生。顯然，從過程角度說，政策供給是政策過程的起點，除了政策供給(或決策)以外，政策運行還包括政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等環(huán)節(jié)。例如，安德森在《公共決策》中就把政策過程劃分為如下五個階段：第一，問題的形成；第二，政策方案的制訂；第三，政策方案的通過；第四，政策的實施；第五，政策的評價[2]。如果政府供給的政策本身是一項非公正政策，那么政策執(zhí)行等后續(xù)環(huán)節(jié)也難免走向不公正的結(jié)果。因此，治理公共政策非公正應(yīng)首先從政策供給著手，運用政策維護人民群眾的合法權(quán)益，促進社會公正。正如景天魁等人所指出的，公正概念有三個層次：一是倫理學(xué)和價值觀的層次；二是權(quán)利和制度的層次；三是社會政策的層次[3]。綜上，政策公正體現(xiàn)為政策問題的公正構(gòu)建、政策方案的公正制訂、政策的公正實施、政策的公正評價等。

(二)從政策供給價值維度認知政策公正之倫理內(nèi)涵

公共政策作為一種價值判斷，是公共價值導(dǎo)向的外化和體現(xiàn)，從根本上左右著政策方向與政策目標。政策供給能否秉持特定的價值目標既是影響政府政策供給能力的關(guān)鍵因素，也是政府合法性的重要來源，政策供給輸出的政策內(nèi)容對社會價值導(dǎo)向起到引導(dǎo)與示范作用。毋庸置疑，政策供給應(yīng)堅守公平正義的價值導(dǎo)向，有效發(fā)揮公共政策的調(diào)控功能、導(dǎo)向功能、管理功能、分配功能，從而引導(dǎo)正確處理個人利益與公共利益、個人利益與個人利益之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)各方利益，促進公平正義，但公共行政的歷史與現(xiàn)實卻表明，政府政策供給始終保持不偏離公正價值目標并非易事。例如，在西方公共行政誕生之后的相當長時間內(nèi)，也曾表現(xiàn)出政府決策與公益價值和正義關(guān)懷的游離。這一階段的官僚制行政在政治—行政二分的框架下，按照環(huán)式民主的方法構(gòu)建起關(guān)于公共利益的責(zé)任機制：代議機構(gòu)和選任官員對公共利益負責(zé)，官僚人員則對代議機構(gòu)和選任官員負責(zé)，這樣，官僚人員最終做到對公共利益負責(zé)。然而，由于代議機構(gòu)以法規(guī)對官僚人員行為進行約束，官僚人員也被迫將遵守規(guī)章作為全部工作目的，最應(yīng)追求的公益目的反而被不幸抹去，致使公共政策在執(zhí)行中發(fā)生價值取向偏離，導(dǎo)致政策執(zhí)行的非公共化。在中國的“晉升錦標賽”機制中，官員任免權(quán)主要由上級政府掌握，直接承受地方政府治理結(jié)果的居民和企業(yè)等并不能直接決定地方官員的晉升，因此無法保證地方官員對居民和企業(yè)的多樣化偏好作出足夠和有效的反應(yīng)[4]，加之部分官員從自身利益出發(fā)，在目前政府權(quán)能仍過于強大、民意表達和吸納機制尚不健全的情況下，就有可能導(dǎo)致政府在決策過程中形成與強勢利益階層的“共謀”而共同供給非公正政策，由此造成公共利益的淪喪。

在現(xiàn)實生活中，政策供給偏離公正價值導(dǎo)向成為常態(tài)現(xiàn)象，比如，通過政策傾斜使某些個體或群體在利益分配格局中占據(jù)優(yōu)勢地位，或為牟取私利而非法侵害他人權(quán)益等。如果政策供給存在非公正的價值導(dǎo)向，那么被剝奪或被排斥的對象就遭受了非公正的政策對待。換言之，如果公共政策偏離了公正價值導(dǎo)向，就將不可避免地造成政策偏離公共利益軌道而走向非公正陷阱。并且，倘若缺失了公共性的價值指引，政策制定就會偏離“公益”這個核心導(dǎo)向，進而存在被某些利益?zhèn)€體或群體惡意利用的可能。以上分析不難得出，治理公共政策非公正必須從矯正政策供給的價值導(dǎo)向入手，樹立政策供給公正價值導(dǎo)向，促使政府官員在決策過程中鎖定公共利益價值目標。

(三)從政策供給主體和形式維度認知政策公正之結(jié)果內(nèi)涵

政策公正實質(zhì)上就是政策主體運用公共政策媒介對社會利益進行合理分配的法定性安排，這種法定性安排的主體和形式?jīng)Q定了其權(quán)威性和強制性。一方面，公共政策主體是公共權(quán)威，主體的權(quán)威性賦予政策權(quán)威性，即政治系統(tǒng)的政策供給是在一定范圍內(nèi)成為起支配作用的意志，對政策對象具有強制性的約束力。從這個角度看，公共政策體現(xiàn)為國家對社會利益進行合理分配的法定性安排。另一方面，公共政策的具體形式表現(xiàn)為行政法規(guī)、行政措施、決定和命令、部門規(guī)章、地方性規(guī)章、地方性行政措施等，這些政策形式都是建立在既有的制度體制和運行機理基礎(chǔ)之上，因而以規(guī)范效應(yīng)、行為導(dǎo)向和強制力保障為突出特點，不僅具有對公民個體的社會行為進行約束、規(guī)制和訓(xùn)導(dǎo)的功能，還起到權(quán)衡協(xié)調(diào)權(quán)利與義務(wù)、利益與責(zé)任關(guān)系的作用。

在社會公共生活中，什么是應(yīng)該得到，什么是不該得到的，最終都將通過強制性的公共政策得以確實。換言之，政策產(chǎn)出是國家和政府意志的外化與表現(xiàn)，其以強制執(zhí)行力保障凸顯著政策的權(quán)威性與公共性，為全社會利益、權(quán)利和義務(wù)分配提供權(quán)威方案。公共政策的權(quán)威性和強制性決定了每個主體都可以理直氣壯地追求法定性政策所認可的利益。在政策非公正的環(huán)境下，某些非正義的排他性等級秩序，即小部分主體的不當利益和追求不當利益的行為竊得公共權(quán)力的保護，而大部分主體的正當權(quán)益和追求正當利益的行為反而遇到公共權(quán)力的排斥。

二、政策公正與政策供給的互動性

(一)政策供給與政策公正互為因果關(guān)系

政策公正的實現(xiàn)必須借助政策供給的途徑，因為公共政策是作為社會公共權(quán)威的政府進行社會事務(wù)管理的主要方式。從結(jié)果層面來看，政策公正指向由政策所形成的權(quán)利、機會和資源的公平分配格局，而這個分配格局又必須通過具體政策安排才能完成。從這個意義上說，公共政策是利益分配格局在社會領(lǐng)域的具體化，社會利益分配結(jié)果在很大程度上通過各種各樣的公共政策來實現(xiàn)。因為政策安排以什么為根據(jù)、政策執(zhí)行是何種價值取向、政策結(jié)果符合誰的利益、能否滿足不同利益群體的利益需求，如此等等，都決定著公民的利益和負擔(dān)、權(quán)利和義務(wù)的分配。

政策公正程度同時又影響著政策供給的質(zhì)量和效率。其一，政策非公正人為造成了不同社會成員之間的身份區(qū)隔，進而影響政策供給質(zhì)量。如在布局國家發(fā)展戰(zhàn)略中，在過去較長一段時間里，決策片面強調(diào)城市發(fā)展了而忽視了農(nóng)村發(fā)展，形成了城市與農(nóng)村在醫(yī)療、教育、文化、經(jīng)濟等方面失衡的局面，進而影響了國家全局發(fā)展。另外，政府關(guān)于國有企業(yè)與民營企業(yè)的政策區(qū)別(如貸款政策)，也在一定程度上塑造了不公平的競爭環(huán)境，制約了中小型民營企業(yè)的發(fā)展，影響了經(jīng)濟發(fā)展的全局。其二，政策非公正按照社會成員的社會身份分配社會利益，致使某些社會成員形成一種他者思維，大大挫傷了多數(shù)社會成員的主人翁意識，嚴重其對政府的政策訴求，使得政策供給主體缺乏回應(yīng)政策需求的壓力，從而降低了政策供給效率。比如，政策負排斥所形成的城鄉(xiāng)二元政策安排固化了農(nóng)民的身份意識，導(dǎo)致其對退休、社保等不平等政策安排的改革訴求意識缺失。其三，政策不公正限制了社會成員的政策參與途徑，抑制了社會成員的政策參與熱情，增大了政策供給風(fēng)險，影響政策供給的質(zhì)量和效率。比如，社會發(fā)展的相關(guān)決策片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展而忽視社會發(fā)展，造成社會保障、環(huán)境治理等政策供給滯后，反之又影響經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，進而影響社會經(jīng)濟的整體質(zhì)量和效率?？梢?，政策供給與公共政策非公正之間形成了互為因果的關(guān)系。而且，進一步分析發(fā)現(xiàn)，這種因果關(guān)系將帶來顯著的累積效應(yīng)：政策供給非公正形成政策非公正，政策非公正影響政策供給質(zhì)量，加劇政策供給非公正，政策供給非公正則進一步在更深層面上加劇政策非公正的程度。這種馬太效應(yīng)最終將形成貧者愈貧、富者愈富的局面。因此，有必要從政策供給角度考察政策非公正的治理之道。

(二)政策供給失靈是公共政策非公正產(chǎn)生的基礎(chǔ)性原因

正如戴維·伊斯頓所言，作為政治系統(tǒng)對公共事務(wù)進行處理的主要工具，公共政策實際上是一種對社會利益的權(quán)威性分配。因而，政策供給行為可以看作一種政府的調(diào)控手段或經(jīng)濟干預(yù)，“一項政策的實質(zhì)在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”[5]。當政府基于信仰、價值、使命、處境等對相互沖突的利益和價值進行作為時，會以法律、法規(guī)、法令、規(guī)章制度等形式的公共政策進行表達。在社會生活中，政治系統(tǒng)借由頒布和執(zhí)行公共政策在各個領(lǐng)域中有選擇地對不同利益需求進行處理與回應(yīng)，這種回應(yīng)結(jié)合既有的利益共同體組織關(guān)系，編織形成了整體社會利益格局。當政策供給能夠及時滿足公眾的政策需求、充分實現(xiàn)公共利益時，則公共政策具有公正性，但當政策供給脫離公眾的政策需求時，就出現(xiàn)了政策供給失靈(本文中政策供給滯后和政策供給錯位統(tǒng)稱為政策供給失靈)，公共政策會不可避免地偏離公共利益軌道而產(chǎn)生政策非公正的結(jié)果。

譬如，2013年前的戶籍政策的供給失靈阻礙了農(nóng)民參與城市分工，使農(nóng)民陷入政策性貧困陷阱，形成農(nóng)村居民與城市居民權(quán)利分享不平等的政策非公正結(jié)果。第一，該政策最終導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在接受優(yōu)質(zhì)教育機會方面的不平等。受長期歷史和客觀因素影響，一方面，農(nóng)村戶籍學(xué)生享有的師資、硬件設(shè)施等教育資源都落后于城市戶籍學(xué)生；另一方面，農(nóng)村戶籍學(xué)生即使在城鎮(zhèn)居住，也難以享有與城市戶籍學(xué)生同樣的受教育機會。《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》《中國教育現(xiàn)代化2035》都對農(nóng)村居民和隨遷子女提出了加大教育資源供給的要求[6]，這也是戶籍政策導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民接受教育差別的體現(xiàn)。第二，這種教育資源和機會上的不公平導(dǎo)致大量的農(nóng)村勞動力被排斥在城市主流勞動市場之外。在現(xiàn)有政策下，農(nóng)民難以享受到與城市居民同樣的報酬、勞動保護和相關(guān)福利，也就難以融入城市主流社會，淪為了城市化進程中的“邊緣人”。第三，這種政策上的排斥效應(yīng)還影響到弱勢群體的社會保障政策，使得原本意義上為弱勢群體提供的社會保障在實際中卻對其產(chǎn)生排斥“造成政策執(zhí)行效率大打折扣，事倍功半，同時對弱勢群體本身造成二次傷害”[7]，從而使這些社會成員在社會競爭中處于不利地位，形成了對于他們的社會排斥和剝奪。

(三)促進政策公正是政策供給創(chuàng)新的內(nèi)在動力

政策創(chuàng)新源自于社會問題的發(fā)生，因而有學(xué)者把公共政策創(chuàng)新界定為“政府以新的理念為指導(dǎo)選擇突破傳統(tǒng)的政策方案，及時有效地解決社會公共問題以及對稀缺的社會資源進行最優(yōu)化的分配”[8]的過程。在實踐中，促進政策公正是消除貧困、剪除成見以及縮小貧富差距，最終實現(xiàn)平等、平和、平安社會的關(guān)鍵路徑。換言之，治理公共政策非公正就是要基于社會公正理念供給克服非公正的公共政策，使受到非公正對待者擺脫非公正的處境。這一過程實質(zhì)上就是政策供給的創(chuàng)新過程。

治理公共政策非公正的目標是實現(xiàn)公共政策的公正價值，而實現(xiàn)公共政策之公正則需要政策供給在以下三個方面的創(chuàng)新：一是創(chuàng)新政策供給程序。按照政策科學(xué)家拉斯維爾的觀點，公共政策制定的民主化參與如果缺失過程性保障，相關(guān)政策的合法性依據(jù)勢必受到削弱，政策的實施過程也將伴隨著更多質(zhì)疑和阻礙。二是創(chuàng)新政策供給目標。政策目標是政策供給指向的利益。公共政策目標決定著政府的價值取向以及其對社會可能造成的影響——對社會公正的增進或縮減。政策非公正的一個典型特征就是政策偏離了公共利益目標，顯然，遏制政策非公正就要牢固樹立政策供給的公共利益目標，并以此指導(dǎo)政策供給效果的評估和調(diào)整。三是創(chuàng)新政策供給工具。政策工具是政策主體對公共利益進行權(quán)威性分配的具體方法，政策非公正意味著政策主體所選擇的政策工具存在某些缺陷，從而導(dǎo)致了非公正結(jié)果的產(chǎn)生，這也為政策供給創(chuàng)新提供了方向和著力點。而且，政策供給過程本身就是政策工具選擇的過程，政策工具的選擇就是政策供給創(chuàng)新的表現(xiàn)。如果政策工具選取不當，政策目標只能是空中樓閣，其價值無法落地實現(xiàn)。只有不斷創(chuàng)新政策供給工具，才能與時俱進，適應(yīng)政策推行的社會實際條件，切實推動和實現(xiàn)政策公正。

三、政策公正與政策供給體制的耦合性

“耦合性”本是物理學(xué)概念，是指兩個或兩個以上的體系或運動形式之間的相互關(guān)聯(lián)度。借用到社會科學(xué)中，通常用以形容兩個概念或事物互相依存、息息相關(guān)及同步變化。公共政策體制是有關(guān)公共政策的一系列具體制度、運行模式的總稱，是關(guān)于政策運行的特定方式和規(guī)范，主要包括公共政策的權(quán)力劃分、功能分配、組織結(jié)構(gòu)以及運行機制等[9]。公共政策能否在權(quán)威性分配過程中符合公正要求，首先取決于公共政策供給體制的屬性。公共政策供給體制直接制約著公共政策的性質(zhì)，如果公共政策供給系統(tǒng)從體制上偏離了社會公正的軌道，那么作為體制產(chǎn)物的具體政策就不可能公正。因此，考察公共政策非公正的性質(zhì)及其形成機理，還要從公共政策供給體制入手。

(一)政策公正與政策供給權(quán)力結(jié)構(gòu)的耦合性

政策供給權(quán)力結(jié)構(gòu)是政策供給結(jié)構(gòu)的核心組成部分，體現(xiàn)為不同類型的公共政策供給權(quán)力因各自不同地位及其相互作用而形成的總體構(gòu)成方式。公共政策供給權(quán)力結(jié)構(gòu)規(guī)定了公共政策分配社會價值的模式，而這種分配模式的公正與否，從根本上決定了公共政策的性質(zhì)。良好的公共政策供給權(quán)力結(jié)構(gòu)能夠保障政治系統(tǒng)輸出朝向社會公正的政策并遏制背向社會公正的政策；反之，不良的公共政策供給權(quán)力結(jié)構(gòu)就會驅(qū)使政治系統(tǒng)輸出背離社會公正的政策，致使非公正的公共政策獲得不應(yīng)有的合法性。部分國有壟斷企業(yè)就通過在政府政策供給中的獨特地位(他們往往隸屬于某一政府主管部門)，影響政府主管部門或監(jiān)管部門決策而進一步形成有利于自身的政策供給，“國有壟斷公司通過影響政府主管部門或監(jiān)管部門而形成有利于自己的政策；有著特殊的官商關(guān)系的采礦和土地開發(fā)等行業(yè)的暴利公司則以合法或非法的形式在政治過程中發(fā)揮著影響”[10]。另外，我國公共政策供給的“內(nèi)輸入”特征使得政策供給權(quán)力集中在權(quán)力行使者手中，其在政策供給、評估中居于重要位置，主導(dǎo)供給的公共政策很可能帶有權(quán)力行使者的個人偏向。公共政策供給體制的相對穩(wěn)定性又使其往往充當現(xiàn)有政策秩序的“確認者”角色，從而導(dǎo)致部分公共政策非公正的利益分配格局得到長期維系。

公共政策的公正程度又塑造了政策供給的權(quán)力格局，進而影響公共政策供給的走向。如前所述，政策非公正直接指向政治、經(jīng)濟、社會權(quán)利的不平等分配，這種不平等分配又決定了社會成員和社會群體在社會生活和政治決策中的地位。權(quán)利一般是指法律賦予人實現(xiàn)其利益的一種許可、認定和保障，在現(xiàn)實生活中集中表現(xiàn)為公共權(quán)力對社會成員的國家公民身份資格的認可以及公民進而獲取的維護自身利益的相關(guān)能力。這種資格和能力決定了社會成員在政治決策或政策供給中的影響力，影響公共政策供給的走向。在政策非公正的環(huán)境中，在政治上居于優(yōu)勢地位的群體可便捷地使用“合法化”的手段把國家權(quán)力私化為維護自身權(quán)利和社會利益的保護傘。簡言之，公共政策往往表現(xiàn)為強勢利益群體主導(dǎo)的產(chǎn)物。例如，在“三農(nóng)”問題中，農(nóng)民的弱勢地位并非由農(nóng)業(yè)性質(zhì)和農(nóng)民自身原因?qū)е碌?，而是公共政策非公正下的政策供給權(quán)力結(jié)構(gòu)輸出的結(jié)果。因此，解決“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵在于消除非公正公共政策，充分保障農(nóng)民在政策決策中的平等參與權(quán)。

(二)政策公正與政策供給機制的耦合性

公正的公共政策是一系列公共政策供給機制相互作用的結(jié)果。公共政策供給機制是指公共政策系統(tǒng)各要素之間相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的方式，包括政策供給中的利益表達機制、利益博弈機制、利益保護機制等。社會公正的實現(xiàn)要依賴于這些機制的良性運行。例如，政策聽證機制強調(diào)有關(guān)專家學(xué)者或利益相關(guān)者通過聽證方式參與決策，較好地保證公共政策的公正性；決策咨詢機制強調(diào)專家參與決策的法定化，可較好地保證決策的科學(xué)性。反之，政策供給機制不健全或缺失也將影響公共政策供給的公正性。其一，弱勢群體代言人組織的缺乏、弱勢群體人大代表的比例偏少、信訪制度的官僚化、媒體的商業(yè)化和官僚化等將導(dǎo)致弱勢群體難以與強勢利益群體平等分享利益表達權(quán)。其二，各利益群體平等博弈平臺的缺失、決策程序的不規(guī)范、強勢利益群體對聽證過程的主導(dǎo)等將導(dǎo)致弱勢群體難以與強勢利益群體平等分享利益博弈權(quán)。在政策博弈環(huán)境中，強弱群體之間的博弈能力處于長期動態(tài)變化的狀態(tài)，各自博弈能力的隱性差異和既有實力的顯性差距可導(dǎo)致利益分配天平的傾斜，強勢利益群體的利益能夠得到更多維護和保障。其三，我國針對弱勢群體基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、社會救濟等方面的法律保障尚不完善，弱勢群體難以充分享受平等就業(yè)、社會保障、國家救濟等相關(guān)利益保護。政策供給中對于弱勢群體的利益表達、利益博弈、利益保護等機制的缺失，不可避免地會導(dǎo)致政策非公正的結(jié)果。

公共政策非公正也將對政策供給機制起到破壞作用。政策非公正導(dǎo)致不同社會成員或群體在國家政治生活中的地位不平等，在公共決策中的決策權(quán)不平等。在政策過程中，政策權(quán)利擁有者享有的在政策規(guī)則制定的絕對控制權(quán)，既得利益群體憑借其優(yōu)勢地位，既有能力推動偏向其自身利益的非公正政策供給機制順暢運行，也有能力阻撓公正的政策供給機制運行。比如，聽證會本是保證社會資源和價值分配的公平性的有效制度安排，但強勢利益群體運用在聽證程序設(shè)置、聽證代表選擇等方面的權(quán)力，主導(dǎo)聽證的方向，扭曲聽證制度的設(shè)計意圖，實質(zhì)就是對聽證運行機制的破壞。另外，政策非公正先置性地將目標群體按地域、職業(yè)、性別和貧富等劃分成等級，形成不同的機會分配，進而影響政策供給機制的良性運行。因此，治理公共政策非公正要從完善政策供給機制入手。

(三)政策公正與政策供給模式的耦合性

從當代中國政府過程來看，中國的政策供給模式主要體現(xiàn)為組織過程模式。該模式認為，公共政策不是一個“整體性政府”理性選擇的產(chǎn)物,而是“基于組織內(nèi)常規(guī)運作程序的一種機械的或半機械的過程的產(chǎn)物”[11]。由于社會力量對于公共政策的影響力相對較弱，公共政策決策權(quán)主要集中于黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)核心，因此，這種政策供給模式具有典型的組織內(nèi)常規(guī)運作的特點。在組織過程模式的運行過程中，公共政策常常是自上而下制定的。例如，為了確保地方經(jīng)濟發(fā)展目標的實現(xiàn)，地方組織內(nèi)官員在定量分析經(jīng)濟數(shù)據(jù)、落實經(jīng)濟指標方面更具經(jīng)驗和習(xí)慣偏好，其政策選擇經(jīng)過漸進累積，逐漸提升GDP指標在政策績效評估中的地位和作用。由于政策過程的慣性，這種政策偏好存在偏重功利主義經(jīng)濟增長而忽略人本主義民生福利的可能，從而出現(xiàn)管理學(xué)中所說的“目標置換”現(xiàn)象，即將通常只具有手段意義的GDP當成了目的本身，而舍去了其促進民生的根本目的。在這種決策理念下，地方?jīng)Q策官員在政策安排中傾向于能創(chuàng)造更多GDP的強勢利益群體，甚至賦予其特權(quán)，而將弱勢群體的利益需求置后，造成了政策非公正。政策非公正也將進一步塑造公共政策供給的組織過程模式。政策非公正把社會成員按身份進行區(qū)隔，固化了各階層在社會經(jīng)濟、政治生活中的位置，切斷了階層之間的交流與互動并為組織內(nèi)官員及較易與其形成利益關(guān)聯(lián)的強勢利益群體提供了權(quán)力優(yōu)勢，使他們的行動空間增大、行動資源與機會增多，必將進一步固化公共政策供給的組織過程模式。在政策非公正條件下形成的組織過程模式將帶來兩個嚴重后果：一是普通民眾對公共政策的被動參與，即“肉食者謀之，又何間焉？”因此，便專心于經(jīng)營自己的生活，主動疏遠政治領(lǐng)域，對政策參與持消極態(tài)度；二是在政策作用下，組織內(nèi)官員及較易與其形成利益關(guān)聯(lián)的強勢利益群體占據(jù)優(yōu)勢資源地位，擁有更多的工具、資源和信息，在公共政策供給過程中享有主動權(quán)和支配權(quán)，從而可能在后續(xù)的政策供給中進一步固化自身及群體的特權(quán)，阻撓和排斥其他群體的正當利益訴求，破壞社會公平正義。這樣，政策非公正影響的組織過程模式下的政策供給過程就陷入一個惡性循環(huán)：組織過程供給模式→政策非公正→固化組織過程供給模式→加深政策非公正。

四、結(jié)論

從過程角度看，政策公正是指政策的制定、執(zhí)行、評價都要充分遵循公平正義之基準，旨在最大限度地維護和實現(xiàn)公共利益，實現(xiàn)社會公平正義之結(jié)果。政策非公正所體現(xiàn)的差等權(quán)利無論在理論上抑或在實踐上都與社會公正背道而馳，是對現(xiàn)代公共政策公共性的背離。政策公正的實現(xiàn)在依賴于政策供給的力量的同時，政策公正的價值追求也為政策供給框定了方向。公共政策供給體制直接制約著公共政策的性質(zhì)，如果公共政策供給系統(tǒng)從體制上偏離社會公正的軌道，那么作為體制產(chǎn)物的具體政策就必然背離社會公正而走向非公正的軌道。政策公正的實現(xiàn)要依賴于優(yōu)化政策供給體制與機制之路徑：一是強化權(quán)力制衡，促進多元主體參與公共決策，完善決策運行機制與程序；二是優(yōu)化政府與民眾之間的互動機制和技術(shù)，構(gòu)筑良好的決策界面協(xié)商關(guān)系；三是強化對利益集團的引導(dǎo)與規(guī)制，提高弱勢群體的政策博弈能力，建構(gòu)利益相關(guān)者在政策制定過程中的有效參與機制。