人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)的民主意蘊(yùn)、制度優(yōu)勢(shì)與治理效能

◎馬雪松，陳 虎

吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春130012

人民政協(xié)作為發(fā)展全過(guò)程人民民主的制度安排和組織形式，在推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)、促進(jìn)民主政治制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過(guò)程人民民主”[1]，進(jìn)一步明確了我國(guó)社會(huì)主義民主政治的全過(guò)程屬性。推動(dòng)全過(guò)程人民民主的完善和鞏固，需要通過(guò)健全相應(yīng)制度、組織與規(guī)則，貫徹人民意志、保障人民利益、維護(hù)人民主體地位，將人民群眾的真實(shí)意愿反映到國(guó)家治理的全過(guò)程。人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中廣泛匯聚人心、智慧與力量，其凝聚的共識(shí)生動(dòng)體現(xiàn)了全過(guò)程人民民主的價(jià)值追求與實(shí)踐特性，是一種兼顧多樣性與一致性、專門性與全局性、發(fā)展性與連貫性的全過(guò)程共識(shí)。從全過(guò)程人民民主的視角揭示人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)的理論邏輯與實(shí)踐路徑，應(yīng)當(dāng)探討人民政協(xié)相較于政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等六種協(xié)商民主渠道的專門性優(yōu)勢(shì)，充分考察人民政協(xié)與相關(guān)治理主體的銜接機(jī)制，更好地發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)凝聚全過(guò)程共識(shí)的示范作用。闡述人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)的民主意蘊(yùn)、制度優(yōu)勢(shì)與治理效能，可更為全面客觀地分析人民政協(xié)凝聚共識(shí)的內(nèi)在機(jī)理，并為豐富全過(guò)程人民民主理論提供學(xué)理依據(jù)。

一、人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)的民主意蘊(yùn)

全過(guò)程人民民主具有人民本位的內(nèi)在規(guī)定性，支持人民群眾全過(guò)程政治參與，這要求作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)全過(guò)程地集中意見(jiàn)并達(dá)成共識(shí)，保證人民當(dāng)家作主。在社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革和利益訴求漸趨多元的時(shí)代背景下，人民政協(xié)全過(guò)程地凝聚社會(huì)成員共識(shí)對(duì)于黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家愈發(fā)重要。人民政協(xié)凝聚的全過(guò)程共識(shí)不僅是尊重差別、求同存異的差異性共識(shí)[2]，而且是存在共同思想政治基礎(chǔ)的一致性共識(shí)；不僅是由人民政協(xié)在履職全過(guò)程專門凝聚的共識(shí)，而且是社會(huì)主義協(xié)商民主體系各渠道協(xié)力配合、共同塑造的共識(shí)；人民政協(xié)是凝聚共識(shí)的組織形式，在新時(shí)代的歷史方位下應(yīng)該凝聚全覆蓋、全鏈條、全方位的共識(shí)。

首先，人民政協(xié)凝聚的全過(guò)程共識(shí)可紓解民主與共識(shí)的張力，踐行全過(guò)程人民民主的實(shí)質(zhì)要求。民主與共識(shí)在很大程度上相輔相成、相互促進(jìn)。民主是一種體現(xiàn)平等、自由價(jià)值的制度安排，其確立和鞏固需要共同體成員普遍信仰民主價(jià)值[3]，關(guān)于民主價(jià)值的廣泛共識(shí)成為維護(hù)民主成果和維持政治秩序的必要條件[4]。民主政治建設(shè)需要通過(guò)共同的政治目標(biāo)、制度規(guī)范、歷史記憶凝聚社會(huì)成員的認(rèn)同意識(shí)和集體力量，將民眾意見(jiàn)整合、凝練并匯聚為關(guān)于公共利益的一致認(rèn)識(shí)。民主也要求政治過(guò)程貫徹人民意志，因?yàn)椤霸诿裰髦浦?，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不具有與它本身的意義不同的意義。每一個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)際上都只是整體人民的環(huán)節(jié)”[5]。共識(shí)貫穿于民主政治建設(shè)的全過(guò)程，可以影響決策內(nèi)容并規(guī)范決策價(jià)值，使公共決策在宏觀層面上契合共同奮斗目標(biāo)的內(nèi)在邏輯，為社會(huì)動(dòng)員與政治整合賦予認(rèn)同基礎(chǔ)，降低決策實(shí)施的成本。然而，民主和共識(shí)往往呈現(xiàn)一定的張力，不斷擴(kuò)大的政治參與增加了具體意見(jiàn)的分散化與多樣性，提升了識(shí)別民意、轉(zhuǎn)化共識(shí)的復(fù)雜性和困難度，過(guò)度強(qiáng)調(diào)觀點(diǎn)的完全一致則會(huì)削弱民主政治的內(nèi)在活力。因此，相關(guān)治理主體需要在民主政治建設(shè)的全過(guò)程保障社會(huì)成員的民主權(quán)利與合理訴求，并對(duì)更多領(lǐng)域的公眾意見(jiàn)進(jìn)行集中，聚合其共同的主張、訴求與愿望，筑牢經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)生活秩序穩(wěn)定的民意基礎(chǔ)。全過(guò)程人民民主是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的最新概括，可為凝聚社會(huì)成員的最大政治共識(shí)和智慧力量形成制度支持[6]5，這一“連續(xù)性、不間斷地表達(dá)民意和實(shí)現(xiàn)民意的過(guò)程”[7]，有益于紓解民主和共識(shí)的張力。作為建設(shè)人民民主的組織形式，人民政協(xié)在國(guó)家治理全過(guò)程貫徹人民意志，持續(xù)整合分散性的公眾意見(jiàn)，正確處理多樣性與一致性的關(guān)系以凝聚全過(guò)程共識(shí)。人民政協(xié)承認(rèn)社會(huì)成員思想觀念和利益訴求的客觀差別，引導(dǎo)社會(huì)成員在協(xié)商解決公共問(wèn)題時(shí)充分行使自身權(quán)利，有序漸進(jìn)地將合理訴求納入政治過(guò)程，在不同領(lǐng)域、環(huán)節(jié)與層次上為人民群眾建立溝通交流、緩和沖突、解決矛盾的平臺(tái)機(jī)制，凝聚維系人民群眾持續(xù)合作的差異性共識(shí)。人民政協(xié)也堅(jiān)持鞏固共同思想的政治基礎(chǔ)，將黨的主張轉(zhuǎn)化為社會(huì)各界的普遍共識(shí)與自覺(jué)行動(dòng)，引領(lǐng)社會(huì)成員在總體目標(biāo)和根本利益方面達(dá)成一致認(rèn)識(shí)，動(dòng)員政協(xié)委員圍繞國(guó)家大政方針以及人民群眾重點(diǎn)關(guān)注的議題建言獻(xiàn)策，持久推進(jìn)中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

其次，人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)可協(xié)調(diào)專門性與全局性的關(guān)系，鞏固協(xié)商民主嵌入國(guó)家與社會(huì)治理全過(guò)程的優(yōu)勢(shì)。凝聚社會(huì)成員的普遍共識(shí)包括多種機(jī)制，由于純粹的強(qiáng)制手段在超出一定限度時(shí)往往違背民主的核心價(jià)值和共識(shí)的真實(shí)要義[8]35，現(xiàn)代國(guó)家較多運(yùn)用以聚合多數(shù)偏好為主要內(nèi)容的選舉方式和在平等交流基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)化、融合偏好的協(xié)商手段。一人一票的選舉形式能夠契合人人平等的價(jià)值取向，多數(shù)決機(jī)制可以富有效率地匯聚民眾意見(jiàn)達(dá)成共識(shí)，但多數(shù)決原則預(yù)設(shè)了主體偏好的固定性而追求偏好聚合，隱含“多數(shù)同意即為共識(shí)”的價(jià)值取向，無(wú)法充分回應(yīng)少數(shù)群體的正當(dāng)訴求，且選舉更為側(cè)重通過(guò)選擇國(guó)家公職人員以落實(shí)民情民意，其在凝聚共識(shí)方面的優(yōu)勢(shì)集中表現(xiàn)在人員選拔任免等特定事項(xiàng)，而匯聚更大范圍的共識(shí)、整合更為全面的意見(jiàn)仍需拓展凝聚共識(shí)的手段與方式。協(xié)商是公民通過(guò)話語(yǔ)溝通參與的公共性社會(huì)活動(dòng)[9]，構(gòu)成衡量現(xiàn)代國(guó)家民主政治建設(shè)水平的重要指標(biāo)，“當(dāng)一個(gè)國(guó)家和它公民之間的關(guān)系呈現(xiàn)出廣泛的、平等的、有保護(hù)的和相互制約的協(xié)商這些特點(diǎn)，我們就說(shuō)其政權(quán)在這個(gè)程度上是民主的”[10]。協(xié)商民主可容納社會(huì)各界的參與主體，保持開(kāi)放性、全面性的協(xié)商議程，允許社會(huì)成員采取問(wèn)需、問(wèn)計(jì)、問(wèn)政等方式靈活設(shè)置協(xié)商議題[11]，其不僅是匯集民意的工作機(jī)制，還是凝聚全過(guò)程共識(shí)的有效途徑。全過(guò)程共識(shí)是與全過(guò)程人民民主相適應(yīng)的共識(shí)形態(tài)，凝聚全過(guò)程共識(shí)需要選舉民主與協(xié)商民主協(xié)調(diào)互補(bǔ)，不斷促進(jìn)多種協(xié)商形式與協(xié)商渠道共同發(fā)力。人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，將協(xié)商民主理念貫穿凝聚共識(shí)的全過(guò)程，為各黨派團(tuán)體、各族各界代表人士提供交流對(duì)話的平臺(tái)，在協(xié)商實(shí)踐中推動(dòng)社會(huì)各界協(xié)同共治[12]，兼具凝聚全過(guò)程共識(shí)的專門性和全局性優(yōu)勢(shì)。新時(shí)代人民政協(xié)不僅在履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政主要職能的全過(guò)程發(fā)揮凝聚共識(shí)的示范作用，而且注重理順與其他協(xié)商民主渠道的關(guān)系，使協(xié)商民主各渠道銜接配合，在更寬廣的覆蓋面、更豐富的協(xié)商形式下凝聚共識(shí)，成為厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、改進(jìn)政協(xié)工作的必要途徑。人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)有助于“促進(jìn)既有政治過(guò)程中的行動(dòng)邏輯的改變，使決策和政策執(zhí)行的過(guò)程必須建立在充分協(xié)商和有效協(xié)商的基礎(chǔ)之上”[13]，將協(xié)商民主深度嵌入國(guó)家治理的全過(guò)程。

最后，凝聚共識(shí)是人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性功能，推動(dòng)全過(guò)程人民民主建設(shè)要求新時(shí)代人民政協(xié)凝聚全覆蓋、全鏈條、全方位的共識(shí)。人民政協(xié)產(chǎn)生于近代以后中國(guó)人民革命的偉大斗爭(zhēng)，誕生于黨建立革命統(tǒng)一戰(zhàn)線凝聚各方面共識(shí)的政治過(guò)程，在強(qiáng)化中華民族整體性的身份認(rèn)同、匯聚人民團(tuán)結(jié)奮斗的精神力量、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位等方面起到關(guān)鍵作用[14]。在中國(guó)的民主政治發(fā)展進(jìn)程中，凝聚共識(shí)始終是人民政協(xié)職能變遷與制度建設(shè)的內(nèi)在要求，貫穿人民政協(xié)創(chuàng)立與發(fā)展的全過(guò)程。值得強(qiáng)調(diào)的是，人民政協(xié)凝聚共識(shí)的內(nèi)容并非一成不變，而是不斷融入不同歷史階段的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這也契合了現(xiàn)代社會(huì)演進(jìn)的過(guò)程性屬性，即“所有的社會(huì)制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)互動(dòng)，都具有過(guò)程的特質(zhì)，是通過(guò)時(shí)間加以整合起來(lái)的”[15]。這種兼具發(fā)展性和連貫性的共識(shí)要求人民政協(xié)根據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化與民主政治建設(shè)的階段特征，精準(zhǔn)識(shí)別凝聚共識(shí)的具體內(nèi)容并創(chuàng)新工作機(jī)制，適應(yīng)政治社會(huì)的條件變化。新時(shí)代的社會(huì)結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜，社會(huì)成員身份異質(zhì)性程度更高，決策涉及范圍更廣，民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等有著更高的實(shí)踐要求，需要人民政協(xié)推進(jìn)民主政治各環(huán)節(jié)的緊密銜接和治國(guó)理政的全方位開(kāi)展，激發(fā)參與主體的主動(dòng)性與創(chuàng)造性。新時(shí)代人民政協(xié)應(yīng)聚焦黨和國(guó)家的中心任務(wù)，履職盡責(zé)，將各方面社會(huì)力量團(tuán)結(jié)到黨的周圍，把黨的主張轉(zhuǎn)化為社會(huì)各界的廣泛共識(shí)和自覺(jué)行動(dòng)。人民政協(xié)要凝聚全覆蓋的共識(shí)，持續(xù)完善界別設(shè)置以擴(kuò)展協(xié)商主體的涵蓋范圍、回應(yīng)不同社會(huì)群體的合理利益訴求，在凝聚全覆蓋的共識(shí)中進(jìn)行政治整合與社會(huì)動(dòng)員。人民政協(xié)也要凝聚全鏈條的共識(shí)，為民眾的利益表達(dá)提供更加規(guī)范的制度渠道，探索協(xié)商民主納入民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的新形式，在收集社會(huì)各界意見(jiàn)、反映社情民意的基礎(chǔ)上向黨和國(guó)家建言獻(xiàn)策，使社會(huì)成員的共識(shí)全鏈條嵌入國(guó)家治理和民主政治建設(shè)進(jìn)程中。人民政協(xié)還要凝聚全方位的共識(shí)，貫徹黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，在系統(tǒng)內(nèi)部加強(qiáng)政協(xié)委員的學(xué)習(xí)活動(dòng)，加深其對(duì)我國(guó)實(shí)際國(guó)情與決策部署的了解；面向社會(huì)拓寬共識(shí)的傳播渠道，發(fā)揮政協(xié)委員聯(lián)系界別群眾的紐帶作用，在協(xié)商說(shuō)服、規(guī)范引導(dǎo)中認(rèn)真宣傳落實(shí)黨的方針路線[16]。人民政協(xié)凝聚的全方位共識(shí)為推進(jìn)全面深化改革、國(guó)家治理現(xiàn)代化減少了實(shí)施中的阻力。新時(shí)代人民政協(xié)愈加需要在國(guó)家治理的各領(lǐng)域、環(huán)節(jié)與層次凝聚統(tǒng)一的價(jià)值規(guī)范與思想理念，彰顯社會(huì)主義民主政治建設(shè)的內(nèi)在統(tǒng)一性。

二、人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)的制度優(yōu)勢(shì)

制度是規(guī)范主體行為的結(jié)構(gòu)性要素，在現(xiàn)代國(guó)家中具備社會(huì)動(dòng)員及政治整合、資源汲取及利益分配、關(guān)系協(xié)調(diào)及國(guó)家鞏固的基本功能[17]。判斷制度是否具有優(yōu)勢(shì)，可在一定程度上考察制度本身蘊(yùn)含的價(jià)值屬性、制度對(duì)特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及制度運(yùn)行對(duì)系統(tǒng)整體的影響。人民政協(xié)在現(xiàn)代化國(guó)家治理體系中擔(dān)負(fù)著專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的職責(zé)使命，將人民性的價(jià)值導(dǎo)向貫穿于自身履職能力建設(shè)的全過(guò)程，通過(guò)拓展協(xié)商范圍、豐富協(xié)商形式、深化協(xié)商成果，踐行協(xié)商民主體系化發(fā)展要求，呈現(xiàn)了自身在凝聚全過(guò)程共識(shí)方面的價(jià)值引領(lǐng)、效力提升、合力匯聚等三重制度優(yōu)勢(shì)。

首先，人民政協(xié)堅(jiān)持人民中心的價(jià)值導(dǎo)向進(jìn)行制度建設(shè)，創(chuàng)新共識(shí)達(dá)成機(jī)制以整合人民意志，在凝聚全過(guò)程共識(shí)方面具有明確的價(jià)值引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)。發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要用制度體系保障人民當(dāng)家作主[18]，人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)旨在確立人民根本利益在政治生活價(jià)值排序中的優(yōu)先地位。一方面，人民政協(xié)以人民根本利益為價(jià)值追求，其制度安排體現(xiàn)了人民性的價(jià)值取向。我國(guó)的“各項(xiàng)制度都是圍繞人民當(dāng)家作主構(gòu)建的，國(guó)家治理體系都是圍繞實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主運(yùn)轉(zhuǎn)的”[19]9，人民政協(xié)是堅(jiān)持人民當(dāng)家作主的制度設(shè)計(jì)。從人民政協(xié)自身建設(shè)來(lái)看，人民政協(xié)促進(jìn)和諧政黨關(guān)系的制度化，緊密團(tuán)結(jié)各民主黨派與無(wú)黨派人士，集中各方面意見(jiàn)推動(dòng)決策科學(xué)化與民主化，避免了舊式政黨制度利益代表狹隘、黨派纏斗不休、社會(huì)撕裂對(duì)抗等弊端；人民政協(xié)協(xié)調(diào)不同社會(huì)群體的利益關(guān)系，凝聚事關(guān)黨和國(guó)家工作全局的重大政治社會(huì)關(guān)系共識(shí)，確立了人民整體意志在政治生活的核心地位。從人民政協(xié)與執(zhí)政黨的關(guān)系來(lái)看，人民政協(xié)協(xié)商民主符合中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線，“從群眾中來(lái)、到群眾中去，一切為了群眾、一切依靠群眾，這樣一種群眾路線的實(shí)踐過(guò)程，本身就是通過(guò)廣泛協(xié)商凝聚共識(shí)的過(guò)程”[20]。人民政協(xié)將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民立場(chǎng)作為自身履職工作的根本價(jià)值原則，把人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)、民主集中制的組織原則、中華民族偉大復(fù)興的奮斗目標(biāo)等不同層次的共識(shí)內(nèi)容有機(jī)融為一體，彰顯了人民群眾的主體性地位。從人民政協(xié)與人民代表大會(huì)的關(guān)系來(lái)看，二者共同構(gòu)成了中國(guó)特色的“兩會(huì)”式民主[19]22，人民政協(xié)不僅在協(xié)商民主實(shí)踐中凝聚社會(huì)共識(shí)、匯聚奮進(jìn)力量，促進(jìn)各方面利益的協(xié)調(diào)融合，而且與選舉民主相互補(bǔ)充、相互配合，共同維護(hù)人民民主權(quán)利。另一方面，人民政協(xié)在民主政治制度建設(shè)實(shí)踐中創(chuàng)新意見(jiàn)綜合機(jī)制，持續(xù)貫徹人民意志。人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)的實(shí)質(zhì)在于整合社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變革中出現(xiàn)的多元化利益訴求，現(xiàn)代社會(huì)異質(zhì)性的生活方式使得人民群眾的利益觀念更具層次性，在根本利益和整體利益層面，最廣大人民群眾可以形成集體性、統(tǒng)一性的認(rèn)識(shí)；在具體利益和個(gè)別利益層面，不同范圍、不同階層的人民群眾也會(huì)達(dá)成階段性、差異性的共識(shí)。人民政協(xié)汲取傳統(tǒng)協(xié)商文化的深厚資源，創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化兼容并蓄、執(zhí)兩用中的協(xié)商理念，不斷探索意見(jiàn)交流的機(jī)制形式，有效集中人民群眾的意見(jiàn)。人民政協(xié)既培育了社會(huì)成員對(duì)共同思想政治基礎(chǔ)的自覺(jué)認(rèn)同，又以求同存異的方式凝聚關(guān)于特定問(wèn)題的共同性認(rèn)識(shí)，為人民意愿的多樣性表達(dá)提供了穩(wěn)定渠道。

其次，人民政協(xié)完善民意反映機(jī)制，健全協(xié)商溝通機(jī)制，將全過(guò)程共識(shí)廣泛且深刻地落實(shí)到?jīng)Q策過(guò)程中，在凝聚全過(guò)程共識(shí)方面具有顯著的效力提升優(yōu)勢(shì)。制度的效力涉及制度對(duì)意圖目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)需要使社會(huì)成員形成對(duì)我國(guó)社會(huì)制度、歷史文化、政治道路的深刻認(rèn)同。一方面，人民政協(xié)通過(guò)界別賦權(quán)不同專業(yè)領(lǐng)域、不同影響范圍的利益主體，以政治吸納的廣泛性保障覆蓋主體的全面性。界別是黨和國(guó)家依據(jù)歷史變遷、職業(yè)身份、社會(huì)影響等因素確認(rèn)和劃分的群體代表機(jī)制，真實(shí)契合了當(dāng)下社會(huì)政治結(jié)構(gòu)與社會(huì)各領(lǐng)域的利益格局[21]。人民政協(xié)吸納具有社會(huì)代表性的參與主體，綜合不同界別的利益訴求并從中匯聚共性觀點(diǎn)，不僅擴(kuò)大了社會(huì)成員的政治參與，而且鞏固了黨治國(guó)理政的群眾基礎(chǔ)。人民政協(xié)根據(jù)界別特點(diǎn)開(kāi)展工作，并不意味著政協(xié)委員只代表界別利益參與政治過(guò)程，從實(shí)踐中看，人民政協(xié)的提案大多是與廣大人民群眾切身利益有關(guān)的公共議題[22]。另一方面，人民政協(xié)以包容性協(xié)商的方式集中各方面意見(jiàn)，推動(dòng)民意融合，發(fā)揮專業(yè)人士的智力優(yōu)勢(shì)，提高凝聚全過(guò)程共識(shí)的有效性。不同主體的認(rèn)知視角、價(jià)值追求存在差別，對(duì)問(wèn)題的產(chǎn)生原因、解決方案會(huì)持有不同看法，人民政協(xié)通過(guò)不斷豐富協(xié)商溝通機(jī)制，篩選與匯總民眾意見(jiàn)，凝聚更高水平的共識(shí)。人民政協(xié)為民眾意見(jiàn)發(fā)表與平等交流筑牢公共平臺(tái)，各方主體在寬松和諧的協(xié)商氛圍中以客觀態(tài)度來(lái)協(xié)調(diào)彼此利益，“參與方的敘事方式不僅帶來(lái)了特殊的認(rèn)知視角，而且也喚起了參與他方對(duì)其特殊遭遇的情感認(rèn)同”[23]447，理解利益差別并化解利益沖突。人民政協(xié)的政治協(xié)商不僅容納各方面的具體利益，塑造關(guān)于公共利益的社會(huì)共識(shí)，而且靈活發(fā)揮理性說(shuō)服與情感溝通的作用，豐富了社會(huì)成員的互動(dòng)方式。凝聚全過(guò)程共識(shí)既需要人民群眾多層次、多樣化的利益表達(dá)，也依靠特定協(xié)商主體的關(guān)鍵把關(guān)作用。人民政協(xié)聚焦國(guó)家大政方針和政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的重點(diǎn)問(wèn)題，其政治協(xié)商具有協(xié)商層次高、影響范圍廣的特征，政協(xié)委員懂政協(xié)、會(huì)協(xié)商、善議政，密切聯(lián)系界別群眾、有序討論國(guó)家大事、維護(hù)人民群眾切身利益，凝聚體現(xiàn)人民整體意志的全過(guò)程共識(shí)，為公眾意見(jiàn)向協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化賦予制度保障。

最后，人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，在履職全過(guò)程凝聚共識(shí)，踐行協(xié)商民主重要渠道的使命任務(wù)，表現(xiàn)出獨(dú)特的合力匯聚優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)在國(guó)家治理體系中的地位與功能使其具備銜接多個(gè)協(xié)商主體和協(xié)商渠道的優(yōu)越性。一方面，人民政協(xié)在履行政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督等職能中根據(jù)黨和國(guó)家的決策部署凝聚全過(guò)程共識(shí)?！罢挝{是一種制度安排，是政治體系進(jìn)行的政治資源配置”[24]，人民政協(xié)回應(yīng)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變化，在調(diào)研、提案、反映社情民意等工作中履行政治協(xié)商、參政議政職能，為人民群眾提供制度渠道，提高黨和政府決策的科學(xué)性，增強(qiáng)決策過(guò)程對(duì)民眾意見(jiàn)的回應(yīng)性，緩解民眾要求與政府行為之間的張力[25]。人民政協(xié)也以建議、溝通的協(xié)商方式履行民主監(jiān)督職能，監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力行使，協(xié)助黨和政府解決問(wèn)題、改進(jìn)工作，使人民當(dāng)家作主的共識(shí)嵌入決策制定與實(shí)施的全過(guò)程。另一方面，人民政協(xié)與其他協(xié)商渠道協(xié)同配合，調(diào)動(dòng)各方面積極性，共同承擔(dān)凝聚全過(guò)程共識(shí)的使命。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變革和利益格局深度調(diào)整的背景下，全面深化改革面臨多樣化的利益訴求和更高層次的均衡發(fā)展要求，公私利益的零和思維可能會(huì)加劇系統(tǒng)治理難度，單純將局部意見(jiàn)傳遞到?jīng)Q策過(guò)程難以滿足統(tǒng)籌兼顧的綜合性需求。如果不建立專門機(jī)構(gòu)，不利于更好地凸顯協(xié)商民主體系在匯聚人心、智慧與力量方面的制度優(yōu)勢(shì)，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)過(guò)程的連貫性則有可能忽略不同領(lǐng)域的具體差別。人民政協(xié)在協(xié)商民主制度體系中具有特殊地位，既可以彰顯協(xié)商平臺(tái)的專門優(yōu)勢(shì)，在人民政協(xié)內(nèi)部團(tuán)結(jié)引導(dǎo)各界代表人士，凝聚各級(jí)政協(xié)委員的共識(shí)，又能夠強(qiáng)化重要渠道的整合優(yōu)勢(shì)，與其他渠道協(xié)力合作，推動(dòng)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系的和諧，凝聚社會(huì)各界的共識(shí)與力量。人民政協(xié)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)不同協(xié)商渠道的特點(diǎn)設(shè)定恰當(dāng)?shù)膮f(xié)商目標(biāo)、議題與方式，可促進(jìn)協(xié)商民主渠道優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)并提升我國(guó)協(xié)商民主體系的整體效能。

三、人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)的治理效能

在新時(shí)代繼續(xù)推進(jìn)改革面臨深層次的困難和挑戰(zhàn)，需要處理更加復(fù)雜多樣的利益關(guān)系。習(xí)近平總書記指出：“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，凝聚改革共識(shí)難度加大，統(tǒng)籌兼顧各方面利益任務(wù)艱巨而繁重。這就更需要下功夫去凝聚共識(shí)。凝聚共識(shí)很重要，思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一時(shí)要找最大公約數(shù)?！盵26]人民政協(xié)作為我國(guó)治理體系的組成部分，要將凝聚全過(guò)程共識(shí)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，進(jìn)一步動(dòng)員和協(xié)調(diào)社會(huì)人力資源和組織力量，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興目標(biāo)凝心聚力。推進(jìn)全過(guò)程共識(shí)嵌入社會(huì)主義民主政治建設(shè)與國(guó)家治理進(jìn)程，需要從全過(guò)程的角度創(chuàng)新人民政協(xié)凝聚共識(shí)的制度機(jī)制：在凝聚共識(shí)的前期準(zhǔn)備中優(yōu)化界別設(shè)置、增強(qiáng)委員協(xié)商能力；在凝聚共識(shí)的具體開(kāi)展中激發(fā)基層政協(xié)的工作活力、探索網(wǎng)絡(luò)議政等協(xié)商新形式；在共識(shí)轉(zhuǎn)化階段增進(jìn)人民政協(xié)與黨委、人大、政府的協(xié)同合作，保持凝聚共識(shí)與成果落實(shí)的順暢銜接。

首先，人民政協(xié)須在凝聚共識(shí)的前期準(zhǔn)備中完善界別設(shè)置，強(qiáng)化政協(xié)委員的協(xié)商能力，確保全過(guò)程共識(shí)的全面性與廣泛性。凝聚全過(guò)程共識(shí)要求人民政協(xié)適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)政協(xié)委員的協(xié)商能力與履職意識(shí)。一方面，人民政協(xié)需要根據(jù)改革進(jìn)程中的階層重組與利益分化形勢(shì)，及時(shí)調(diào)整各界別在政協(xié)結(jié)構(gòu)中的權(quán)重比例，充分代表不同社會(huì)群體的利益主張。人民政協(xié)要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行情況擴(kuò)大界別設(shè)置的覆蓋面，為社會(huì)各階層提供制度化的政治參與渠道。就界別設(shè)置的數(shù)量而言，人民政協(xié)須在國(guó)家政策導(dǎo)向與社會(huì)參與需求的雙重動(dòng)力下，解決好實(shí)踐中容易發(fā)生的界別數(shù)量較多、覆蓋面交叉重疊等狀況，適當(dāng)合并性質(zhì)相似的界別[8]150-152。就界別設(shè)置的比例而言，其演進(jìn)歷程呈現(xiàn)明顯的專業(yè)化趨勢(shì)，政黨和人民團(tuán)體的委員數(shù)量相對(duì)減少、所占比例下降，專門性界別的委員數(shù)量相對(duì)增加、所占比例上升。當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜化傾向要求政協(xié)保證界別的代表性和廣泛性，發(fā)揮政協(xié)委員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)以提高建言資政的質(zhì)量。就界別內(nèi)的委員來(lái)源而言，各界別的人員構(gòu)成以行業(yè)精英與專家學(xué)者為主，一線工作人員話語(yǔ)權(quán)相對(duì)較弱[23]420，需要調(diào)整各界別內(nèi)部的委員結(jié)構(gòu)以加強(qiáng)界別的群眾代表性。另一方面，政協(xié)委員作為凝聚全過(guò)程共識(shí)的治理主體，應(yīng)樹(shù)立全過(guò)程履職觀念并提升履職能力。政協(xié)委員聯(lián)系人民群眾是人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“目前政協(xié)協(xié)商主體的協(xié)商意識(shí)和政協(xié)委員的協(xié)商能力與全過(guò)程民主的發(fā)展要求還不完全適應(yīng)”[27]，部分政協(xié)委員對(duì)黨的相關(guān)理論的學(xué)習(xí)與政協(xié)工作規(guī)律的認(rèn)識(shí)有待深化，履職的責(zé)任感與使命感仍需加強(qiáng)，凝聚全過(guò)程共識(shí)的能力和意愿還需提升。這需要健全政協(xié)委員聯(lián)系群眾制度，激勵(lì)政協(xié)委員深入調(diào)研人民群眾普遍關(guān)注的問(wèn)題，總結(jié)社會(huì)成員利益訴求的共同之處，化解民眾在相關(guān)問(wèn)題上的觀點(diǎn)分歧，確保黨和國(guó)家重大決策在制定前經(jīng)過(guò)全社會(huì)各階層的協(xié)商，解決好人民群眾的切身利益訴求。強(qiáng)化政協(xié)委員凝聚全過(guò)程共識(shí)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，需要構(gòu)建政協(xié)委員的約束性機(jī)制，建立政協(xié)委員凝聚全過(guò)程共識(shí)的履職檔案并將其作為重要考核依據(jù)，規(guī)范政協(xié)委員的履職報(bào)告制度，調(diào)動(dòng)協(xié)商主體凝聚全過(guò)程共識(shí)的積極性。政協(xié)委員要自覺(jué)參與政協(xié)組織的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)活動(dòng)，不僅在履職實(shí)踐中主動(dòng)聯(lián)系群眾，采取調(diào)研、視察、提案、反映社情民意等方式為群眾發(fā)聲，而且在與人民群眾的討論中凝聚民眾的實(shí)踐智慧，保證公共決策的針對(duì)性與科學(xué)性，“真正認(rèn)識(shí)到政協(xié)凝聚的共識(shí)并非強(qiáng)求一律而是求同存異，由此樹(shù)立委員的工作規(guī)范意識(shí)”[28]。

其次，人民政協(xié)須在凝聚共識(shí)的具體開(kāi)展中改進(jìn)自身協(xié)商工作，持續(xù)創(chuàng)新協(xié)商機(jī)制與形式，拓展協(xié)商深度并增強(qiáng)協(xié)商靈活性。人民政協(xié)作為國(guó)家治理體系的組成部分，處于凝心聚力與國(guó)家治理的第一線，其凝聚全過(guò)程共識(shí)應(yīng)與國(guó)家治理層級(jí)和范圍相適應(yīng)，向下擴(kuò)展共識(shí)凝聚的空間范圍，利用信息技術(shù)開(kāi)拓凝聚共識(shí)新形式。一方面，人民政協(xié)作為“協(xié)商—搭臺(tái)”“搭臺(tái)—協(xié)商”的專門機(jī)構(gòu)[29]，應(yīng)推動(dòng)協(xié)商治理向基層延伸，充分反映基層民意，凸顯全過(guò)程共識(shí)覆蓋面廣的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)。目前，基層政協(xié)的治理地位、功能作用、協(xié)商機(jī)制仍有待明確，協(xié)商民主的縱深發(fā)展要求加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接。人民群眾協(xié)商參與基層事務(wù)是凝聚全過(guò)程共識(shí)的基礎(chǔ)性和起始性環(huán)節(jié)，人民政協(xié)應(yīng)鞏固現(xiàn)有的基層政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)機(jī)制，創(chuàng)新協(xié)商形式、拓展協(xié)商領(lǐng)域，搭建人民群眾基層協(xié)商共治的制度化平臺(tái)；應(yīng)在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下完善不同層級(jí)協(xié)商平臺(tái)縱向互動(dòng)的協(xié)商體系，為全過(guò)程共識(shí)嵌入基層協(xié)商治理筑牢制度基礎(chǔ)[30]。人民政協(xié)須堅(jiān)持團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，將工作內(nèi)容覆蓋到民眾迫切關(guān)心的日常問(wèn)題，鼓勵(lì)政協(xié)委員深入基層宣傳政策、理順情緒。推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商實(shí)踐向基層延伸，不僅能在凝聚全過(guò)程共識(shí)中化解民生難題，還能為社會(huì)范圍的良善治理賦能增效。另一方面，人民政協(xié)應(yīng)該運(yùn)用信息技術(shù)突破面對(duì)面協(xié)商的時(shí)空局限，提高凝聚全過(guò)程共識(shí)的便捷程度。社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化與公眾意見(jiàn)表達(dá)渠道的持續(xù)暢通，增加了社情民意信息及時(shí)采集、分類管理與系統(tǒng)分析的挑戰(zhàn)，人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)需要在引導(dǎo)社會(huì)成員有序闡明自身主張的同時(shí)，開(kāi)辟新的協(xié)商形式，整合漸趨多樣化的利益訴求與觀點(diǎn)意見(jiàn)。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)降低了公眾獲取信息的門檻并深化了主體的協(xié)商互動(dòng)，使公眾能夠跨越空間阻隔參與協(xié)商議程，這為人民政協(xié)實(shí)時(shí)性、連貫性地凝聚全過(guò)程共識(shí)提供了技術(shù)載體。人民政協(xié)可開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等連接各方面的協(xié)商主體，探索“網(wǎng)上議事廳”、政協(xié)委員移動(dòng)履職平臺(tái)等容納不同主體參與的協(xié)商形式，精準(zhǔn)識(shí)別民眾意見(jiàn)，形成針對(duì)性協(xié)商機(jī)制，提升網(wǎng)絡(luò)治理效能。人民政協(xié)也需要采取新的技術(shù)手段“促進(jìn)公共權(quán)力與數(shù)字民意的雙向流動(dòng)”[31]，創(chuàng)新“政務(wù)微博”等政策宣傳機(jī)制，及時(shí)向人民群眾解讀好黨和政府的具體決策，搭建“領(lǐng)導(dǎo)留言板”等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，增加政治吸納與公眾政治參與的靈活性。

最后，人民政協(xié)須在共識(shí)轉(zhuǎn)化階段增進(jìn)同黨委、人大、政府的協(xié)同合作，保障全過(guò)程共識(shí)的反饋落實(shí)。全過(guò)程共識(shí)是對(duì)群眾意見(jiàn)的廣泛集中，有益于協(xié)商民主提質(zhì)增效，轉(zhuǎn)化協(xié)商共識(shí)的治理效能需要人民政協(xié)強(qiáng)化與黨委、人大、政府的銜接工作，建立協(xié)商成果的反饋落實(shí)機(jī)制。其一，健全黨委、人大、政府與人民政協(xié)的工作聯(lián)系機(jī)制，為政協(xié)委員的知情明政創(chuàng)造條件[32]。人民政協(xié)圍繞黨和政府的決策議題開(kāi)展協(xié)商工作，需要了解相關(guān)利益群體的具體訴求并提出共識(shí)性的政策建議。公眾對(duì)特定問(wèn)題的態(tài)度和看法會(huì)隨著形勢(shì)與政策的變化而改變，人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)涉及對(duì)人民意見(jiàn)的及時(shí)綜合與協(xié)商確認(rèn)，具有時(shí)效性與階段性特征。這需要明確人民政協(xié)的協(xié)商規(guī)則，優(yōu)化人民政協(xié)的協(xié)商流程，形成設(shè)置協(xié)商議題、制訂協(xié)商計(jì)劃、開(kāi)展協(xié)商會(huì)議的完整程序，增進(jìn)不同協(xié)商活動(dòng)間的銜接匹配。人民政協(xié)內(nèi)部應(yīng)構(gòu)建協(xié)商工作的具體機(jī)制，澄清協(xié)商建言的持續(xù)時(shí)間、調(diào)用資源等流程性問(wèn)題，為相關(guān)協(xié)商主體了解協(xié)商議題、進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、提出優(yōu)質(zhì)建議預(yù)留充足時(shí)間，并根據(jù)協(xié)商內(nèi)容的具體特點(diǎn)靈活調(diào)整凝聚全過(guò)程共識(shí)的協(xié)商形式。其二，細(xì)化人民政協(xié)協(xié)商成果的落實(shí)工作，把全過(guò)程共識(shí)轉(zhuǎn)化為具體決策。黨和政府應(yīng)及時(shí)反饋和公示協(xié)商共識(shí)的轉(zhuǎn)化情況，及時(shí)答復(fù)相關(guān)政協(xié)委員；開(kāi)發(fā)政協(xié)協(xié)商成果網(wǎng)絡(luò)辦理系統(tǒng)，方便人民政協(xié)跟進(jìn)協(xié)商成果的辦理進(jìn)程，提升凝聚全過(guò)程共識(shí)工作的實(shí)效性[6]230-231。黨委、人大、政府須將人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)納入總體工作部署議程，把政協(xié)協(xié)商參與重大事項(xiàng)決策列為工作的重點(diǎn)內(nèi)容，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)同志應(yīng)出席政協(xié)會(huì)議并參與討論、聽(tīng)取意見(jiàn)，促進(jìn)協(xié)商共識(shí)同政策制定執(zhí)行的銜接。其三，人民政協(xié)可在決策執(zhí)行環(huán)節(jié)建立協(xié)商成果實(shí)施情況的動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制。人民政協(xié)的協(xié)商式監(jiān)督將協(xié)商民主貫穿民主監(jiān)督過(guò)程，有益于改進(jìn)政府工作、解決實(shí)際問(wèn)題。政協(xié)委員具備理解相關(guān)決策的智力優(yōu)勢(shì)，持續(xù)關(guān)注決策的實(shí)施情況并運(yùn)用專業(yè)所長(zhǎng)提出合理化建議，可以推動(dòng)治理主體因地制宜地執(zhí)行決策[33]。人民政協(xié)通過(guò)協(xié)商式監(jiān)督助推黨和國(guó)家方針政策落到實(shí)處，在社會(huì)領(lǐng)域更好地貫徹黨和國(guó)家的意志。

綜括而言，人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)將較為分散的民眾意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為更加穩(wěn)健的社會(huì)共識(shí)，鞏固了協(xié)商民主的民意基礎(chǔ)，確保了協(xié)商民主的動(dòng)態(tài)治理效果。人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)體現(xiàn)了深刻變革的社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)新時(shí)代人民政協(xié)的新要求，契合了自身制度建設(shè)與職能完善的實(shí)際需要，是在加強(qiáng)全過(guò)程人民民主建設(shè)的背景下彰顯社會(huì)主義民主政治優(yōu)勢(shì)、提高人民民主制度治理效能的必然選擇。從全過(guò)程共識(shí)維度理解人民民主的豐富內(nèi)涵與人民政協(xié)的履職實(shí)踐，揭示了人民政協(xié)凝聚全過(guò)程共識(shí)的必要性和重要性，為探討全過(guò)程共識(shí)的科學(xué)內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)要義以及深入推進(jìn)人民政協(xié)凝聚共識(shí)工作提供基本遵循與方法指導(dǎo)。就人民政協(xié)實(shí)際工作而言，需要進(jìn)一步關(guān)注人民政協(xié)的創(chuàng)新性舉措與方法，增進(jìn)人民政協(xié)與黨委、人大、政府的密切配合，切實(shí)發(fā)揮全過(guò)程共識(shí)治理效能，提煉凝聚全過(guò)程共識(shí)的經(jīng)驗(yàn)成果，并將之上升為可行的制度機(jī)制。