成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度：理論闡釋與路徑探析

張一博

1.問題的提出

成年心智障礙者在意思表達(dá)、認(rèn)知范圍、自理能力等方面存在不同程度的缺陷，民事行為能力也因此受損。鑒于此，自羅馬法時(shí)期開始，人們便創(chuàng)設(shè)了監(jiān)護(hù)制度用以彌補(bǔ)成年心智障礙者民事行為能力的不足，保護(hù)其合法權(quán)益。各國成年心智障礙者的監(jiān)護(hù)制度均建立在親屬關(guān)系之上。隨著現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的變化，親屬關(guān)系不再像往日那樣密切，再加上監(jiān)護(hù)工作繁雜瑣碎，以家庭為基礎(chǔ)的監(jiān)護(hù)體系逐漸產(chǎn)生罅隙，監(jiān)護(hù)制度不再局限于親屬法，監(jiān)護(hù)人的資格逐漸多元化。監(jiān)護(hù)制度的形態(tài)因而發(fā)生了改變，從“自益監(jiān)護(hù)”演變?yōu)椤八姹O(jiān)護(hù)”[1]。部分成年心智障礙者沒有能夠履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的親人及朋友，也無經(jīng)濟(jì)能力雇用私人對其提供監(jiān)護(hù)，生存狀況便存在巨大危機(jī)。以美國為代表的福利國家針對這部分心智障礙者創(chuàng)設(shè)了公共監(jiān)護(hù)制度（public guardianship)，由公共官員或公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，照顧心智障礙者的生活，并管理其財(cái)產(chǎn)。

我國成年心智障礙者法定監(jiān)護(hù)制度體現(xiàn)在《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第28條。該條限定法定監(jiān)護(hù)人為成年心智障礙者的配偶，父母、子女，其他近親屬，以及經(jīng)被監(jiān)護(hù)人住所地居民委員會、村民委員會或民政部門同意的其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織。若成年心智障礙者沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人，《民法典》第32條規(guī)定其監(jiān)護(hù)人“由民政部門擔(dān)任”，或“由具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會、村民委員會擔(dān)任”。由此可見，《民法典》賦予了愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的組織、民政部門和具有監(jiān)護(hù)條件的基層群眾性組織監(jiān)護(hù)人資格，使成年心智障礙者的監(jiān)護(hù)人不再局限于自然人，雖未明確書寫“公共監(jiān)護(hù)”一詞，但已體現(xiàn)了國家確立公共監(jiān)護(hù)制度的意圖。結(jié)合監(jiān)護(hù)制度的其余相關(guān)規(guī)定，我國《民法典》儼然已從宏觀層面為成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度搭建起了基本框架。然而，我國立法并未從微觀層面就該制度確立具體的適用規(guī)范。一些細(xì)節(jié)性的問題值得思考：公共監(jiān)護(hù)人的適格范圍是什么？公共監(jiān)護(hù)應(yīng)如何啟動？公共監(jiān)護(hù)人須履行哪些職責(zé)？公共監(jiān)護(hù)人是抽象的組織機(jī)構(gòu)，不具備像自然人一般直接監(jiān)管、照顧成年心智障礙者的能力，應(yīng)當(dāng)如何履行監(jiān)護(hù)職責(zé)？公共監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)由誰監(jiān)督？公共監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)不力應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任？

2022年10月16日，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“完善殘疾人社會保障制度和關(guān)愛服務(wù)體系，促進(jìn)殘疾人事業(yè)全面發(fā)展”是黨在新時(shí)代新征程中的重要任務(wù)之一[2]。成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度是我國殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系的組成部分，是增進(jìn)成年心智障礙者民生福祉的有效措施，明確其制度原理與內(nèi)容具有重大理論意義。本文將從梳理闡釋公共監(jiān)護(hù)制度的理論入手，在我國社會現(xiàn)實(shí)和立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上結(jié)合域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索健全我國成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度的路徑，以期對改善成年心智障礙者的生存困境有所裨益。

2.成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度之理論闡釋

傳統(tǒng)的監(jiān)護(hù)制度屬于私法領(lǐng)域，然而私法僅能提供形式上的平等，長期私法自治造成的后果是實(shí)質(zhì)不平等的問題日益顯著，個(gè)人利益與社會利益的沖突日漸突出。如何保障社會弱勢群體的權(quán)益引起了人們的關(guān)注。從20世紀(jì)60年代起，西方福利國家如美國、英國、德國等，就開始采用公權(quán)力介入私法領(lǐng)域的方式，為社會上的弱勢群體提供一些基本服務(wù)。公共監(jiān)護(hù)制度也正是在這一階段逐步發(fā)展起來，并成為監(jiān)護(hù)制度中必不可少的組成部分。公共監(jiān)護(hù)制度也被稱為“最后手段的監(jiān)護(hù)”，是指“在缺乏有意愿、有實(shí)力、有責(zé)任的家庭成員或朋友作為私人監(jiān)護(hù)人，也沒有經(jīng)濟(jì)能力雇用私人監(jiān)護(hù)的情形下，任命公共官員或公共實(shí)體作為監(jiān)護(hù)人承擔(dān)法定監(jiān)護(hù)責(zé)任”[3]。該制度主要服務(wù)于喪失或部分喪失決策能力和生活能力的成年心智障礙者，旨在改善上述人群的生活困境，提升其生活質(zhì)量。公共監(jiān)護(hù)制度通過國家干預(yù)和法律強(qiáng)制來調(diào)整原屬于私法領(lǐng)域的監(jiān)護(hù)關(guān)系，保護(hù)社會弱勢群體的利益。國家公權(quán)力的介入讓監(jiān)護(hù)制度帶有公法的性質(zhì)和色彩，在此意義上，公共監(jiān)護(hù)制度已逾越民法的范疇。社會法是“由國家制定和頒布的旨在保護(hù)社會弱者的生活安全，提供社會福利，促進(jìn)民生福祉，具有國家和社會幫助或給付性質(zhì)的法律法規(guī)的概稱”[4]，其產(chǎn)生的目的是保障社會弱勢群體的基本生活和基本權(quán)利，解決其生存和發(fā)展的問題。公共監(jiān)護(hù)制度滿足社會法的“社會性”“幫扶性”“脫困性”的特征[5]，因此，筆者認(rèn)為公共監(jiān)護(hù)制度應(yīng)當(dāng)屬于社會法范疇。下文筆者將從社會法的理論基礎(chǔ)入手，探討成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度的法理依據(jù)與法律原則。

2.1 成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度的法理依據(jù)

2.1.1 人權(quán)理念的指示

人權(quán)是人的基本權(quán)利，生存權(quán)位處人權(quán)之首。實(shí)現(xiàn)生存權(quán)是享受其余人權(quán)的前提。生存權(quán)意指國家需要確保人在社會生活中的尊嚴(yán)，保障國民具備基本的生活條件，國民在缺乏基本生活條件時(shí)有權(quán)請求國家提供必要的幫助[6]。在生存權(quán)理論下，國家具有保護(hù)生活困頓者和社會弱勢群體的義務(wù)。成年心智障礙者雖生之不幸，但與生俱來便享有生存的權(quán)利，當(dāng)遭遇困境時(shí)，國家應(yīng)幫助他們走出困境，至少給他們提供一種過得去的生活。《聯(lián)合國人權(quán)宣言》第25條也強(qiáng)調(diào)了人在遭遇疾病、殘廢等情況下喪失生存能力時(shí)，有權(quán)獲取生活的基本保障①《聯(lián)合國人權(quán)宣言》第25條第（1）項(xiàng)規(guī)定：人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障。。成年心智障礙者常不具備完整的決策能力和生活能力，在缺失監(jiān)護(hù)人的情形下，無法保障正常生活，為此需要國家承擔(dān)兜底性的監(jiān)護(hù)職責(zé)。公共監(jiān)護(hù)制度對傳統(tǒng)監(jiān)護(hù)制度起補(bǔ)充作用，能讓成年心智障礙者在缺失監(jiān)護(hù)人時(shí)得到公權(quán)力的救濟(jì)，保障維持生存的基本權(quán)利。

人權(quán)理念的另一核心要義即平等?！堵?lián)合國人權(quán)宣言》第7條規(guī)定人在法律面前不受歧視，有權(quán)享受平等保護(hù)?！稓埣踩藱?quán)利國際公約》第12條規(guī)定了“殘疾人在法律面前獲得平等承認(rèn)”，“締約國應(yīng)當(dāng)確認(rèn)殘疾人在生活各領(lǐng)域享有與他人平等的法律權(quán)利能力”。我國《殘疾人保障法》第3條和《精神衛(wèi)生法》第4條也分別肯定了殘疾人與精神障礙患者的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯?；谌藱?quán)理念，成年心智障礙者有被平等對待的權(quán)利，但因其決策能力參差不齊，國家在行使監(jiān)護(hù)權(quán)時(shí)應(yīng)盡可能尊重其個(gè)人意愿和選擇，為其行使政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各項(xiàng)權(quán)利時(shí)提供協(xié)助。

2.1.2 社會正義論的引導(dǎo)

社會正義論是美國哲學(xué)家羅爾斯提出的突破古典自由主義思想的新型正義理論，其包括兩個(gè)原則：第一，“平等自由原則”，它包括兩個(gè)主張：一是每個(gè)人都具備平等的權(quán)利去擁有相同數(shù)量的基本自由；二是每個(gè)人享有的基本自由應(yīng)盡可能地廣泛。第二，“差別原則”。羅爾斯主張實(shí)現(xiàn)社會正義，但并不主張絕對的平等?！安顒e原則”包括兩方面內(nèi)容:一方面，應(yīng)將社會與經(jīng)濟(jì)的不平等合理安排成最有利于每一個(gè)人的利益的方式，特別是使最少受惠者取得最大利益；另一方面，社會與經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)僅與職位相連，而職位在機(jī)會平等的公平條件下面向所有人開放[7]。“差別原則”乃社會正義論精髓之所在，其本質(zhì)在于通過國家干預(yù)和社會立法給予社會弱者一定的補(bǔ)償，用以緩解社會強(qiáng)者與社會弱者的極端分化。美國學(xué)者賴克曾言：“世界上最貧困的人，連最低的生活必需品都沒有，也常常忍受臟亂和不安全的環(huán)境；而富人們擁有太多的有形玩物，也享受著某些令人愉快或最安全的環(huán)境。”[8]若社會強(qiáng)者與社會弱者極端分化，會導(dǎo)致矛盾層出不窮，不利于社會穩(wěn)定，更難以實(shí)現(xiàn)社會正義。有鑒于此，為處于社會弱勢地位的成年心智障礙者構(gòu)建公共監(jiān)護(hù)制度，就是國家在利益分配上向社會弱勢群體傾斜的表現(xiàn)，一方面可以造福成年心智障礙者，另一方面有利于社會的安全與穩(wěn)定。

2.1.3 風(fēng)險(xiǎn)社會下國家責(zé)任論的要求

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，我國殘疾人中，老年殘疾人口數(shù)量占比最高②《2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》（第二號）顯示我國殘疾人口的年齡構(gòu)成為：0-14歲的殘疾人口為387萬人，占4.66%；15-59歲的人口為3493萬人，占42.10%；60歲及以上的人口為4416萬人，占53.24%（65歲及以上的人口為3755萬人，占45.26%）。http://www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/200711/t20071121_387540.shtml，最后訪問日期2022年8月26日。。按照該比例推測，我國擁有人口數(shù)量極為龐大的老年心智障礙者群體。我國自1999年起已邁入人口老齡化社會，人口老齡化的趨勢可以預(yù)見，但因高齡而引起的各種退化性疾病，如阿爾茲海默癥等，導(dǎo)致老年人失智的風(fēng)險(xiǎn)卻難以預(yù)見。當(dāng)前醫(yī)療科學(xué)對老年退化性疾病的有效防治尚且缺乏信心，退化性疾病對人體的損害基本難以逆轉(zhuǎn)。隨著人口老齡化程度加劇，老齡人口持續(xù)增加，退化性疾病致使老年人成為心智障礙者的風(fēng)險(xiǎn)已由個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣L(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)監(jiān)護(hù)制度下，老年心智障礙者的監(jiān)護(hù)人多由伴侶或子女擔(dān)任，伴侶隨著年歲增加履行監(jiān)護(hù)職責(zé)逐漸力不從心，大多數(shù)老年心智障礙者的監(jiān)護(hù)職責(zé)最終會落在子女身上。而我國自20世紀(jì)70年代起實(shí)施計(jì)劃生育政策，家庭中子女?dāng)?shù)量驟減，一個(gè)年輕人可能同時(shí)須擔(dān)負(fù)多位老人的監(jiān)護(hù)任務(wù)，生活壓力極大。國務(wù)院發(fā)布的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》顯示出我國“獨(dú)居和空巢老年人”數(shù)量龐大[9]。由此可見，以家庭為基礎(chǔ)的監(jiān)護(hù)體系難以應(yīng)對現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，老年心智障礙者缺乏法定監(jiān)護(hù)人的情形極易發(fā)生，老年心智障礙者相對其他成年心智障礙者更容易出現(xiàn)無人監(jiān)護(hù)的問題。在此情形下，該由誰來承擔(dān)無法定監(jiān)護(hù)人的老年心智障礙者的監(jiān)護(hù)責(zé)任？國家責(zé)任論強(qiáng)調(diào)國家在人民面臨生存困境時(shí)須承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任和保障義務(wù)，要求國家“進(jìn)一步落實(shí)尊重人本、公平負(fù)擔(dān)和照顧弱者的實(shí)質(zhì)正義”[10]?；谠摾碚?，國家在人民個(gè)人權(quán)利行使不得時(shí)，須積極提供幫助。在社會風(fēng)險(xiǎn)面前人們對國家的依賴程度更高，當(dāng)人們不能依靠家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國家和政府就成了人們最后的避難所。當(dāng)老年心智障礙者面臨無人監(jiān)護(hù)的問題時(shí)，擔(dān)負(fù)起監(jiān)護(hù)人的職責(zé)就是國家的義務(wù)。

2.2 成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度的法律原則

《民法典》第35條①《民法典》第35條：監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)按照最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則履行監(jiān)護(hù)職責(zé)；成年人的監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)最大限度地尊重被監(jiān)護(hù)人的真實(shí)意愿，保障并協(xié)助被監(jiān)護(hù)人實(shí)施與其智力、精神健康狀況相適應(yīng)的民事法律行為。對被監(jiān)護(hù)人有能力獨(dú)立處理的事務(wù)，監(jiān)護(hù)人不得干涉。是我國對成年人監(jiān)護(hù)制度原則的根本性規(guī)定，成年心智障礙者是成年人監(jiān)護(hù)制度的主要適用主體，我國構(gòu)建成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度時(shí)也應(yīng)遵守該規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定可以總結(jié)出以下三項(xiàng)原則：

2.2.1 最大程度尊重被監(jiān)護(hù)人真實(shí)意愿原則

該原則意指監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)最大程度尊重被監(jiān)護(hù)人的真實(shí)意愿和自主性，按照被監(jiān)護(hù)人的能力狀況協(xié)助其做出決定并實(shí)施相關(guān)民事行為，除非被監(jiān)護(hù)人完全喪失行為能力，否則監(jiān)護(hù)人不得替代被監(jiān)護(hù)人做決定。該原則是聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利國際公約》尊重殘障個(gè)體的意愿、自由，保障其自主決策權(quán)精神的體現(xiàn)，符合國際上成年人監(jiān)護(hù)制度從“替代決定制”到“協(xié)助決定制”范式轉(zhuǎn)型的趨勢。不同成年心智障礙個(gè)體具有不同程度的認(rèn)知和決策能力，我國在構(gòu)建成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求公共監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)充分了解被監(jiān)護(hù)人的能力狀況和真實(shí)意愿，在被監(jiān)護(hù)人的能力范圍之內(nèi)支持其發(fā)揮自主性，根據(jù)其能力狀況協(xié)助其充分了解有關(guān)信息，形成最終決定并實(shí)施相關(guān)民事行為。

2.2.2 限制干涉被監(jiān)護(hù)人自由原則

該原則是指監(jiān)護(hù)人行使監(jiān)護(hù)職責(zé)的范圍應(yīng)當(dāng)受到限制，監(jiān)護(hù)人不得干預(yù)被監(jiān)護(hù)人辦理其力所能及的事務(wù)。正如李霞教授所言：“監(jiān)護(hù)是一把雙刃劍，在保護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益的同時(shí)，由于其必定涉及對被監(jiān)護(hù)人權(quán)利的限制，也有可能給被監(jiān)護(hù)人帶來侵害。”[11]有鑒于此，監(jiān)護(hù)人的權(quán)利應(yīng)通過法律限制在一定范圍之內(nèi)，限制的范圍應(yīng)由被監(jiān)護(hù)人的能力狀況所決定。監(jiān)護(hù)人堅(jiān)決不得干預(yù)被監(jiān)護(hù)人辦理其能力范圍內(nèi)的事務(wù)。限制干涉被監(jiān)護(hù)人自由原則的確立是為了更好地尊重和保障被監(jiān)護(hù)人的人權(quán)。我國在構(gòu)建成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度時(shí)，應(yīng)通過立法明確公共監(jiān)護(hù)人的職責(zé)范圍，并在具體的個(gè)案中依照成年心智障礙者的能力狀況確定其公共監(jiān)護(hù)人具體的職責(zé)范圍，公共監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)不得超出其具體的職責(zé)范圍。

2.2.3 最有利于被監(jiān)護(hù)人原則

該原則是指監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，應(yīng)按照最符合被監(jiān)護(hù)人利益的方式辦理監(jiān)護(hù)事務(wù)，其中被監(jiān)護(hù)人的利益是指假使被監(jiān)護(hù)人具備行為能力時(shí)也會選擇此種方式辦理相同事務(wù)的可能性。具體包括兩方面內(nèi)容：一方面，監(jiān)護(hù)人替代無行為能力的被監(jiān)護(hù)人所做出的決定或行為應(yīng)當(dāng)是最有利于被監(jiān)護(hù)人的決定或行為；另一方面，監(jiān)護(hù)人協(xié)助自主決定能力欠缺的被監(jiān)護(hù)人做決定或?qū)嵤┫嚓P(guān)民事行為時(shí)，須盡可能滿足被監(jiān)護(hù)人的意愿，但前提是被監(jiān)護(hù)人是自愿的且對被監(jiān)護(hù)人是無害的。依據(jù)此原則，我國在構(gòu)建成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度時(shí)須明確公共監(jiān)護(hù)人辦理監(jiān)護(hù)事務(wù)時(shí)應(yīng)盡最有利于被監(jiān)護(hù)人的義務(wù)。為保證監(jiān)護(hù)行為的質(zhì)量，還應(yīng)設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督人來監(jiān)督公共監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為。

3.成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度之路徑探析

3.1 公共監(jiān)護(hù)人的適格范圍

公共監(jiān)護(hù)人（public guardian）與私人監(jiān)護(hù)人（private guardian）概念相對，是指被法律授權(quán)照顧某些缺乏自主決定能力或喪失部分或全部行為能力的人的生活、管理其財(cái)產(chǎn)，并幫助其行使權(quán)利的公共官員或公共機(jī)構(gòu)[12]。域外立法經(jīng)驗(yàn)反映出各國公共監(jiān)護(hù)人的適格范圍不同，例如美國的公共監(jiān)護(hù)人包括州或郡政府的雇員、政府機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)政府組織或接受政府資金資助或監(jiān)督的志愿者組織，德國公共照管人①德國于20世紀(jì)90年代修改了成年監(jiān)護(hù)法，將無行為能力制度與監(jiān)護(hù)制度區(qū)分開來，以“照管”一詞替代了“監(jiān)護(hù)”。照管人須尊重被照管人的自主決定權(quán)，只需要管理法院明確授權(quán)其辦理的事務(wù)。涵括法院任命社團(tuán)或官方機(jī)關(guān)的具體工作人員為社團(tuán)照管人和機(jī)關(guān)照管人，以及例外情況下任命社團(tuán)或機(jī)關(guān)本身作為照管人[13]。雖然各國公共監(jiān)護(hù)人的具體適格范圍不同，但都體現(xiàn)了一個(gè)共同特征：社會性。公共監(jiān)護(hù)人不限于自然人或機(jī)構(gòu)，其非被監(jiān)護(hù)人主動委托，并且與被監(jiān)護(hù)人沒有特定私人關(guān)系，缺乏情感基礎(chǔ)。公共監(jiān)護(hù)人在被監(jiān)護(hù)人無人監(jiān)護(hù)之時(shí)承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，體現(xiàn)了一種國家監(jiān)護(hù)或社會監(jiān)護(hù)的理念。

依照上述公共監(jiān)護(hù)人的范疇與特征來看，我國《民法典》已對成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)人的適格范圍做出了明確的規(guī)定。根據(jù)《民法典》第32條，被監(jiān)護(hù)人無依法具有監(jiān)護(hù)資格的人擔(dān)任其監(jiān)護(hù)人時(shí)，由“民政部門”擔(dān)任，也可以由“具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會、村民委員會”擔(dān)任。由此可見，民政部門和被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會、村民委員會（以下簡稱“兩委會”）屬于兜底監(jiān)護(hù)人，理應(yīng)具備我國公共監(jiān)護(hù)人的資格。其中，民政部門在公共監(jiān)護(hù)人資格中具有優(yōu)先性，而兩委會擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人須具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的條件。學(xué)界對于兩委會擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人存有疑慮。有學(xué)者認(rèn)為，兩委會為基層群眾性自治組織，并非專業(yè)的福利機(jī)構(gòu)，普遍存在人、財(cái)、物資源匱乏的狀況，監(jiān)護(hù)能力難以保障[14]。國家保留具備監(jiān)護(hù)條件的兩委會公共監(jiān)護(hù)人的資格是考慮到我國國情復(fù)雜，部分地區(qū)仍然存在“熟人社會”的特征，其兩委會仍具備一定的監(jiān)護(hù)能力[15]。我國監(jiān)護(hù)制度秉承了“以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)，社會監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充，國家監(jiān)護(hù)為兜底”[16]的立法思想，通過選任民政部門為國家監(jiān)護(hù)人，選任具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的兩委會為社會監(jiān)護(hù)人來彌補(bǔ)傳統(tǒng)成年心智障礙者監(jiān)護(hù)制度的缺陷，體現(xiàn)了國家對于弱勢群體的傾斜照顧。

另外，根據(jù)《民法典》第28條，經(jīng)被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會、村民委員會或民政部門同意后，自愿擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的組織可以擔(dān)任成年心智障礙者的監(jiān)護(hù)人。王利明教授指出，此處的“組織”主要指代社會公益組織[17]。隨著我國公益事業(yè)的蓬勃發(fā)展，具有監(jiān)護(hù)意愿、能力和專業(yè)性的社會公益組織逐漸增多，由適格的社會公益組織擔(dān)任成年心智障礙者的監(jiān)護(hù)人已具備切實(shí)可行性。社會公益組織能夠吸引一定的社會捐助資金，以及大量具有利他心理、自愿為成年心智障礙者付出時(shí)間與精力的志愿者[18]。在逐漸上升的監(jiān)護(hù)需求下，賦予社會公益組織監(jiān)護(hù)人資格，輔之以政府的支持，可一定程度壯大社會監(jiān)護(hù)的力量，分擔(dān)國家監(jiān)護(hù)的負(fù)擔(dān)。由此可見，社會公益組織亦屬于我國公共監(jiān)護(hù)人的適格范圍。然而，從《民法典》的體系來看，社會公益組織的監(jiān)護(hù)人資格被規(guī)定為法定監(jiān)護(hù)人而非兜底監(jiān)護(hù)人，反映出社會公益組織的監(jiān)護(hù)人定位與村民委員會、居民委員會以及民政部門不同，不具備兜底屬性，僅能作為我國公共監(jiān)護(hù)人力量的補(bǔ)充，屬于社會監(jiān)護(hù)人的一部分。為了提升社會公益組織在監(jiān)護(hù)領(lǐng)域的參與度，我國還須出臺配套的社會公益組織的資格認(rèn)定規(guī)則、監(jiān)護(hù)能力審核規(guī)則、監(jiān)護(hù)關(guān)系備案規(guī)則和外部監(jiān)督規(guī)則，以確保篩選出適格的社會公益組織為成年心智障礙者提供有品質(zhì)的公共監(jiān)護(hù)服務(wù)。

綜上所述，在《民法典》的框架下，我國公共監(jiān)護(hù)人的適格范圍包括民政部門、符合監(jiān)護(hù)條件的居民委員會和村民委員會，以及經(jīng)居民委員會、村民委員會或民政部門同意且自愿擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的組織。民政部門與符合監(jiān)護(hù)條件的居民委員會和村民委員會屬于兜底監(jiān)護(hù)人，是我國公共監(jiān)護(hù)人的主要力量；經(jīng)居民委員會、村民委員會或民政部門同意且自愿擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的組織屬于一般監(jiān)護(hù)人，不具備兜底屬性，是我國公共監(jiān)護(hù)人力量的補(bǔ)充。

3.2 公共監(jiān)護(hù)的啟動

公共監(jiān)護(hù)啟動的前提是成年心智障礙者無履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的親人及朋友，也無經(jīng)濟(jì)能力雇用私人對其提供監(jiān)護(hù)，陷入了無人照管的境地。換言之，成年心智障礙者缺失家庭監(jiān)護(hù)以及意定監(jiān)護(hù)。另外，當(dāng)成年心智障礙者雖具備家庭監(jiān)護(hù)或意定監(jiān)護(hù)，但其監(jiān)護(hù)人怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或故意損害被監(jiān)護(hù)人的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人陷入生存困境時(shí)，若無其他適格主體擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，則應(yīng)當(dāng)啟動公共監(jiān)護(hù)。因?yàn)椤睹穹ǖ洹返?6條規(guī)定，監(jiān)護(hù)人有上述情形的，法院根據(jù)有關(guān)個(gè)人或組織的申請可撤銷監(jiān)護(hù)人資格。由此，若無其他適格主體擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，此時(shí)被監(jiān)護(hù)人則陷入缺失監(jiān)護(hù)的狀態(tài)，亟須啟動公共監(jiān)護(hù)。總之，公共監(jiān)護(hù)的啟動須具備缺失家庭監(jiān)護(hù)以及意定監(jiān)護(hù)的條件或存在家庭監(jiān)護(hù)人或意定監(jiān)護(hù)人行使違法性行為造成被監(jiān)護(hù)人不利后果的情形。

公共監(jiān)護(hù)的啟動按照監(jiān)護(hù)人的不同分為兩種：

一是社會公益組織作為公共監(jiān)護(hù)人。擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人須具備監(jiān)護(hù)能力且滿足自愿性要求。根據(jù)《民法典》第28條規(guī)定，社會公益組織屬于第四順位的法定監(jiān)護(hù)人，當(dāng)成年心智障礙者缺失前三順位的法定監(jiān)護(hù)人且未委托意定監(jiān)護(hù)人時(shí)，若社會公益組織自愿擔(dān)任成年心智障礙者的監(jiān)護(hù)人，可向被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會、村民委員會或民政部門申請，經(jīng)同意后可擔(dān)任成年心智障礙者的公共監(jiān)護(hù)人。當(dāng)存在成年心智障礙者的家屬監(jiān)護(hù)人或意定監(jiān)護(hù)人怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或故意損害被監(jiān)護(hù)人的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人陷入生存困境的情形時(shí)，社會公益組織可自行向法院申請撤銷原監(jiān)護(hù)人資格，并指定自己作為公共監(jiān)護(hù)人。

二是民政部門或兩委會作為公共監(jiān)護(hù)人?！睹穹ǖ洹穬H規(guī)定了民政部門或具備監(jiān)護(hù)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會或村民委員會的兜底監(jiān)護(hù)義務(wù)，并未明確提及如何啟動公共監(jiān)護(hù)。域外大陸法系立法例顯示，日本和德國等國家均采用法院選任公共監(jiān)護(hù)人（照管人）的方式啟動公共監(jiān)護(hù)程序。日本和德國均設(shè)置家庭法院專門處理家庭糾紛。依據(jù)《日本民法典》第843條，日本公共監(jiān)護(hù)的啟動由家庭法院依職權(quán)或依被監(jiān)護(hù)人本人以及其他利害關(guān)系人的請求選任公共監(jiān)護(hù)人開始；依據(jù)《德國民法典》第1896、1897、1900條，德國公共監(jiān)護(hù)的啟動則僅由照管法院依被照管人本人的申請或依職權(quán)選任公共監(jiān)護(hù)人，無案件利害關(guān)系人的請求，但若公共監(jiān)護(hù)的類型為社團(tuán)監(jiān)護(hù)，須取得社團(tuán)的同意。由法院直接選任最適宜的公共監(jiān)護(hù)人體現(xiàn)了國家公權(quán)力對于監(jiān)護(hù)的直接干預(yù)。相較之下，我國并未設(shè)置獨(dú)立的家庭法院，且我國法院審理案件奉行“不告不理”的原則，法院并無直接為成年心智障礙者選任監(jiān)護(hù)人的職權(quán)。司法實(shí)踐顯示，成年心智障礙者缺失家庭監(jiān)護(hù)人以及意定監(jiān)護(hù)人時(shí)通常由民政部門申請作為監(jiān)護(hù)人①例如：河南省鶴壁市山城區(qū)人民法院（2016）豫0603民特5號民事判決書；安徽省亳州市譙城區(qū)人民法院（2016）皖1602民特10號民事判決書等。或由案件利害關(guān)系人提出由民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人②例如：河南省安陽市文峰區(qū)人民法院（2014）文民特字第2號民事判決書等。；而成年心智障礙者的家庭監(jiān)護(hù)人或意定監(jiān)護(hù)人不能盡到監(jiān)護(hù)義務(wù)導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人實(shí)際處于無人監(jiān)護(hù)狀態(tài)時(shí)，可由監(jiān)護(hù)人申請變更為公共監(jiān)護(hù)③例如：內(nèi)蒙古自治區(qū)克什克騰旗人民法院（2019）內(nèi)0425特4號民事判決書等。。結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)以及我國司法實(shí)踐，本文認(rèn)為若由民政部門或兩委會擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人，則公共監(jiān)護(hù)的啟動應(yīng)以法院依被監(jiān)護(hù)人本人、民政部門、兩委會、案件利害關(guān)系人等申請選任公共監(jiān)護(hù)人作為標(biāo)志。

由于社會公益組織作為公共監(jiān)護(hù)人的定位與民政部門、村民委員會或居民委員會不同，所以啟動順序亦有所差異?！睹穹ǖ洹返?2條規(guī)定，沒有監(jiān)護(hù)資格的人時(shí)，民政部門和兩委會對被監(jiān)護(hù)人承擔(dān)兜底監(jiān)護(hù)責(zé)任。因此，社會公益組織作為第四順位的法定監(jiān)護(hù)人在公共監(jiān)護(hù)中處于第一順位，如有具備監(jiān)護(hù)能力且自愿擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的社會公益組織申請擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人，應(yīng)優(yōu)先任命其為監(jiān)護(hù)人。民政部門和兩委會均為兜底監(jiān)護(hù)人，其中民政部門具有優(yōu)先性。當(dāng)被監(jiān)護(hù)人住所地的村民委員會或居民委員會亦具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的條件時(shí)，若被監(jiān)護(hù)人尚具備一定的自主決定能力，法院可參考被監(jiān)護(hù)人的意見從兩者中選擇公共監(jiān)護(hù)人；若被監(jiān)護(hù)人完全喪失自主決定能力，法院可比較民政部門和兩委會的監(jiān)護(hù)條件，選擇更適宜被監(jiān)護(hù)人的機(jī)構(gòu)作為公共監(jiān)護(hù)人。

3.3 公共監(jiān)護(hù)人的職責(zé)

公共監(jiān)護(hù)人作為監(jiān)護(hù)人的一類，其職責(zé)范圍應(yīng)與成年監(jiān)護(hù)人的職責(zé)范圍一致?！睹穹ǖ洹返?4條規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的職責(zé)內(nèi)容，其一是“代理被監(jiān)護(hù)人實(shí)施民事法律行為”，其二是“保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益”。因此，成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)人的職責(zé)包括兩方面內(nèi)容：一方面，協(xié)助或代理成年心智障礙者實(shí)施民事法律行為，有效參與社會生活；另一方面，保護(hù)成年心智障礙者的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益不被侵害。其中，保護(hù)職責(zé)是公共監(jiān)護(hù)人需要履行的首要職責(zé)，要求公共監(jiān)護(hù)人在實(shí)踐中承擔(dān)下述義務(wù)：首先，照顧成年心智障礙者的生活，保障其身體健康；其次，規(guī)劃、管理和保護(hù)成年心智障礙者的財(cái)產(chǎn)，保證使用和處置的財(cái)產(chǎn)在合理范圍之內(nèi)，盡量避免財(cái)產(chǎn)被第三人侵害；最后，看護(hù)和管束成年心智障礙者，避免其傷害自身或危害他人。

公共監(jiān)護(hù)人接受任命后須第一時(shí)間選任本機(jī)構(gòu)工作人員作為專職代理人負(fù)責(zé)辦理具體監(jiān)護(hù)事務(wù)，并及時(shí)予以登記。當(dāng)前我國缺乏一個(gè)統(tǒng)一的公共監(jiān)護(hù)關(guān)系管理系統(tǒng)，以至于國家難以從宏觀上掌握接受公共監(jiān)護(hù)的成年心智障礙者的整體狀況，不利于及時(shí)監(jiān)督監(jiān)護(hù)質(zhì)量。面對逐漸增加的公共監(jiān)護(hù)需求，我國確有必要借助大數(shù)據(jù)技術(shù)建立公共監(jiān)護(hù)大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，針對成年心智障礙者的具體情況，由公共監(jiān)護(hù)人負(fù)責(zé)記錄具體監(jiān)護(hù)行為，由公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人負(fù)責(zé)定期審查以保障監(jiān)護(hù)質(zhì)量。

無論被監(jiān)護(hù)人是成年精神障礙者還是成年智力障礙者，受殘疾程度的影響，個(gè)體的自理能力、認(rèn)知能力和決策能力均存在實(shí)質(zhì)性差異。公共監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)不能一概而論，需要根據(jù)被監(jiān)護(hù)人的殘疾程度確定適當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)職責(zé)范圍。當(dāng)被監(jiān)護(hù)人的殘疾狀態(tài)發(fā)生變化時(shí)，須及時(shí)調(diào)整監(jiān)護(hù)職責(zé)范圍。公共監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的過程中應(yīng)最大程度尊重被監(jiān)護(hù)人的真實(shí)意愿與自主性，盡可能減少對被監(jiān)護(hù)人的限制，并選擇最符合被監(jiān)護(hù)人利益的方式辦理監(jiān)護(hù)事務(wù)。由于成年心智障礙者在行為上存在一定的差異，公共監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)理應(yīng)有所側(cè)重。就成年精神障礙者而言，其在精神失常的狀態(tài)下可能傷害自身或危害他人，具有一定社會危險(xiǎn)性。是故，對于成年精神障礙者的監(jiān)護(hù)需側(cè)重安全保障，重點(diǎn)關(guān)注并及時(shí)檢查其精神狀態(tài)。當(dāng)其有傷害自身或危害他人的行為或潛在行為時(shí)，公共監(jiān)護(hù)人須及時(shí)將其送往醫(yī)療機(jī)構(gòu)安排住院治療①《 中華人民共和國精神衛(wèi)生法》第30條規(guī)定，就診者為嚴(yán)重精神障礙患者并有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)對其實(shí)施住院治療：（一）已經(jīng)發(fā)生傷害自身的行為，或者有傷害自身的危險(xiǎn)的；（二）已經(jīng)發(fā)生危害他人安全的行為，或者有危害他人安全的危險(xiǎn)的。。相較于成年精神障礙者，大多數(shù)成年智力障礙者不存在社會危險(xiǎn)性，但因智力和社會適應(yīng)能力受損，成年智力障礙者難以自理日常生活。公共監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)成年智力障礙者時(shí)須側(cè)重日常生活照料，培養(yǎng)其生活和社會適應(yīng)能力。

民政部門作為核心兜底監(jiān)護(hù)人，在公共監(jiān)護(hù)中承擔(dān)主要監(jiān)護(hù)責(zé)任。但我國的民政部門的職責(zé)囊括社會福利、救災(zāi)救濟(jì)、婚姻登記等多項(xiàng)事務(wù)，擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人只是其中的一項(xiàng)職責(zé)[19]。由民政部門直接負(fù)責(zé)成年心智障礙者的日常照料顯然不現(xiàn)實(shí)，實(shí)踐中民政部門通常委托其下設(shè)或管理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和精神疾病服務(wù)機(jī)構(gòu)分別具體履行成年智力障礙者和成年精神障礙者的監(jiān)護(hù)職責(zé)[20-21]。由此引申出兩個(gè)問題：第一，為了保證監(jiān)護(hù)質(zhì)量，每個(gè)公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的成年心智障礙者人數(shù)應(yīng)當(dāng)加以控制。若民政部門下設(shè)的公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)無法滿足社會公共監(jiān)護(hù)需求，應(yīng)如何處理？第二，公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主要職能是照顧成年心智障礙者的生活起居，提供日常護(hù)理，保障其身心健康。然而，監(jiān)護(hù)職責(zé)除了人身監(jiān)護(hù)以外，還有財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)，若被監(jiān)護(hù)人擁有一定數(shù)量的財(cái)產(chǎn)，誰應(yīng)負(fù)責(zé)管理？

就第一個(gè)問題而言，本文認(rèn)為福利服務(wù)外包（outsourcing）能解決資源稀缺的問題。福利服務(wù)外包是指政府通過締結(jié)合同將部分福利服務(wù)委托給其他機(jī)構(gòu)提供，從而政府角色定位從供應(yīng)者轉(zhuǎn)換為購買者與監(jiān)督者[22]。2013年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，大力支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。截至2020年底，全國注冊登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已有3.8萬家[23]。這些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為后備公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)資源。當(dāng)民政部門下設(shè)的公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)無法滿足社會公共監(jiān)護(hù)的需求時(shí)，應(yīng)允許民政部門向此類民營社會服務(wù)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，通過監(jiān)護(hù)職責(zé)外包，以解決福利服務(wù)資源緊缺的問題。與此同時(shí)，民政部門應(yīng)積極履行監(jiān)督者的義務(wù)，保障民營社會服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠保質(zhì)保量地提供監(jiān)護(hù)服務(wù)。

就第二個(gè)問題而言，無論民政部門還是公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，均非專業(yè)的財(cái)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，并不擅長財(cái)產(chǎn)管理。德國、日本以及我國臺灣地區(qū)允許被監(jiān)護(hù)人擁有多位監(jiān)護(hù)人，以應(yīng)對監(jiān)護(hù)職責(zé)有時(shí)存在復(fù)雜性或?qū)I(yè)性的問題。當(dāng)遇到被監(jiān)護(hù)人擁有一定數(shù)量財(cái)產(chǎn)的情形，法院通常會選任財(cái)務(wù)或金融專業(yè)人員與公共監(jiān)護(hù)人同時(shí)作為監(jiān)護(hù)人。然而，我國《民法典》并未授權(quán)成年心智障礙者擁有多位監(jiān)護(hù)人。因此，本文建議當(dāng)民政部門遇到棘手的財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)難題時(shí)，可以將財(cái)產(chǎn)管理外包給財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)或金融機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)監(jiān)督，避免損害被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。民政部門在選擇監(jiān)護(hù)職責(zé)外包之前，須對承包單位的資格進(jìn)行審查，確保其具備相應(yīng)的專業(yè)能力與資質(zhì)，并確保其與被監(jiān)護(hù)人之間不存在利益沖突。

因此，民政部門擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人時(shí)幾乎不可避免地與公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)形成新的法律關(guān)系。那么公共監(jiān)護(hù)人與公共監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)護(hù)職責(zé)應(yīng)如何劃分？民政部門須指導(dǎo)和監(jiān)督公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)護(hù)工作；聽取公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)關(guān)于監(jiān)護(hù)工作的定期匯報(bào)；組織公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作人員培訓(xùn)監(jiān)護(hù)技能；做出有關(guān)成年心智障礙者人身事務(wù)、重大醫(yī)療措施、重大財(cái)產(chǎn)處置的決定。而對公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)來說，公共監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)須安排工作人員負(fù)責(zé)照料成年心智障礙者的日常生活，有權(quán)就日常生活事務(wù)協(xié)助或替代成年心智障礙者完成，包括普通醫(yī)療事務(wù)如身體檢查、感冒治療、疫苗接種等；有權(quán)就日常生活事務(wù)合理花費(fèi)和處置成年心智障礙者的財(cái)產(chǎn)；有權(quán)合理約束成年心智障礙者，避免其對第三人造成傷害。除此之外，應(yīng)確立公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)向主管民政部門定期報(bào)告制度，以加強(qiáng)公共監(jiān)護(hù)人與公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的溝通，落實(shí)公共監(jiān)護(hù)人對公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任。公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)還應(yīng)組織工作人員積極參與民政部門組織的監(jiān)護(hù)技能培訓(xùn)，提升工作人員的監(jiān)護(hù)能力。

3.4 公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人及其職責(zé)

任何制度的有效運(yùn)行都離不開監(jiān)督。成年心智障礙者因自身認(rèn)知能力存在缺陷，行為能力受到限制，難以監(jiān)督公共監(jiān)護(hù)的質(zhì)量，那應(yīng)當(dāng)由誰來充當(dāng)公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人？我國的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制尚不健全，根據(jù)《民法典》第36條可知，“其他依法具有監(jiān)護(hù)資格的人，居民委員會、村民委員會……醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會……依法設(shè)立的老年人組織、民政部門等”組織和個(gè)人可對成年心智障礙者監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的具體情況予以監(jiān)督，但履行監(jiān)督職責(zé)的方式僅為“申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格”。由此可見，我國的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制存在監(jiān)督主體多元、監(jiān)督職責(zé)單一的特征，容易造成監(jiān)督主體相互推諉、監(jiān)護(hù)職責(zé)難以落實(shí)的問題。另外，該監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的主要適用對象為自然人，在公共監(jiān)護(hù)上該機(jī)制的適用存在困難。就監(jiān)督主體而言，成年心智障礙者只有在無家庭監(jiān)護(hù)以及意定監(jiān)護(hù)的情形下才能接受公共監(jiān)護(hù)，自然無“其他具有監(jiān)護(hù)資格的人”擔(dān)任其監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。當(dāng)公共監(jiān)護(hù)人由社會公益組織擔(dān)任時(shí)，賦予民政部門和兩委會公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的身份尚且可以發(fā)揮監(jiān)督作用，但當(dāng)民政部門或兩委會擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人時(shí)，再由民政部門和兩委會擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，就容易出現(xiàn)既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”的現(xiàn)象，監(jiān)督效果堪憂?！睹穹ǖ洹返?6條規(guī)定的其余監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與被監(jiān)護(hù)人的日常關(guān)聯(lián)性較小，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并反饋監(jiān)護(hù)人消極履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況，限制了其監(jiān)督職責(zé)的有效履行。就監(jiān)督職責(zé)而言，單一的監(jiān)督職責(zé)“申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格”在公共監(jiān)護(hù)上適用難度大。在《民法典》下，公共監(jiān)護(hù)的主體優(yōu)先為民政部門，只有兩委會具備更好地行使監(jiān)護(hù)職責(zé)的條件或民政部門暫時(shí)不具備行使監(jiān)護(hù)職責(zé)的能力時(shí)，才由兩委會擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人。當(dāng)公共監(jiān)護(hù)主體怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，若監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請撤銷其監(jiān)護(hù)人資格，則可能出現(xiàn)再無適格公共監(jiān)護(hù)人的情形。一言以蔽之，我國的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制尚不完善，現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)監(jiān)督規(guī)定在一定程度上不適應(yīng)公共監(jiān)護(hù)制度，須另行增加公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人并調(diào)整其監(jiān)督職責(zé)。

放眼域外，其監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制主要分為私力監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式、公力監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式以及公力與私力并行的雙軌制監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式[24]。公力監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式主要是指法院主動介入監(jiān)護(hù)監(jiān)督中擔(dān)任監(jiān)督主體。其因監(jiān)督范圍的全面性和監(jiān)督的有效性而被多國采用，如英國、美國和德國等均采用此模式。在公共監(jiān)護(hù)中，司法介入監(jiān)督尤為明顯。以德國為例，德國成年心智障礙者若無家庭成員或朋友擔(dān)任其照管人，照管法院將為其選任一名專業(yè)照管人并對照管范圍按照成年心智障礙者的能力狀況明確予以界定。專業(yè)照管人須每年至少向法院報(bào)告一次照管情況，特別是對于成年心智障礙者財(cái)產(chǎn)的照管情況。專業(yè)照管人還須將替代成年心智障礙者做出的對其而言很重要或者可能對其有害的重大決定，諸如重大醫(yī)療措施決定和特定財(cái)產(chǎn)交易決定，上報(bào)照管法院批準(zhǔn)。若專業(yè)照管人違反了照管職責(zé)，須對造成的損失承擔(dān)民事責(zé)任，更有甚者，可能要承擔(dān)刑事責(zé)任[25]。在美國，公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督適用普通監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。由法院任命的監(jiān)護(hù)人除了每年向法院報(bào)告監(jiān)護(hù)情況以外，部分州法院如艾奧瓦州、得克薩斯州等法院要求監(jiān)護(hù)人在行使監(jiān)護(hù)權(quán)之前提交有關(guān)被監(jiān)護(hù)人重大決定和財(cái)產(chǎn)管理的前瞻性計(jì)劃作為對照年度報(bào)告問責(zé)的基準(zhǔn)。另外，部分州法院如加利福尼亞州、艾奧瓦州、紐約州等法院會主動派出法院監(jiān)督員或志愿者監(jiān)督員定期探望監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人，以便了解監(jiān)護(hù)狀況并及時(shí)予以監(jiān)督[26]。

從上述對域外公力監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的考察來看，域外法院作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體對于公共監(jiān)護(hù)的干預(yù)程度很高，貫穿公共監(jiān)護(hù)始終。從選任監(jiān)護(hù)人、確定監(jiān)護(hù)職責(zé)范圍，到授權(quán)實(shí)施事關(guān)被監(jiān)護(hù)人人身財(cái)產(chǎn)的重大決定，再到通過監(jiān)護(hù)人的報(bào)告和指派調(diào)查員監(jiān)督監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行情況，域外法院主導(dǎo)著公共監(jiān)護(hù)的每一步。若監(jiān)護(hù)人履職不力，域外法院還要處罰監(jiān)護(hù)人，甚至撤銷其監(jiān)護(hù)人資格。可見，域外法院對公共監(jiān)護(hù)下的成年心智障礙者提供了全面的司法保障。有鑒于此，我國在構(gòu)建公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度時(shí)，宜將法院作為公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，著重強(qiáng)調(diào)法院在監(jiān)督中的主導(dǎo)作用。法院的監(jiān)護(hù)監(jiān)督應(yīng)自選任公共監(jiān)護(hù)人起，貫穿公共監(jiān)護(hù)過程的始終。具體的監(jiān)督職責(zé)包括：其一，針對被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)監(jiān)管，要求公共監(jiān)護(hù)人制作財(cái)產(chǎn)清單和財(cái)產(chǎn)變動記錄表并定期予以提交，若財(cái)產(chǎn)變動金額超出日常使用范圍，則需要提供相關(guān)憑據(jù)；公共監(jiān)護(hù)人替代被監(jiān)護(hù)人做出重大財(cái)產(chǎn)交易決定時(shí)，須征求法院的同意，未經(jīng)同意不得擅自處置被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)。其二，針對被監(jiān)護(hù)人的人身保護(hù)，要求公共監(jiān)護(hù)人定期向法院匯報(bào)被監(jiān)護(hù)人的身體狀況和其監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行情況；公共監(jiān)護(hù)人替代被監(jiān)護(hù)人做出重大醫(yī)療措施決定時(shí)，須報(bào)法院核準(zhǔn)。其三，前文建議我國建立公共監(jiān)護(hù)大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，法院應(yīng)定期抽查公共監(jiān)護(hù)人關(guān)于管理系統(tǒng)的填報(bào)情況，若發(fā)現(xiàn)公共監(jiān)護(hù)人有不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為，應(yīng)及時(shí)制止并予以糾正。其四，法院有權(quán)對公共監(jiān)護(hù)人怠于履行或不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為予以處罰，必要時(shí)可重新指定公共監(jiān)護(hù)人。

法院擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的前提要件在于公共監(jiān)護(hù)人由法院選任。按照我國當(dāng)前的公共監(jiān)護(hù)制度體系，若由社會公益組織擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人，經(jīng)被監(jiān)護(hù)人住所地的民政部門或兩委會同意便可以直接擔(dān)任，在這種情形下，由法院擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人不具備合理性。本文認(rèn)為，可由許可社會公益組織擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人的民政部門或兩委會擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，確保能夠直接予以監(jiān)督。在監(jiān)督職責(zé)的設(shè)置上，民政部門或兩委會應(yīng)要求公共監(jiān)護(hù)人定期報(bào)告監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行情況；及時(shí)核查公共監(jiān)護(hù)人所制作的財(cái)產(chǎn)清單和財(cái)產(chǎn)變動記錄表；定期查看公共監(jiān)護(hù)大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)公共監(jiān)護(hù)人不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)應(yīng)及時(shí)制止；若公共監(jiān)護(hù)人拒不改正或已嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利，應(yīng)及時(shí)向法院提起訴訟，撤銷公共監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)。

3.5 公共監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任

3.5.1 公共監(jiān)護(hù)人怠于履行或不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的法律責(zé)任

公共監(jiān)護(hù)人怠于履行或不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的法律責(zé)任主要分為三種：

第一，侵權(quán)責(zé)任。根據(jù)《民法典》第34條，監(jiān)護(hù)人怠于履行或不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益遭受損害的，須承擔(dān)法律責(zé)任。公共監(jiān)護(hù)人怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的表現(xiàn)為不履行、不積極履行或遲延履行監(jiān)護(hù)職責(zé)導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人無人看護(hù)，人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭到侵害；而不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的表現(xiàn)為非基于被監(jiān)護(hù)人的利益擅自處置或侵占被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，未按照被監(jiān)護(hù)人的能力協(xié)助其做決定，對被監(jiān)護(hù)人管束和限制超過合理范圍致使其人格尊嚴(yán)和身體健康遭到損害。在《民法典》下，公共監(jiān)護(hù)人為民政部門、具有監(jiān)護(hù)條件的兩委會以及社會公益組織。由民政部門擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人，怠于履行或不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益遭受損害的情形分為兩種：由民政部門直接造成損害和由民政部門委托的公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接造成損害?！秶屹r償法》第7條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)”對公民的合法權(quán)益造成損害，以及行政機(jī)關(guān)委托其他組織或個(gè)人行使行政權(quán)力對公民的合法權(quán)益造成損害的，由該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償義務(wù)。由此可見，上述兩種侵犯被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益造成損害的行為均應(yīng)由公共監(jiān)護(hù)人民政部門承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。由兩委會或社會公益組織擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益遭受損害的，因兩委會屬于特別法人，社會公益組織屬于非營利性法人，則應(yīng)由兩委會或社會公益組織對被監(jiān)護(hù)人遭受的損失給予賠償。

第二，撤銷監(jiān)護(hù)資格。公共監(jiān)護(hù)人的行為符合《民法典》第36條監(jiān)護(hù)資格撤銷條件的，法院可撤銷公共監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格，并另行指定其他公共監(jiān)護(hù)人。

第三，刑事責(zé)任。公共監(jiān)護(hù)人及其工作人員虐待或遺棄被監(jiān)護(hù)人，情節(jié)惡劣滿足犯罪要件的，須承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

3.5.2 被監(jiān)護(hù)人造成第三人損害的公共監(jiān)護(hù)人責(zé)任

被監(jiān)護(hù)人造成第三人損害時(shí)，公共監(jiān)護(hù)人因被監(jiān)護(hù)人的行為應(yīng)承擔(dān)無過錯(cuò)的替代責(zé)任。我國監(jiān)護(hù)人責(zé)任被規(guī)定在《民法典》第1188條①《民法典》第1188條規(guī)定，無民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的，由監(jiān)護(hù)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。監(jiān)護(hù)人盡到監(jiān)護(hù)職責(zé)的，可以減輕其侵權(quán)責(zé)任。有財(cái)產(chǎn)的無民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的，從本人財(cái)產(chǎn)中支付賠償費(fèi)用；不足部分，由監(jiān)護(hù)人賠償。，經(jīng)文義解釋可見，被監(jiān)護(hù)人屬于無責(zé)任能力人，當(dāng)其造成第三人損害時(shí)，監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無過錯(cuò)的替代責(zé)任。若監(jiān)護(hù)人盡到看護(hù)和合理約束被監(jiān)護(hù)人的職責(zé)，則滿足減輕責(zé)任的要件，可減輕責(zé)任。當(dāng)這種責(zé)任以金錢賠償?shù)姆绞匠霈F(xiàn)時(shí)，賠償費(fèi)用的來源是被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)；若被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)不足以賠償損害后果，則由監(jiān)護(hù)人予以賠償。依據(jù)《民法典》第1188條，在公共監(jiān)護(hù)模式下，成年心智障礙者造成第三人人身、財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益的損失應(yīng)由公共監(jiān)護(hù)人承擔(dān)無過錯(cuò)的替代責(zé)任。賠償費(fèi)用先從成年心智障礙者的財(cái)產(chǎn)中支付，不足部分由公共監(jiān)護(hù)人承擔(dān)。當(dāng)公共監(jiān)護(hù)人為民政部門時(shí)，其履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為屬于行使職權(quán)，受害人須向民政部門提起行政賠償。若公共監(jiān)護(hù)人為兩委會或社會公益組織，不足部分則由兩委會或社會公益組織的財(cái)產(chǎn)予以賠償。

結(jié)語

隨著現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的變化，以家庭為基礎(chǔ)的監(jiān)護(hù)體系愈加不能滿足逐漸上升的公共監(jiān)護(hù)需求。成年心智障礙者是社會的弱勢群體，需要國家的傾斜保護(hù)，當(dāng)其不具備依法具有監(jiān)護(hù)資格的監(jiān)護(hù)人時(shí)，國家和社會須承擔(dān)公共監(jiān)護(hù)職責(zé)。公共監(jiān)護(hù)制度則是通過國家干預(yù)和法律強(qiáng)制來調(diào)整原屬于私法領(lǐng)域的監(jiān)護(hù)關(guān)系，保護(hù)社會弱勢群體的利益。在《民法典》下，我國已具備公共監(jiān)護(hù)制度的基本框架，當(dāng)務(wù)之急是將域外經(jīng)驗(yàn)與我國本土情況相結(jié)合，構(gòu)建操作性強(qiáng)的具體公共監(jiān)護(hù)規(guī)則。本文探析了如何確立具體公共監(jiān)護(hù)規(guī)則，但求能夠拋磚引玉。