粵港澳大灣區(qū)能源企業(yè)轉(zhuǎn)型分析

趙家旺

（廣東外語外貿(mào)大學(xué)，廣州510000）

1 粵港澳大灣區(qū)能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略考慮

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，樹立綠色發(fā)展理念，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營模式。建設(shè)世界一流的灣區(qū)，必須優(yōu)先考慮大灣區(qū)的綠色發(fā)展和能源環(huán)境問題，這是大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

目前大灣區(qū)的發(fā)展面臨嚴(yán)峻的綠色發(fā)展和能源環(huán)境問題：一方面，生態(tài)是大灣區(qū)發(fā)展的短板，資源環(huán)境壓力日益加大，綠色、低碳、可持續(xù)則是大灣區(qū)今后能源發(fā)展的必然趨勢；另一方面，粵港澳地區(qū)自身能源資源稟賦較差，能夠?qū)嶋H利用的能源更是少之又少，而且遠(yuǎn)離國家能源儲備豐富地區(qū)，在能源供應(yīng)方面處于不利局面。因此，基于能源安全和綠色發(fā)展等多方面的考慮，粵港澳大灣區(qū)一方面要加大能源節(jié)約，提高能源利用效率，減少化石能源消費(fèi)；另一方面，在能源利用方面加快能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程，開發(fā)新能源、可再生能源，實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)低碳化。

2 大灣區(qū)能源轉(zhuǎn)型背景下煤電企業(yè)退出的相關(guān)政策及其帶來的挑戰(zhàn)

2.1 火電企業(yè)退出的相關(guān)政策背景

之所以調(diào)整淘汰老舊燃煤電廠，是因?yàn)椤稄V東省打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)實(shí)施方案（2018-2020年）》中涉及能源環(huán)境方面具有如下指標(biāo)：

第一，降低煤炭消費(fèi)比重。

到2020年，全省能源消費(fèi)總量控制在3.38 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。全省一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤炭比重調(diào)整到37%以下，非化石能源消費(fèi)比重不低26%。

第二，控制煤炭消費(fèi)總量。

新建耗煤項(xiàng)目實(shí)行煤炭減量替代。未完成年度煤炭總量控制目標(biāo)的城市，任務(wù)結(jié)轉(zhuǎn)累加至下一年度，并禁止新建耗煤項(xiàng)目。到2020年，全省縣級以上城市建成區(qū)居民用散煤全部清零，全省煤炭消費(fèi)總量控制在1.65 億噸以下，實(shí)現(xiàn)“零增長”；珠三角地區(qū)煤炭消費(fèi)總量控制在7 006 萬噸以下，比2015年減少1 000 萬噸左右。

第三，擴(kuò)大天然氣供應(yīng)規(guī)模。

按照全省“一張網(wǎng)”的原則建設(shè)和運(yùn)營省天然氣主干管網(wǎng)，從氣源供應(yīng)、管輸?shù)拳h(huán)節(jié)降低天然氣價(jià)格。2020年底前，天然氣主干管網(wǎng)通達(dá)全省21 個(gè)地市，珠三角地區(qū)天然氣管網(wǎng)通達(dá)全部有用氣需求的工業(yè)園區(qū)及重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)企業(yè)，天然氣消費(fèi)量達(dá)到280 億立方米以上。加快儲氣設(shè)施建設(shè)，天然氣供應(yīng)能力增至500 億立方米。

2.2 大灣區(qū)能源供求矛盾突出，火電廠退出需要兼顧能源稟賦等問題

粵港澳大灣區(qū)能源結(jié)構(gòu)以化石能源為主，能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)問題亟待解決。在國家政策的支持引導(dǎo)下，粵港澳大灣區(qū)已邁入實(shí)質(zhì)性建設(shè)階段，灣區(qū)建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易投資、人才往來等方面的快速發(fā)展導(dǎo)致能源需求進(jìn)一步擴(kuò)大。而粵港澳大灣區(qū)處于東南沿海地區(qū)，資源稟賦基礎(chǔ)較差，能源對外依存度高達(dá)80%，存在較大不確定性。在外來能源中，西電東輸超過1/3，本地電力生產(chǎn)能力有待提高。此外，粵港澳大灣區(qū)能源結(jié)構(gòu)目前仍以化石能源為主，具體來看，廣東省目前煤炭占一次能源消費(fèi)總量的比重高達(dá)36.9%，化石能源總占比達(dá)到70%以上。因此，在能源供求和環(huán)境保護(hù)方面的多重壓力之下，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加快能源轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)清潔低碳發(fā)展，是推動粵港澳大灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的迫切要求。

從灣區(qū)整體來看，人多地少，使得陸地風(fēng)電和光伏發(fā)電空間不足；由于會受臺風(fēng)風(fēng)力過大影響，風(fēng)力發(fā)電建設(shè)成本較高，因此也不利于海上風(fēng)電；灣區(qū)所處的南海地區(qū)海水溫度較高，對發(fā)電設(shè)施有較強(qiáng)的腐蝕性，海水發(fā)電也存在一定的難度。因此，在可預(yù)見的未來相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，以煤為基礎(chǔ)能源的現(xiàn)狀無法改變，而煤的清潔利用問題，如煤灰的污染及處理、運(yùn)輸中出現(xiàn)的污染等，都是當(dāng)前面臨的主要難題。

2.3 火電廠退出需要兼顧煤電行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級的政策配套

從用電需求來看，受益于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，廣東省用電量增速處于全國中高水平，其中工業(yè)用電對整體用電增速貢獻(xiàn)顯著，且短期內(nèi)仍將保持較快的增速。從供給方面來看，火電機(jī)組持續(xù)保持主力電源的地位，且有著較好的發(fā)電情況。然而傳統(tǒng)的電力企業(yè)問題在國家層面是一個(gè)多目標(biāo)之間的矛盾，涉及能源安全、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和環(huán)境問題，國家發(fā)展戰(zhàn)略和企業(yè)利益等眾多方面。因此，對于煤電行業(yè)未來的運(yùn)行，國家如何在保證用電供給的前提下實(shí)現(xiàn)綠色灣區(qū)的建設(shè)是值得考慮的事情。

3 粵港澳大灣區(qū)火電企業(yè)轉(zhuǎn)型中面臨的挑戰(zhàn)

如何以最低的社會和經(jīng)濟(jì)成本向更可持續(xù)的能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，是粵港澳大灣區(qū)未來發(fā)展所要面臨的重要問題之一。而通過對調(diào)研內(nèi)容的梳理，理清粵港澳大灣區(qū)內(nèi)煤電企業(yè)在能源轉(zhuǎn)型中要面對的共同挑戰(zhàn)尤為重要。

3.1 外部壓力

第一，政府對火電廠退出的規(guī)定。

能源環(huán)境政策方面的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，將會對企業(yè)投資預(yù)期產(chǎn)生巨大影響。廣東省打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)實(shí)施方案（2018-2020年），該方案中提出要壓減煤炭消費(fèi)總量。但具體來講，對于電廠關(guān)停的政策一直處于懸而未決的狀態(tài)。先前對煤電企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的污染管控，各企業(yè)也紛紛努力改造機(jī)組，在增效減排上取得了很大進(jìn)展。而后突然采取行政手段強(qiáng)行關(guān)停，2017年底出臺關(guān)停政策，2018年開始實(shí)行退出行動。企業(yè)沒有投資的穩(wěn)定性預(yù)期，投資風(fēng)險(xiǎn)完全敞口，對于國有企業(yè)如此，民營企業(yè)的影響就更大，沒有任何的機(jī)制保障。

第二，資金、技術(shù)的獲得。

資金緊張一直是制約煤電企業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的瓶頸之一。資金是企業(yè)正常運(yùn)作的基礎(chǔ)支撐，如果企業(yè)缺乏雄厚的資金支持，那么就很難進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級、增值提效。煤電企業(yè)在退出和轉(zhuǎn)型升級過程中，離不開大量資金支持，而當(dāng)前國家金融機(jī)構(gòu)對重污染行業(yè)資金支持力度不夠。目前大多數(shù)的煤電企業(yè)的資金來源主要依賴于商業(yè)銀行貸款，但由于存在政府金融信貸政策導(dǎo)向，煤電等大型能源企業(yè)在去產(chǎn)能和污染防治的背景下，商業(yè)銀行向煤電企業(yè)貸款的比例較低，很難支撐企業(yè)轉(zhuǎn)型的順利開展，企業(yè)急需可靠的融資途徑以獲得轉(zhuǎn)型所需資金上的支持。

第三，市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

能源轉(zhuǎn)型最重要的是要處理好政府和市場的關(guān)系，要建立一套有效的市場機(jī)制。市場化在轉(zhuǎn)型中必然是一個(gè)核心制度，也應(yīng)當(dāng)是未來政策的制定方向。然而現(xiàn)在卻沒有一個(gè)完備的市場機(jī)制提高供需兩側(cè)的資源利用效率。

由于電力市場改革還沒有到位，經(jīng)濟(jì)好的時(shí)候，電價(jià)不能漲；經(jīng)濟(jì)不好的時(shí)候，負(fù)荷上不去，也不能電價(jià)漲。雖然大多電力企業(yè)都處于虧損狀態(tài)，但都是政策性虧損，不是經(jīng)營性虧損，是因?yàn)槊簝r(jià)在高位，電價(jià)由于電力市場化在下降，二者結(jié)合造成虧損，屬于周期性的，取決于煤價(jià)的變化。

3.2 內(nèi)部壓力

第一，資產(chǎn)處理。

煤電企業(yè)擁有的資本和基礎(chǔ)設(shè)施高度密集，電力設(shè)備涉及大筆投資金額、較長的折舊期，一般需要25年并且要幾十億元的資金，同時(shí)伴隨而來的有各種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為。煤電行業(yè)隨著時(shí)間的推移已經(jīng)發(fā)展起來了規(guī)模優(yōu)勢和集群效益。同時(shí)退出的電廠的土地規(guī)劃關(guān)系到企業(yè)利益和地方城市定位與發(fā)展。目前大灣區(qū)內(nèi)的煤電企業(yè)規(guī)模較大，占地面積較廣，且處于城市發(fā)展的核心位置，因此，如何有效利用落后企業(yè)的大量資產(chǎn)，逐步推進(jìn)清潔產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是大灣區(qū)內(nèi)煤電企業(yè)退出的關(guān)鍵。

第二，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)。

現(xiàn)有的沙角電廠位于廣東省供電網(wǎng)絡(luò)的最核心位置，對于整個(gè)廣東省的供電系統(tǒng)來說是不可動搖的，一旦沙角電廠移動位置則要將地下現(xiàn)有的所有的輸電線路都拆掉重建，而電力行業(yè)是現(xiàn)在社會正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，一旦處理不好可能會影響整個(gè)廣東省經(jīng)濟(jì)。

同時(shí)電網(wǎng)的結(jié)構(gòu)涉及能源安全問題。沙角電廠所在的位置對于整個(gè)廣東省的輸電線路的布置都有重要的意義，更換了現(xiàn)有的電廠位置將會出現(xiàn)原有線路重新鋪設(shè)造成的資源浪費(fèi)以及遠(yuǎn)距離輸電造成的用電安全問題。能源安全問題是不容忽略的，以德國為例，福島核泄漏之后對金融以及社會等方面都產(chǎn)生了巨大的沖擊，具有持續(xù)的負(fù)面效應(yīng)，不僅造成了電價(jià)的持續(xù)下降，同時(shí)損害了人們的身體健康以及破壞了環(huán)境，因此，粵港澳灣區(qū)在能源建設(shè)方面應(yīng)該改變原有的思維模式并提高對結(jié)構(gòu)安全問題的認(rèn)識。

第三，人員安置與職工就業(yè)。

企業(yè)轉(zhuǎn)型意味著將有大量的人員變動，人員安置問題則是企業(yè)必須要面對的問題。職工能否妥善安置是關(guān)系企業(yè)能否穩(wěn)定轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，這需要企業(yè)、職工與政府共同協(xié)商，充分考慮各方需求，尊重各方意見，制定出合理的安置方案。這需要在保障社會穩(wěn)定的前提下，進(jìn)行有組織、有計(jì)劃的轉(zhuǎn)型，要讓政府、企業(yè)和職工充分溝通，以成本最低、群眾滿意度最高的方式處理。在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)幾個(gè)火電廠按計(jì)劃關(guān)閉之前，就業(yè)問題將成為一個(gè)與能源轉(zhuǎn)型相關(guān)的能引起社會不穩(wěn)定和群眾焦慮的主要因素。

第四，內(nèi)部壓力的總結(jié)。

通過對企業(yè)的內(nèi)部壓力進(jìn)行比較總結(jié)發(fā)現(xiàn)在企業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，人員的安置和就職問題是企業(yè)面臨的最早出現(xiàn)也是最大的內(nèi)部壓力。電網(wǎng)的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的能源安全問題也不斷地增加了企業(yè)能源轉(zhuǎn)型的困難和不穩(wěn)定性。最后出現(xiàn)的便是資產(chǎn)的處理問題和土地利用問題，如何處理這部分資產(chǎn)是拆除廢棄還是在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行改造是政府需要合理規(guī)劃的事情。同時(shí)土地利用問題進(jìn)一步加劇了政府的政策壓力，從而產(chǎn)生外部壓力加劇了行業(yè)的不穩(wěn)定性，內(nèi)部壓力產(chǎn)生外部壓力，進(jìn)而增加了行業(yè)的不穩(wěn)定性，進(jìn)一步增加了行業(yè)的內(nèi)外部壓力，由此形成惡性循環(huán)，使企業(yè)轉(zhuǎn)型的壓力不斷增加。

4 粵港澳大灣區(qū)能源轉(zhuǎn)型建議

根據(jù)以上的調(diào)研內(nèi)容，同時(shí)借鑒了國際的經(jīng)驗(yàn)，我們從政府、企業(yè)和其他利益相關(guān)者的角度給出了建議，三方應(yīng)該相互促進(jìn)，相互合作，共同解決大灣區(qū)內(nèi)的能源轉(zhuǎn)型問題。

4.1 政府應(yīng)該幫助相關(guān)行業(yè)重新定位，尋找轉(zhuǎn)型方向

如果不存在此類政策，現(xiàn)任公司可能會強(qiáng)烈抵制逐步淘汰政策。例如，在現(xiàn)在大灣區(qū)的轉(zhuǎn)型過程中，很多企業(yè)都表示沒有明確的轉(zhuǎn)型方向。借鑒英國、德國、美國以及灣區(qū)目前的做法和經(jīng)驗(yàn)，我們可以得出以下幾點(diǎn)關(guān)于退出企業(yè)的資產(chǎn)處理問題的做法：政府應(yīng)積極推動資產(chǎn)處理，并提供相應(yīng)的財(cái)政政策支持。德國政府針對煤炭關(guān)閉退出遺留下來的包括銀行負(fù)債、職工退休金、環(huán)境治理費(fèi)用在內(nèi)的債務(wù)問題，采取了政府和煤炭企業(yè)共同承擔(dān)的做法。以魯爾集團(tuán)為例，企業(yè)通過股票上市、基金信托和資產(chǎn)出售等多種途徑籌集資金償還債務(wù)，如若不能清償債務(wù)，政府將通過財(cái)政補(bǔ)貼方式償還剩余債務(wù)。

4.2 政府對轉(zhuǎn)型企業(yè)的資金和技術(shù)支持

政府應(yīng)積極幫助煤電企業(yè)的轉(zhuǎn)型和清潔化發(fā)展，拓寬融資渠道，加大新興產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼以及對新技術(shù)研發(fā)的政策支持。同時(shí)國家應(yīng)設(shè)立支持轉(zhuǎn)型發(fā)展的專項(xiàng)資金，開辟更多煤電企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的融資渠道，幫助企業(yè)平穩(wěn)度過轉(zhuǎn)型困難期。稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等政策對風(fēng)電、光電、電動汽車等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的引導(dǎo)作用。清潔能源跨越式發(fā)展最需要的是先進(jìn)技術(shù)，因此，補(bǔ)貼資金應(yīng)重點(diǎn)用于激勵推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的企業(yè)，用于帶動科研、生產(chǎn)示范等環(huán)節(jié)的發(fā)展。

4.3 提供公平的市場環(huán)境，完善現(xiàn)有的市場機(jī)制

本著能源銷售價(jià)格高于平均成本這一前提，政府應(yīng)該構(gòu)建科學(xué)合理的能源價(jià)格機(jī)制，倒逼傳統(tǒng)能源企業(yè)清潔化轉(zhuǎn)型，打造公平競爭的市場環(huán)境。對于不同的用電地區(qū)根據(jù)需求和供給改變相應(yīng)的用電價(jià)格，實(shí)行價(jià)格策略，盡量減少能源企業(yè)的政策性虧損，在能源企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時(shí)期，盡量降低企業(yè)的資金壓力，同時(shí)，更好地發(fā)揮政府的作用，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，彌補(bǔ)市場失靈，使價(jià)格能夠反映能源資源生產(chǎn)和使用對環(huán)境的影響程度，體現(xiàn)清潔能源的生態(tài)價(jià)值，將與環(huán)境相關(guān)的外部成本轉(zhuǎn)化為能源內(nèi)部價(jià)格。

4.4 綠色金融助力大灣區(qū)能源轉(zhuǎn)型

綠色金融能夠?yàn)槠髽I(yè)提供轉(zhuǎn)型所需資金，使得企業(yè)能夠有充足的資金支持，積極應(yīng)對轉(zhuǎn)型中的各種問題，加快企業(yè)能源轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。要發(fā)揮綠色金融的杠桿作用，支持傳統(tǒng)能源清潔生產(chǎn)技術(shù)的研發(fā)和運(yùn)用，鼓勵能源企業(yè)升級與改造，支持可替代能源開發(fā)使用，支持天然氣、風(fēng)能、水能、太陽能、海洋能、生物能、地?zé)崮?、氫能等清潔能源發(fā)展，支持高效率能源消費(fèi)技術(shù)的開發(fā)使用。研究設(shè)立政策性綠色金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)綠色金融中介結(jié)構(gòu)建設(shè)?？山梃b國際經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)立專門的政策型綠色金融機(jī)構(gòu)，如綠色發(fā)展基金等，為綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目提供政策性融資活動。