湖北省恩施市集體林權(quán)改革的實踐與思考

●陳袁丁

我國于2008年開始全面推進集體林權(quán)制度改革，這被認為是繼土地承包責任制后農(nóng)村的“第二次革命”。林權(quán)改革是通過對林業(yè)用地的使用權(quán)和所屬林木的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)等方面的改革，使林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系更加適應林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，同時進一步保障農(nóng)民對林地林木的權(quán)益。

恩施市位于湖北省西南部，全市總面積3972平方千米，轄17個鄉(xiāng)(鎮(zhèn),辦)、208個村委會，人口81.6萬。是“國家森林城市”“全國林改百強縣市”“全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣市”“全國集體林權(quán)改革先進集體”。全市林業(yè)用地面積413.828萬畝，占國土總面積的69.5%，森林覆蓋率65.53%，森林蓄積量1348.8萬立方米。2018年，恩施市被確定為湖北省級集體林權(quán)改革試點，通過結(jié)合實際健全集體林地“三權(quán)分置”運行機制、林權(quán)流轉(zhuǎn)體制，創(chuàng)新林權(quán)抵押貸款、林權(quán)儲存擔保融資方式，激活了林地資源，發(fā)揮了林業(yè)的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益，實現(xiàn)了政府、企業(yè)、林農(nóng)三方受益，并于2020年順利通過省級驗收。

一、恩施市集體林權(quán)改革的措施成效

（一）建立產(chǎn)權(quán)體系

全面完成9.6萬畝新的退耕還林地確權(quán)登記權(quán)籍調(diào)查，對承包到戶的353萬畝集體林地全部發(fā)放林權(quán)證，完善林權(quán)爭端調(diào)處機制，成立了由自然資源局、林業(yè)局、經(jīng)管局、司法局組成的林權(quán)糾紛調(diào)處專班，為維護林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益建立了保障機制。

（二）完善集體林地流轉(zhuǎn)機制

一是出臺《恩施市森林資源流轉(zhuǎn)管理實施細則》，完善了林地林木流資源轉(zhuǎn)制度，促進了集體林權(quán)的有序轉(zhuǎn)移。二是嚴格規(guī)范林地轉(zhuǎn)移程序，林地承包和流轉(zhuǎn)一律嚴格實行規(guī)范范本簽訂制度，林地轉(zhuǎn)移必須經(jīng)第三方機構(gòu)的鑒證。三是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的職能，實現(xiàn)與不動產(chǎn)中心信息共享，逐步實現(xiàn)了林權(quán)管理的網(wǎng)絡化、標準化，確保了信息的安全和同步，方便了林權(quán)的合法高效運轉(zhuǎn)。四是以舞陽壩耿家坪村為試點開展專項改革，恩施市將耿家坪35個集體林地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)30年，簽訂了流轉(zhuǎn)合同，變證本管理為合同管理，林農(nóng)直接獲利1254.6461萬元。五是建立了林權(quán)檔案信息系統(tǒng)。全市17.8379萬份林權(quán)文件和2268份綜合文件，全部進行了掃描和錄入，實現(xiàn)了對檔案的電子查詢。六是實施了集體林地的退出機制。出臺《恩施市集體林地承包經(jīng)營權(quán)退出與再發(fā)包管理辦法(試行)》，探索建立集體林地承包權(quán)退出機制，在“保護優(yōu)先”的情況下，通過有償退出集體林地并再發(fā)包，盤活森林資源的利用價值，更大力度激發(fā)市場主體的活力。

（三）擴大森林保險覆蓋

出臺相關(guān)森林保險政策性制度，將林業(yè)生產(chǎn)的風險納入保障制度。截至2020年底，全市共有219.8萬畝森林已納入保險范圍，含全部生態(tài)公益林203.9萬畝，商品林15.9萬畝，涉及157個行政村、8個國有林場、1個國家級自然保護區(qū)，共發(fā)放保險憑證85103份。從中央到湖北省再到恩施市，三級財政補貼保費320.2萬元，經(jīng)營者自籌保費9.54萬元。

（四）創(chuàng)新?lián)Ｈ谫Y方式

一是抵押貸款方式的優(yōu)化。出臺了《小額信貸扶貧實施辦法》，政府以1比10的比例出資5000萬元為風險補償金，吸納6家銀行以1比10的比例向農(nóng)民和企業(yè)放貸。提供的貸款類型有貧困家庭特惠貸款、貧民投資分紅貸款、市場主體協(xié)助貸款。截至2020年，林地抵押面積為9.8萬畝，林權(quán)貸款余額為7267.17萬元。二是林權(quán)收儲方式的優(yōu)化。城市規(guī)劃中使用的林地全部列入收儲范圍，由政府統(tǒng)一標準、獨資收儲，共收儲2721.2畝，收儲金額為8163.6萬元，解決了項目建設(shè)使用林地征收、辦證手續(xù)繁雜的問題。三是探索擔保融資的新模式。通過推進政府性融資擔保體系，構(gòu)建新型政銀擔合作關(guān)系,破解小微企業(yè)融資難融資貴的問題。

（五）培育林業(yè)經(jīng)營主體

克服林業(yè)的生產(chǎn)周期較長、經(jīng)營規(guī)模小等制約，加快培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，把分散的農(nóng)戶組織起來發(fā)展規(guī)模化生產(chǎn)，持續(xù)增加農(nóng)民收入。截至2020年底，恩施市共有林業(yè)企業(yè)105家，其中4個家庭林場、18個林業(yè)大戶、涉林專業(yè)合作社1928個，涵蓋了林下種植、養(yǎng)殖、林產(chǎn)品加工和森林康養(yǎng)。恩施市以高山藥材的種植為主，打造有實效的林下經(jīng)濟示范村。2018年開發(fā)3125畝林地中藥材，2019年開始啟動森林1200畝旅游工程，2020年將2755畝林地用于建立林地種植、養(yǎng)殖和森林旅游示范基地。

二、恩施市集體林權(quán)改革實踐中存在的問題

（一）林業(yè)經(jīng)營活力不足

恩施市現(xiàn)存林地較為分散，難以產(chǎn)生規(guī)模效益，林農(nóng)對林業(yè)生產(chǎn)的積極性不高。截至2020年恩施市林地流轉(zhuǎn)面積僅為12%。同時，林業(yè)經(jīng)營投資周期長，且經(jīng)營者的處置權(quán)和受益權(quán)存在種種限制，社會資本投資動力不足,林業(yè)經(jīng)營尚未形成規(guī)?；?。

（二）林地抵押貸款推進面較窄，進度較緩慢

目前主要有小額林業(yè)、林權(quán)抵押、林權(quán)反擔保等貸款方式，但是恩施市主要貸款方式還是集中在林農(nóng)小額貸款。目前正在嘗試性的林權(quán)直接抵押貸款，其還款期限一般在1年左右，與林業(yè)生產(chǎn)周期長和資金回報期長的特性不匹配。同時，缺乏森林資產(chǎn)專業(yè)評估人員和機構(gòu)，在抵押貸款配套工作上還需進一步完善。

（三）林權(quán)收儲機構(gòu)建立難度大

林權(quán)收儲機構(gòu)通過對林木所有權(quán)及使用權(quán)的非競爭性收購，合法有序的流轉(zhuǎn)等可以進一步提高林木的經(jīng)濟效益同時，還可以為農(nóng)戶和林業(yè)企業(yè)的林權(quán)抵押貸款提供擔保。這對防范林業(yè)金融風險，促進林權(quán)貸款“增戶擴面”具有重要作用，有效地解決了融資困難問題。恩施市因為受到林地政策性的限制，林木的處置方面涉及面較廣泛且較為復雜，致使政府難以插手。林農(nóng)、企業(yè)雖都有意向，但林地所有權(quán)性質(zhì)決定了收儲難以突破的紅線，有待從政策層面頂層設(shè)計。

（四）森林險中商品林投保比例低

大多數(shù)農(nóng)民對森林保險的認識不夠，參保意識低，同時商品林投保涉及千家萬戶，工作量大面廣，加之大部分農(nóng)戶在外打工，收取保費成本高。截至2020年底，商品林投保面積僅占全部商品林面積的7.21%，無法利用林業(yè)保險體系增強規(guī)避風險能力。

（五）林權(quán)流轉(zhuǎn)存在隱患

目前林地流程序是：凡是符合流轉(zhuǎn)條件的，只要當事人提出申請都可辦理流轉(zhuǎn)，當?shù)亓謽I(yè)部門僅在當事人要求下才可作為流轉(zhuǎn)合同的鑒證方，對合同內(nèi)容監(jiān)管存在隱患。同時，辦理證書的職責屬不動產(chǎn)登記機構(gòu)，導致流轉(zhuǎn)合同的林地界限與不動產(chǎn)機構(gòu)要求的專業(yè)測繪公司定位落座界限不一致，存在林權(quán)糾紛的隱患。

三、進一步推進恩施市集體林權(quán)改革的建議

（一）深入推進三權(quán)分置,盤活林業(yè)經(jīng)營權(quán)

探索建立集體林地承包權(quán)退出補償機制、服務機制以及退出農(nóng)戶社會保障機制，著力解決農(nóng)民有條件退而無法退的問題。在明確林地所有權(quán)與承包權(quán)的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的建設(shè)，引導林地經(jīng)營權(quán)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有序流動，使經(jīng)營權(quán)進入市場，發(fā)展規(guī)模林業(yè)產(chǎn)業(yè)。

（二）完善森林保險體系

一是持續(xù)擴大森林保險范圍，將發(fā)揮生態(tài)效益的所有森林資源都納入保險范圍。二是積極爭取各級財政部門加大森林保險的補貼，提高其保險額度，使受損的農(nóng)戶享有充分保險保障。三是探索適合地方特色的森林保險類型，如林火保險、核桃種植保險、杏種植保險等，使林木保險在產(chǎn)業(yè)融資中發(fā)揮了更大的作用。四是優(yōu)化保險業(yè)務，簡化保費、理賠程序和材料，縮短保費時限，擴大保險業(yè)務范圍。

（三）構(gòu)建多元化林業(yè)融資體系

林業(yè)維系著生態(tài)環(huán)境的安全同時也為社會生產(chǎn)生活提供木材和林產(chǎn)品，其重要性不言而喻。資金是促進林業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，林業(yè)投資回收周期長、投資風險大、生態(tài)效益存在難以量化的外部性，以及林區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較低和農(nóng)民收入較少的現(xiàn)狀決定了必須要建立一個政府財政支持、銀行貸款、林業(yè)基金和社會經(jīng)濟組織投資的多元化的林業(yè)融資體系，探索符合林業(yè)經(jīng)濟特征的融資方式，如林業(yè)小額貸款、林權(quán)抵押貸款、林農(nóng)擔保貸款、林業(yè)聯(lián)保貸款等。林業(yè)貸款不僅要實現(xiàn)量的增長同時還需兼顧與林業(yè)生產(chǎn)周期相匹配的貸款期限，靈活的貸款償還方式以減輕涉林經(jīng)營者的還貸壓力。創(chuàng)新融資方式也可以充分利用碳市場，通過參與碳匯交易實現(xiàn)林業(yè)開發(fā)資金自籌的功能。

（四）加大地方財政補助

通過爭取中央及湖北省以生態(tài)補償?shù)男问郊哟髮疑鷳B(tài)功能區(qū)的恩施州的轉(zhuǎn)移支付力度，提供保護綠水青山的公共財政能力；通過林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，扶持發(fā)展林業(yè)合作社、林業(yè)大戶、家庭林場等新型經(jīng)營主體；培育壯大林業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動作用，鼓勵林業(yè)龍頭企業(yè)通過“公司+農(nóng)戶+基地”“公司+合作社+農(nóng)戶+基地”等經(jīng)營模式與農(nóng)戶構(gòu)建緊密利益聯(lián)結(jié)機制。

（五）發(fā)展特色林業(yè)經(jīng)濟

經(jīng)濟林是一種以生產(chǎn)果類、食用油料、飲料、調(diào)劑品、工業(yè)材料和藥物為主的林木，是森林資源重要組成部分。要堅持政府支持、因地制宜、立體發(fā)展和社會參與原則，制定產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展特色林業(yè)經(jīng)濟，積極培養(yǎng)種植大戶、家庭林場和專業(yè)合作社等新的經(jīng)營主體，推行適度規(guī)模的經(jīng)濟林，大力推進中藥材種植、木本油料和珍貴林木儲備建設(shè)，開發(fā)生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、農(nóng)業(yè)采摘等項目，促進農(nóng)民增收致富。