基層事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的常見問題及對(duì)策分析

李晴

（長(zhǎng)春海關(guān)技術(shù)中心，長(zhǎng)春130062）

1 引言

基層事業(yè)單位人員分為3 個(gè)層面，分別是領(lǐng)導(dǎo)班子、中層管理層和基層員工。3 個(gè)層面互相作用下，內(nèi)部控制才能得到有效實(shí)施，從而確保單位全員全面參與。本文基于當(dāng)前財(cái)務(wù)制度和政策，結(jié)合相關(guān)基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作經(jīng)驗(yàn)，列舉了日常工作中內(nèi)部控制存在的若干常見問題，并有針對(duì)性地進(jìn)行了相關(guān)的對(duì)策分析。

2 基層事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念和主要作用

2.1 基層事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制定義為“單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控”。

2.2 基層事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要作用

有效地開展內(nèi)部控制可以合理保證單位建立內(nèi)部控制體系、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊并預(yù)防腐敗，同時(shí)又能提高公共服務(wù)的效率和效果。

3 基層事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的若干常見問題

3.1 財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)有待提升

人、財(cái)、物的管理對(duì)基層事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)發(fā)展起了至關(guān)重要的作用，因此，財(cái)務(wù)人員與內(nèi)部控制密不可分，基層事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施離不開財(cái)務(wù)人員。財(cái)務(wù)崗位要求從業(yè)者具有較強(qiáng)的專業(yè)性和責(zé)任心，部分單位仍存在個(gè)別財(cái)務(wù)人員缺少相關(guān)的教育背景和專業(yè)資質(zhì)，不具備任職資格和工作的責(zé)任心，工作敷衍了事從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作出現(xiàn)問題。事業(yè)單位的業(yè)務(wù)類型和內(nèi)部審計(jì)工作比較固定且單一，大部分為事后監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)，日常的專項(xiàng)審計(jì)相對(duì)固定，部分財(cái)務(wù)人員并沒有把內(nèi)部控制貫穿于日常財(cái)務(wù)工作中。部分財(cái)務(wù)人員習(xí)慣于按固定模式和以往經(jīng)驗(yàn)處理業(yè)務(wù)，沒有及時(shí)更新財(cái)務(wù)學(xué)習(xí)知識(shí)體系，不能發(fā)揮主觀能動(dòng)性，進(jìn)而影響內(nèi)部控制的整體工作。

3.2 領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠

單位的“一把手”即主要負(fù)責(zé)人，其不僅是單位內(nèi)部控制工作的第一責(zé)任人，同時(shí)也是單位內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)，因此，其參與度與關(guān)注度對(duì)內(nèi)部控制的作用可想而知。個(gè)人主觀因素方面，由于每個(gè)管理者的管理水平參差不齊，部分主要負(fù)責(zé)人對(duì)于內(nèi)部控制的理解不到位，重視程度不夠，缺少相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，導(dǎo)致單位對(duì)于內(nèi)部控制制度和內(nèi)控體系的建立不健全；客觀因素方面，鑒于單位具體情況不一樣，領(lǐng)導(dǎo)班子責(zé)任分工不同，導(dǎo)致其對(duì)內(nèi)部控制的重視程度不夠。

3.3 管理混亂且崗位分工不明確

部門主要負(fù)責(zé)人是基層事業(yè)單位的中層管理者，由于部分部門負(fù)責(zé)人之前專注于業(yè)務(wù)處理，而缺少管理經(jīng)驗(yàn)或未進(jìn)行崗前培訓(xùn)等諸多因素，沒有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致紙上談兵，因此，管理水平和管理能力與所在部門的實(shí)際情況不匹配，因而存在管理混亂、崗位分工不明確、缺少崗位責(zé)任制等諸多問題，主要部門負(fù)責(zé)人出現(xiàn)“胡子眉毛一把抓”，工作不分輕重緩急，沒有針對(duì)每名人員的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)和具體崗位相結(jié)合，造成大材小用或小材大用現(xiàn)象，導(dǎo)致人員與工作內(nèi)容不匹配的情況發(fā)生，從而影響整個(gè)部門的工作質(zhì)量，這種情況的后果是明明已經(jīng)具備足夠的人員配置，但仍然覺得工作量大人手不夠、手忙腳亂，導(dǎo)致上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不滿意且下屬也沒有工作頭緒，進(jìn)而無法為基層事業(yè)單位的穩(wěn)定發(fā)展提供有力保障。

3.4 內(nèi)部控制的概念和內(nèi)容模糊

相對(duì)于企業(yè)而言，我國(guó)事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)發(fā)展緩慢、進(jìn)度較晚且有一定差距，同時(shí)又缺乏對(duì)內(nèi)部控制精通的人才，致使基層事業(yè)單位的內(nèi)部控制十分薄弱?；鶎邮聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)包括兩部分，即單位層面和業(yè)務(wù)層面的控制建設(shè)。目前部分基層事業(yè)單位，上到單位管理者下到基層，甚至個(gè)別的財(cái)務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員，對(duì)內(nèi)部控制概念模糊且缺乏對(duì)內(nèi)部控制的理解，“內(nèi)部控制是什么”“為什么要開展內(nèi)部控制工作”“怎么開展內(nèi)部控制工作”“內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門的工作，和其他部門沒有關(guān)系”等問題層出不窮，內(nèi)部控制工作很難有效地開展，大部分人尚未認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制是全員需要參與的工作，該問題是典型的內(nèi)部控制主體責(zé)任部門不清問題。大部分基層事業(yè)單位的內(nèi)部控制初步建立仍停留在內(nèi)部控制相關(guān)制度的建立上，認(rèn)為只要制度基本齊全，內(nèi)控建設(shè)就得到了初步建設(shè)。針對(duì)以上情況，具體原因主要有兩方面：?jiǎn)挝环矫妫狈Χㄆ诘娜珕T培訓(xùn)，沒有及時(shí)組織員工學(xué)習(xí)相關(guān)制度規(guī)范，而且整個(gè)管理層忽視單位的內(nèi)部控制管理，內(nèi)部控制理念的缺失導(dǎo)致內(nèi)控環(huán)境存在問題，進(jìn)而出現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)的流程不完善，影響單位發(fā)展運(yùn)轉(zhuǎn)；個(gè)人方面，缺乏對(duì)內(nèi)控知識(shí)的基本了解，如對(duì)內(nèi)部控制的概念、責(zé)任主體不清，也沒有意識(shí)到內(nèi)部控制的作用和重要性，因此導(dǎo)致內(nèi)控理念的缺失。

3.5 內(nèi)部控制制度不健全

目前部分基層事業(yè)單位的內(nèi)控層級(jí)制度不健全，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，包括以下幾點(diǎn)：①缺少內(nèi)部控制配套制度，如存貨管理制度、采購(gòu)管理辦法和內(nèi)部控制制度等；②建立的內(nèi)控制度較為宏觀，沒有結(jié)合具體實(shí)際工作或及時(shí)更新，缺乏可執(zhí)行性，已經(jīng)不適用于現(xiàn)有業(yè)務(wù)，因此不能有效地實(shí)施內(nèi)控制約；③部分單位的內(nèi)控制度形同虛設(shè)，流于形式，只是應(yīng)付檢查將制度留作備查，執(zhí)行時(shí)還是聽從主要領(lǐng)導(dǎo)意見；④缺乏系統(tǒng)的組織架構(gòu)和明確的崗位責(zé)任制，導(dǎo)致分工不清，管理混亂，執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題，造成事倍功半。

3.6 缺乏有效的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)管約束機(jī)制

基層事業(yè)單位缺乏內(nèi)部專門的監(jiān)管部門或?qū)I(yè)人員，對(duì)于內(nèi)部控制工作的開展缺少有效的評(píng)價(jià)和監(jiān)管機(jī)制，從而無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并提出有效的整改方案，同時(shí)部分人員存在應(yīng)付性完成工作的情況，沒有將內(nèi)部控制工作從年初貫穿年尾，并和本單位日常實(shí)際工作相結(jié)合。部分單位雖然設(shè)立了專門的監(jiān)管部門，但由于監(jiān)管人員缺乏責(zé)任心或者工作能力不強(qiáng)，影響了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)管約束機(jī)制的整體發(fā)揮。

4 基層事業(yè)單位解決內(nèi)部控制常見問題的對(duì)策

4.1 提升財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平和工作能力

財(cái)務(wù)工作本身具有一定的專業(yè)性和技術(shù)性，因此要求從業(yè)人員具備專業(yè)教育背景和從業(yè)資格，同時(shí)具有較強(qiáng)的工作責(zé)任感和職業(yè)道德品質(zhì)。在財(cái)務(wù)工作逐步信息化數(shù)字化的背景下，陸續(xù)更新和出臺(tái)了若干稅務(wù)政策和財(cái)務(wù)制度。個(gè)人方面，財(cái)務(wù)人員要保持終身學(xué)習(xí)力并練好“內(nèi)功”，積極考取相關(guān)財(cái)務(wù)資格證書，不斷完善財(cái)務(wù)知識(shí)體系，提升自身的綜合實(shí)力；單位方面，明確分工和崗位責(zé)任制，上崗前對(duì)人員的整體情況進(jìn)行測(cè)評(píng)后，再進(jìn)行崗位的設(shè)置并針對(duì)不同的崗位進(jìn)行崗前培訓(xùn)，平時(shí)的工作中，定期進(jìn)行多種形式的崗位考核，來評(píng)價(jià)工作情況并針對(duì)具體情況進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，對(duì)關(guān)鍵崗位應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行輪崗，確保將風(fēng)險(xiǎn)降到最低，沒有輪崗條件的，定期開展專項(xiàng)審計(jì)。另外，事業(yè)單位要定期組織內(nèi)部和外部培訓(xùn)，例如，面對(duì)日常工作中經(jīng)常出現(xiàn)的各種財(cái)務(wù)問題，進(jìn)行定期探討并提出解決方案，研讀最新的制度法規(guī)等，重視財(cái)務(wù)人員的培養(yǎng)和人才儲(chǔ)備工作，并進(jìn)一步提高內(nèi)部控制工作質(zhì)量。

4.2 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提升管理者重視程度

此處的管理者不僅包括基層事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，也包括由各部門主要負(fù)責(zé)人組成的中層領(lǐng)導(dǎo)。內(nèi)部控制的實(shí)施與管理者的眼光和高度密不可分，因此需要加強(qiáng)管理者內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)和重視程度，上級(jí)單位或者國(guó)家相關(guān)部門可以開展對(duì)于管理者的內(nèi)部控制專題培訓(xùn)或召開相關(guān)會(huì)議，以下發(fā)文件政策的方式去學(xué)習(xí)貫徹，提升管理者的內(nèi)部控制意識(shí)和管理效率效益，同時(shí)提高管理能力和水平，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，根據(jù)員工的教育背景、專業(yè)資質(zhì)和工作能力等方面，明確崗位分工設(shè)置并分別制定崗位圖、崗位責(zé)任制、各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程圖和流轉(zhuǎn)圖等，確保基礎(chǔ)工作的穩(wěn)定運(yùn)行。要加強(qiáng)內(nèi)控主體責(zé)任，明確崗位內(nèi)控責(zé)任，結(jié)合相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)控節(jié)點(diǎn)崗位落實(shí)清單，進(jìn)一步落實(shí)節(jié)點(diǎn)到崗位，從而保證各崗位關(guān)注的節(jié)點(diǎn)全面、完整，切實(shí)發(fā)揮好每個(gè)崗位防范風(fēng)險(xiǎn)作用。同時(shí)，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組需要定期組織開展內(nèi)部控制工作，保證領(lǐng)導(dǎo)小組每年召開研究?jī)?nèi)控工作的會(huì)議次數(shù)，制定科學(xué)合理的實(shí)施方案，組織編制本單位的內(nèi)部控制手冊(cè)，并開展全員內(nèi)控學(xué)習(xí)，通過不同的方式在各種場(chǎng)合中宣傳內(nèi)部控制文化，加強(qiáng)交流與學(xué)習(xí)，促進(jìn)單位可持續(xù)發(fā)展。

4.3 健全單位內(nèi)部控制體系

首先，內(nèi)部控制體系與單位內(nèi)部的制度建設(shè)密不可分，基層事業(yè)單位應(yīng)該每年進(jìn)行內(nèi)部管理制度集中清理工作，將現(xiàn)行有效的全部?jī)?nèi)部管理制度納入清理范圍，特別是對(duì)與國(guó)家和上級(jí)單位相關(guān)規(guī)章制度內(nèi)容不一致的內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格統(tǒng)一清理，根據(jù)國(guó)家和上級(jí)單位的相關(guān)法律、法規(guī)、政策來結(jié)合本單位實(shí)際情況制定并發(fā)布單位的內(nèi)部控制制度，同時(shí)在執(zhí)行過程中，如果發(fā)現(xiàn)與單位實(shí)際情況不符合，或者需要重新修訂的內(nèi)容，應(yīng)及時(shí)更新內(nèi)部控制制度，明確各制度的“留”“廢”“立”“改”，從而推動(dòng)制度創(chuàng)新，為單位發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境。

其次，單位各部門開展內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，結(jié)合單位實(shí)際具體情況并根據(jù)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)考核指標(biāo)，來健全內(nèi)部控制體系建設(shè)，進(jìn)行一系列不同方面的措施，例如，專兼職內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)情況方面，各部門派人員加入兼職內(nèi)控隊(duì)伍情況；內(nèi)控宣傳情況方面，加強(qiáng)網(wǎng)站等宣傳媒介的成果展示；內(nèi)控前置審核及復(fù)核情況，按照相關(guān)制度開展改革方案、制度規(guī)范、信息化項(xiàng)目?jī)?nèi)控前置審核及復(fù)核工作情況；崗位清單維護(hù)情況方面，按照內(nèi)控節(jié)點(diǎn)配置崗位清單將內(nèi)控節(jié)點(diǎn)落實(shí)到崗位，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題涉及的節(jié)點(diǎn)數(shù)并將問題進(jìn)行整改，綜合考慮疫情防控要求、人力資源、業(yè)務(wù)覆蓋面、制度變化、機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整等因素，可以選定某個(gè)具體的部門作為“內(nèi)控示范點(diǎn)”進(jìn)行積極探索，取得成效后將全面推廣，不斷提高內(nèi)控工作的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和有效性，需要特別說明的是，要充分結(jié)合自身業(yè)務(wù)實(shí)際，形成具有自身業(yè)務(wù)特色的內(nèi)控節(jié)點(diǎn)崗位落實(shí)清單。

4.4 完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

將工作表現(xiàn)、單位業(yè)績(jī)和工資薪金掛鉤，確保人員具有相應(yīng)的專業(yè)勝任能力，考核是否在要求的時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成工作等，將績(jī)效評(píng)價(jià)與職稱評(píng)聘和晉升職級(jí)相結(jié)合，出現(xiàn)嚴(yán)重問題者，給予適當(dāng)?shù)奶幏趾土P款；加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督，將內(nèi)部自查與外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，按照要求完成內(nèi)控評(píng)價(jià)工作并在年度內(nèi)報(bào)送內(nèi)控自評(píng)報(bào)告等；整體掌握內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行情況，抽樣排查內(nèi)控節(jié)點(diǎn)落實(shí)情況、各項(xiàng)內(nèi)控要求和措施的落實(shí)情況；調(diào)研“內(nèi)控節(jié)點(diǎn)崗位落實(shí)清單”與業(yè)務(wù)流程的一致性，檢查內(nèi)控制度依據(jù)的有效性和健全性，提升風(fēng)險(xiǎn)防范水平和化解能力。

4.5 推動(dòng)內(nèi)控信息化建設(shè)

內(nèi)部控制信息化是將內(nèi)部控制嵌入信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制程序化和常態(tài)化，或者說用信息化手段去實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的過程?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，將內(nèi)部控制和信息化相結(jié)合，不僅是監(jiān)管部門對(duì)內(nèi)部控制信息化的要求，還是提升單位管理水平的手段，加強(qiáng)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理，與整合各部門的模塊有機(jī)銜接，將不相容崗位相分離。內(nèi)部控制制度和流程設(shè)計(jì)是有效實(shí)施內(nèi)部控制的重要前提，二者還需要相輔相成，共同發(fā)揮作用。內(nèi)部控制信息化有助于單位的業(yè)務(wù)流程和規(guī)章制度公式化，從而使各種經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)變成標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化的指南，而不是依靠人員的經(jīng)驗(yàn)積累，換言之，即崗位人員發(fā)生變化，但是參照相關(guān)規(guī)范可以盡快掌握技能并順利開展工作，同時(shí)信息化可以全程全員全面進(jìn)行隨時(shí)監(jiān)控，提高了業(yè)務(wù)水平和工作能力，減少人為操作或者徇私舞弊的可能性。

5 結(jié)語

基層事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制體系的建設(shè)，有利于其可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。定期開展內(nèi)控工作，可以健全內(nèi)控體系并提升自身治理能力。由于目前部分基層事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)仍然落實(shí)不到位，存在諸多問題，各單位需結(jié)合工作實(shí)際開展自查自糾，充分運(yùn)用內(nèi)部控制與監(jiān)督系統(tǒng)等科技手段，提高風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、研判和處置能力，熟練掌握內(nèi)控要求和方法，對(duì)內(nèi)部控制體系存在的問題進(jìn)行原因分析，并制定切實(shí)可行、有效的解決方案，從而提高公共服務(wù)的效果和效率，更好地履職盡責(zé)。