農(nóng)村積分制治理的創(chuàng)設過程與內(nèi)在機制研究
——以華北P縣為例

●熊鑫來 徐行健 王鵬程 周宏羽

基層治理是整個國家治理體系的基礎(chǔ)所在，事關(guān)千千萬萬人民群眾的切身利益。其中鄉(xiāng)村經(jīng)歷數(shù)千年的歷史變遷，在當代工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化過程中，鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性使鄉(xiāng)村治理更具有特殊性復雜性，更關(guān)乎到億萬農(nóng)民的權(quán)利訴求和利益期待，起到全社會穩(wěn)定的壓艙石作用。2020年7月印發(fā)的《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運用積分制有關(guān)工作的通知》指出：各地積極探索創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，運用推廣積分制，推動解決鄉(xiāng)村“關(guān)鍵小事”，已取得了良好成效。目前，我國鄉(xiāng)村治理政策體系已初步建立，協(xié)同推進機制不斷健全。代表著國家正式肯定了積分治理在農(nóng)村的應用與推廣。

積分制管理是湖北某集團于2003年獨創(chuàng)的一種全新的績效管理方法，以積分為虛擬激勵工具，是一種具有很強實操性、易落地的高級管理工具。農(nóng)村積分制利用數(shù)字和村民內(nèi)部的面子心理，制造鄉(xiāng)村內(nèi)部的有利競爭。隨著近年來社會的發(fā)展與響應國家號召，一方面加強經(jīng)濟發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距；另一方面要小城鄉(xiāng)治理差距，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理堪當國家治理的基礎(chǔ)和中心，因此，積分制被引入了鄉(xiāng)村治理；它的具體操作方法是在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導下，通過民主程序，將鄉(xiāng)村治理各項事務轉(zhuǎn)化為數(shù)量化指標，對農(nóng)民日常行為進行評價形成積分，并給予相應精神鼓勵或物質(zhì)獎勵，形成一套有效的激勵約束機制。國內(nèi)學者對其研究主要集中于關(guān)注各地具體積分制實踐的內(nèi)容。例如，浙江省某市“股份分紅+善治積分”模式；山東省某村“積分超市”實踐，通過網(wǎng)格化管理拓寬了“積分超市”制度運用范圍，逐步完善細化積分指標事項，積極探索建立分類積分管理制度；固原市某村用積分兌換所需生活用品等積分對接物品兌換的獎勵模式等。并對各種模式下指標的產(chǎn)生、對象的選取、積分如何兌換以及農(nóng)戶參與度等作出特色化的描述性研究。

綜上，基于已有關(guān)于積分制治理的研究，一方面，本文將從公共政策的視角研究積分治理的發(fā)展行動；另一方面將關(guān)注自下而上的治理與自上而下的管理，并為積分治理實踐提供經(jīng)驗與思考。同時本文通過對華北P縣積分制實施情況觀察，深入研究并發(fā)掘了以下兩個問題：積分制的動力基礎(chǔ)是什么？政府又是如何將積分制嵌入鄉(xiāng)村社會中的？感。

一、案例介紹：P縣積分制實踐

地處黃土高原華北腹地的P縣，曾是S省省定貧困縣之一。2014年有貧困村27個，貧困發(fā)生率為23.37%。在P縣脫貧攻堅進程中出現(xiàn)了不少等靠要思想，為了解決這些問題，當?shù)卣畡?chuàng)新性地進行了道德銀行模式試點，將具體的行為與積分和兌換獎勵相掛鉤。最終促成了村民們的思想轉(zhuǎn)變，在脫貧攻堅上取得了良好的成效，提升了鄉(xiāng)村治理的有效性。該模式也由此在全縣范圍內(nèi)進行了推廣使用。

“道德銀行”的運行依托于積分制，是積分制治理的一種具體表現(xiàn)形式。簡單來講，它仿照銀行運行模式，由縣級主導、鄉(xiāng)級主管、村級主抓，以“十星農(nóng)戶”評選活動為載體，將村民的美德和善舉變?yōu)樵u分（星）指標，經(jīng)由評分（星）員入戶對標將行為量化為有形分值，再將這些積分存入“存折”，村民既可以憑借積分存折在指定的積分超市兌換所需物品，也可以在參與“十星農(nóng)戶”評選表彰過程中增強幸福感、獲得感、滿足

它的評選對象是除村“兩委”成員外的全縣農(nóng)戶和農(nóng)村外來常住人口（以戶或院落為單位）。綜合考察L村黨支部黨員積分管理辦法、H村鄉(xiāng)村治理星級積分管理辦法以及H鎮(zhèn)“道德銀行+”實施方案將“道德銀行”的構(gòu)成概括為：組織保障、星級（積分）指標設置、積分管理、積分兌換、人員配備及資金六大板塊。

一是組織保障：在黨委領(lǐng)導下由“道德銀行”辦公室負責積分管理，黨組織書記擔任辦公室領(lǐng)導組長，行政負責人擔任第一副組長。層層設立，形成“縣級總行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)支行、村級網(wǎng)點”的運行模式。在具體實施的各村莊，村干部、第一書記、駐村工作隊成員和村民代表作為制度的組織者和評議者。同時，為了保證公平性，上述人員不參與積分的計算和兌換。

二是星級（積分）設置：全縣設立6個“基本星”（勤勞創(chuàng)業(yè)之星、孝老愛親之星、衛(wèi)生整潔之星、熱心公益之星、移風易俗之星、綠色生態(tài)之星）；其余則以各村工作需要，將村民提議通過村民議事會的方式討論并通過，設立如夏季防汛等“動態(tài)星”。每顆星詳細規(guī)定了掛星基本要求、掛星限制行為及日常行為構(gòu)成的加減分項。

三是積分管理：“村級兩月一評，鄉(xiāng)級半年一評，縣級一年一評”，根據(jù)積分管理辦法，有認、評、定、亮、掛五個環(huán)節(jié)。認星（分）主體廣泛，個人、村民、小組長等均可提出申請；其次由積分管理中心組織黨員、村民代表等進村入戶進行核實并最終形成書面意見；根據(jù)意見，在專題會議上集體研究進行確定；確定后在村內(nèi)公示欄進行公示；公示無異議后進行集中掛星并發(fā)放積分?！笆寝r(nóng)戶”評定按照“明顯進步占70%，帶動性強占30%”進行。對村級和鄉(xiāng)級“十星農(nóng)戶”分別獎勵50和500積分；對縣級“十星農(nóng)戶”發(fā)放“道德銀行綠卡”并提名“蒲子好人”候選人，享受貸款、體檢、技能培訓等方面的優(yōu)惠政策并進行公開表彰。

四是積分兌換：使用由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一編號管理的加蓋村委公章的積分卡和存折兌換物品。星級與積分直接掛鉤，有分才有星，積分達到5分且無掛星限制行為才可掛星，掛星達到3顆及以上積分才可以兌換。農(nóng)戶持積分卡和存折到積分超市兌換物品，可以隨時兌換也有集中兌換日，集中兌換日通常與“十星農(nóng)戶”表彰日、黨日活動、國家重大節(jié)日等結(jié)合。

五是人員配備：除“道德銀行”辦公室負責人外，各村自行配備專門的評分員、評星員、記賬員和超市管理員。評分員由村委、第一書記、駐村工作隊組成；評星員，設3～7人從本村威信較高的人群中公推公選產(chǎn)生；記賬員由村委會計擔任；超市管理員，由縣上開發(fā)的公益性崗位工作人員擔任。

六是資金來源：包括縣財政專項經(jīng)費、村集體經(jīng)濟收入及社會捐助，每個村莊每年有5萬到15萬不等。

二、P縣積分制的創(chuàng)設與運行

任何一種機制實際都由復雜多元的因素共同構(gòu)成。唯有各個構(gòu)成要素配備完整且相互協(xié)調(diào)配合，才能確保機制高效運行。以“道德銀行”為表現(xiàn)形式的P縣積分制，從初創(chuàng)到運行的有效也都離不開全要素和鏈條的配合。

（一）積分制的創(chuàng)設運行過程

在以黨政部門推動下，整個創(chuàng)設運行過程分“三步走”，分別是自上而下的政策傳導塑造記憶、自下而上的主體反饋強化記憶以及多元主體的合作共治提供運行基礎(chǔ)。

1.自上而下的政策傳導塑造認識。政策傳導塑造過程實質(zhì)上是黨政部門主導，借助行政手段將國家意志滲透到鄉(xiāng)村，完成治理主體和治理資源的前期整合，完成對村干部、村民等參與者的“記憶塑造”。在該過程中，具體的要素配合體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一是資源的下沉，包括機構(gòu)的合并分立及信息、人員、資金等配套設施的向下流動。P縣新設置了鄉(xiāng)村振興辦公室進行統(tǒng)籌規(guī)劃并與農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等機構(gòu)共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村發(fā)展的新的組織體系。設置三級“道德銀行”辦公室構(gòu)成該項目發(fā)展的領(lǐng)導體系。信息的向下流動主要依靠大會，縣里定期召開工作推介會，在大會上村干部們學習新精神新思路，并在回村后以微信廣播等渠道將積分制的流程以通俗化方式傳達給村民。人員、資金的流動則是依靠上級政府辦或者專門工作小組進行具體對標，專人專崗，分派人員（大多是青年人員）進行學習，提供專項資金作為運行保障。

其二是獎勵和推廣，在評估驗收的時刻獎勵先進，G村積分制成功試點運行以后，縣鄉(xiāng)兩級政府將其評為“鄉(xiāng)村振興示范村”并在全縣進行經(jīng)驗推廣。這不僅是對當?shù)毓ぷ魅藛T和領(lǐng)導水平的肯定，更是一種希望該村后續(xù)要持續(xù)保持發(fā)展的新考核壓力。同時通過加大媒體曝光和社會宣傳，給其他村莊樹立典型，激勵后進。利用表彰持續(xù)塑造記憶加強正面引導并給予可復制的經(jīng)驗推廣，提供完整路徑推動更深層次的社會動員。

2.自下而上的主體反饋強化記憶。第一是作為村干部的響應與行動。在我國鄉(xiāng)村治理進程中，村干部一直在地方政府和村民之間起著“中間人”的作用。村干部本身具備村莊代理人和國家代理人的雙重身份，村兩委干部由村民選舉產(chǎn)生，服務于鄉(xiāng)村社會，是為村民謀福利的代表?；跒榇迩f謀求更好的發(fā)展，怎樣促進村莊的發(fā)展，這本身就是村干部無法回避的問題。因而村干部自身基于獎懲機制與共同目標也有這種身份認同感，與普通的行政工作人員不同的是，村干部基于與村民的紐帶聯(lián)系，本身在村莊中屬于有威望的群體，可以憑借自身威望賦予話語行動正當性，構(gòu)建村民與積分制的初步銜接。

其次，對于駐村工作隊而言，它的作用與村干部有異曲同工之妙并相互補充，不同的是駐村工作隊本身的專業(yè)指向性就十分明確——針對重點村莊的重點事項進行指導幫扶，成員一般為上級部門領(lǐng)導掛職或者借調(diào)而來，駐村本身就是他的績效來源。但本質(zhì)上二者都是為村民服務的執(zhí)行上級任務的動員者，駐村工作隊通過走訪每家每戶了解并隨時更新基本情況，針對重點對象上門服務，與村民密切接觸深入群眾內(nèi)部動員并且隨時掌握探訪過程中發(fā)現(xiàn)的新問題，與村委合作造勢，形成良好的社會氛圍。

第三是村民的認同與利益表達。要想形成良性互動，就必須保證不止一方的聲音能夠有效傳輸。村民作為村莊的主體，卻同時也是話語體系中的弱勢方，他們與政府機關(guān)的交流有賴于村委，村委對問題的收集則要依靠村民明面或暗地進行的反饋，然而有些村民基于各種考量沒有讓村委獲取到的信息，而這些信息恰巧是鄉(xiāng)村治理的痛點所在。痛點無從解決，鄉(xiāng)村治理就談不上有效。積分制賦予了村民新的“身份”，幫助他們進行思考決策。首先事件本身于公于私皆有害處，對這一行為設置扣分減星合情合理，村民們不僅增加了自身利益和集體利益更能通過這種“有制撐腰”的形式把非正式的問題用正式化途徑解決。在積分制的制度框架下，村民主動尋求問題解決的可能性不斷增加。其次，通過量化的分值模式讓“道德賬”更具像，把虛浮的出力多少與分值連接，“做好事也留名”貢獻越大的戶積分越高，不光能獲得物質(zhì)獎勵還能獲得精神獎勵。

3.多主體參與共治是運行保障。首先是人員與技術(shù)的配置應用。在積分制創(chuàng)設運行過程中，一般的做法是由基層組織統(tǒng)籌規(guī)劃，將政治任務向下派發(fā)，具體到村實施時以村干部、駐村工作隊為核心，村民小組長為次核心的配置辦法，將領(lǐng)導人員安排到崗，確保黨建引領(lǐng)基層治理，搭建基層黨組織、群團組織、黨員群眾攜手共建平臺，最大限度凝聚黨建引領(lǐng)基層治理合力。積分的計算是積分制有效實行的重要環(huán)節(jié)，有著強專業(yè)性和低容錯率，在各村實踐中基本都是村會計負責本事務。除了專人專管也有監(jiān)督機制，具體的表現(xiàn)方式有定期公示，這個公示不僅是公告欄“貼榜”更多的一種是微信群的實時記錄，從評分定星到積分發(fā)放都可以在群里找到始末，不僅是村組長，所有村民都可以輕易地獲取信息，基本信息透明化形成全民監(jiān)督的氛圍。

其次是積分的兌換與獎勵，積分制的一端是分數(shù)積累，另一端是積分兌換。積分能兌換什么、如何換算、怎么兌換等問題直接關(guān)系到積分制能否成功。首先要解決的就是兌換什么的問題，資金的來源有政府專項資金、社會支持以及村集體資金劃撥三種，其中縣政府每年提供（不同縣提供的資金幫扶數(shù)量不等）專項經(jīng)費充實積分超市是主要的資金來源。兌換物品的選擇和積分超市的選址都具有相當?shù)撵`活性。依托村級組織活動場所，單獨建設積分超市，超市的物品由村委與供貨商簽訂供貨協(xié)議，供貨商由鄉(xiāng)鎮(zhèn)篩選1～3家，縣市場監(jiān)督管理局審定備案。物品則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一標分，以1積分對應1元人民幣折算市價兌換物品，在有特殊需要的地區(qū)還會設立“道德銀行流動超市”，為行動不便的群眾提供上門兌換服務，確保應兌盡兌。掛星與積分是相互融合的，可以理解為掛星的要求是獲取積分的高階形態(tài)，但是農(nóng)戶3星是基本要求，如果農(nóng)戶掛星低于3星，積分不予兌換。除了積分兌換實物獎勵，獲得縣級十星文明戶還有獲取無息貸款、免費體檢、免費培訓且組織部門在規(guī)定范圍內(nèi)對十星級文明戶成員入黨、參軍優(yōu)先考慮的福利。

（二）積分制運行的動力基礎(chǔ)

1.競爭機制的嵌入。積分制有效運轉(zhuǎn)的核心在于競爭機制的嵌入，基于獎勵的有限性和排他性，如果想要獲得就必須要競爭。將行為與積分對應，憑借積分兌換物品獲取物質(zhì)獎勵和精神獎勵。積分卡和積分存折為兌換憑證，積分超市和道德銀行為載體完成積分與物質(zhì)的置換。獲取積分和定星最多的戶還會額外獲得表彰及其他獎勵，諸如H村星級高、積分多的村民會被邀請列席村“兩委”會，上年度被表彰戶納入本年度慰問對象、S村每季度的星級農(nóng)戶的宣傳海報會被張貼在電線桿等等，類似的表彰和獎勵在鄉(xiāng)土社會的情境下都是地位的象征，曾經(jīng)只有黨員或者德高望重的成員才能享有，而現(xiàn)在只要積分夠誰都有機會獲得。

2.鄉(xiāng)土文化的嵌入。在積分制的推行中體現(xiàn)了對鄉(xiāng)土文化的大量運用，讓積分制與鄉(xiāng)土社會實現(xiàn)了更好的接軌。首先在積分制的落地推進過程中，利用了村干部的號召力及其與村民之間的密切聯(lián)系，將一個純粹的行政產(chǎn)物進行了鄉(xiāng)土化適應推廣。其次，基于鄉(xiāng)村的特定化需求，量體裁衣定制物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合的辦法，在利用鄉(xiāng)土文化本身的行為邏輯同時，對其中的影響因素進行了適當?shù)母奶鎿Q讓積分制的運行更加順暢且符合鄉(xiāng)土認知。其三，在積分制指標的設定中適當?shù)那度肓肃l(xiāng)土文化，讓面子與積分實現(xiàn)轉(zhuǎn)化，讓積分制扎根于優(yōu)秀的鄉(xiāng)土文化土壤中，提供了更強的認同感、自信心及凝聚力。在積分制實施人員配備中看重鄉(xiāng)賢的作用，突出模范引領(lǐng)給積分制這一外來政策進入農(nóng)村提供了便利；在積分制針對的目標問題的制定上體現(xiàn)了激發(fā)鄉(xiāng)土文化活力的取向。

三、結(jié)論

本文以P縣“道德銀行”為載體對積分制的治理機制進行了研究，借助構(gòu)建起的解釋框架，從學理的角度分析農(nóng)村積分制治理的運行機制。從本質(zhì)上講，觀念并非個人自主選擇，而是在社會控制下的“被選擇”。積分制是依據(jù)鄉(xiāng)土文化產(chǎn)生正當性，并通過制度塑造被行政選擇的新行為，通過自上而下的政策傳導認識積分制形成認識，以自下而上的主體反饋強化記憶，以多主體參與共治提供了運行基礎(chǔ)保障。以競爭機制和鄉(xiāng)土文化的嵌入實現(xiàn)思維模式的“無痛轉(zhuǎn)變”和長效發(fā)展。最終讓村民選擇以積分制的形式進行公共事務上的集體行動，實現(xiàn)了弱化行政干涉強化村民自主提出問題并解決問題的思考決策路徑。