民生保障：拓展視野與調(diào)整思路

■文／唐鈞 梁賚

作者單位：中國社科院社會學(xué)所 浙江旅游職業(yè)學(xué)院千島湖國際酒店管理學(xué)院

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，面對波譎云詭的國際形勢、艱巨繁重的“改革發(fā)展穩(wěn)定”任務(wù)，習(xí)近平總書記在2019 年省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“堅持底線思維、著力防范化解重大風(fēng)險”專題研討班開班式上指出：“維護(hù)社會大局穩(wěn)定，要切實落實保安全、護(hù)穩(wěn)定各項措施，下大氣力解決好人民群眾切身利益問題，全面做好就業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、食品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、住房市場調(diào)控等各方面工作，不斷增加人民群眾獲得感、幸福感、安全感?！?/p>

當(dāng)今世界，在社會政策領(lǐng)域，實際上早已呈現(xiàn)出“以變治變，以變待變”的發(fā)展趨勢。我們應(yīng)該拓展視野、調(diào)整思路，對世界大勢有個清晰的認(rèn)識。

社會保障抑或社會保護(hù)

2021 年國際勞工組織發(fā)布了最新的《社會保護(hù)報告》（World Social Protection Report 2020—2022）。報告的標(biāo)題展示了一個沉重的話題：十字路口的社會保護(hù)——為了追求更加美好的未來。然而，國內(nèi)也有消息,報告的中文翻譯者試圖將“Social Protection”翻譯為“社會保障”?；仡櫄v史，國際勞工組織2011 年發(fā)表的同類報告，當(dāng)時的標(biāo)題確實是“社會保障報告”。但自2014 年以來，隨后發(fā)表的3 個報告，早已更名為“社會保護(hù)報告”。社會保護(hù)與社會保障究竟有什么差別，需要在國內(nèi)引起廣泛關(guān)注。

自20 世紀(jì)90 年代起，社會保護(hù)的概念便取代社會保障，逐漸成為一個新的與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系的重要領(lǐng)域。社會保護(hù)是指通過不斷的政府行動和社會對話而實現(xiàn)的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能安全的工作環(huán)境，獲得充分的社會服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)，并且在因疾病、失業(yè)、生育、傷殘、喪失家庭主要勞動力或年老而造成收入喪失或減少時，能夠得到足以維持生計的保障待遇。綜上所述，社會保護(hù)是一組旨在整個生命周期內(nèi)減少和防止貧困和脆弱性的政策和方案。當(dāng)然，社會保障仍然是社會保護(hù)的核心內(nèi)容，但是社會保護(hù)更重視包容性、開放性和可操作性。

1952 年，國際勞工大會通過了《社會保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》（以下簡稱“公約”），規(guī)定了醫(yī)療津貼和服務(wù)、疾病津貼、失業(yè)津貼、老齡津貼、工傷津貼、家庭津貼、生育津貼、殘疾津貼、遺屬津貼等9 項社會保障標(biāo)準(zhǔn)。從某種意義上說，幾十年來，以社會保險為核心的社會保障制度，已逐漸形成了一種思維定式。

社會保護(hù)最大的特點(diǎn)就是不再局限于原來的“標(biāo)準(zhǔn)”框架，而把住房保護(hù)、就業(yè)保護(hù)、健康保護(hù)和社會融合（反對社會排斥）等更多的社會需求納入到一個新的保護(hù)框架中。而且，與以往不同，這個框架的邊緣是開放的。在闡述社會保護(hù)的外延時，聯(lián)合國、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織和歐洲委員會都設(shè)定了一個門類——“其他未分類的社會保護(hù)”。2012 年，國際勞工大會通過了《關(guān)于國家社會保護(hù)底線的建議書》（以下簡稱“建議書”）。在保護(hù)的目標(biāo)上，“建議書”強(qiáng)調(diào)要對有需要的個人和社會群體提供安全保護(hù)，并希望世界各國對此作出可靠承諾；在保護(hù)方法上，“建議書”更強(qiáng)調(diào)直接提供“轉(zhuǎn)移支付”和“社會服務(wù)”。

跨界融合的民生保障

無獨(dú)有偶，近年來，在中國的政策話語體系中，也出現(xiàn)了一個新詞。在最近召開的黨的十九屆四中全會、五中全會和六中全會的公報和決定（決議）中都使用了這個新詞，這就是“民生保障”。

2019 年，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出要堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。民生保障包括4 個方面：健全有利于更充分更高質(zhì)量就業(yè)的促進(jìn)機(jī)制；構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系；完善覆蓋全民的社會保障體系；強(qiáng)化提高人民健康水平的制度保障。簡言之，民生保障涉及到就業(yè)保護(hù)、教育保護(hù)、健康保護(hù)和社會保障，其思路與格局以及表述的方式與社會保護(hù)異曲同工。兩者的共同之處，就是為了滿足廣泛的社會需求，在社會政策領(lǐng)域不再嚴(yán)格劃分經(jīng)濟(jì)和社會以及政策設(shè)計涉及的學(xué)科理論、科學(xué)技術(shù)、政府部門、行政層次等等的“楚河漢界”。一句話，允許“跨界”。

譬如，中國的脫貧攻堅、全面小康，應(yīng)該說是上述社會政策領(lǐng)域跨界成功的典型案例。習(xí)近平總書記指出：我們要以更大的力度、更實的措施保障和改善民生，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，促進(jìn)社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，讓實現(xiàn)全體人民共同富裕在廣大人民現(xiàn)實生活中更加充分地展示出來。具體而言，脫貧攻堅中我們運(yùn)用的手段有產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、兜底保障，等等。在整個發(fā)展過程中，從未放棄過任何一個貧弱群體，以一系列扶持政策引導(dǎo)他們走向全面小康。正因為破除了以上所說的種種“楚河漢界”的障礙，在政策設(shè)計上允許“跨界”，脫貧攻堅、全面小康最終取得了偉大的成就。

又如，2021 年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國的全面小康》白皮書中指出：中國基本建成包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫在內(nèi)的世界上規(guī)模最大的社會保障體系，正向全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的目標(biāo)邁進(jìn)。這一光輝業(yè)績，從某種意義上說，也有制度體系內(nèi)部“跨界”的功勞。其中，涉及5.42 億人（2020 年）的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和涉及10.17 億人（2020年）的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度的實施，在促成上述“世界規(guī)模最大”社會保障體系建成的歷程中，功莫大焉。然而，若是根據(jù)教科書上的理論和標(biāo)準(zhǔn)來衡量城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老和醫(yī)療，政府財政一直有補(bǔ)貼。這就有了質(zhì)疑的聲音，這不是社會福利嗎，怎么是社會保險呢？好在沒有在“保險還是福利”上爭論不休，“世界規(guī)模最大的社會保障制度”終于經(jīng)十余年的建設(shè)大功告成。

再如，當(dāng)今中國新興的兩個民生保障政策，一個是公共衛(wèi)生和健康管理，一個是老年人長期照護(hù)。這兩項政策都涉及社會和健康兩個領(lǐng)域，而健康又常常通過“衛(wèi)生”這個中介偏向醫(yī)療。其實應(yīng)該關(guān)注到，在社會服務(wù)和健康服務(wù)之間，有一個“混合地帶”，其格局基本上是：基本知識主要是醫(yī)學(xué)的，政策實施卻主要是社會的。譬如當(dāng)前的公共衛(wèi)生，最為明顯的是新冠病毒疫情防控，其實流調(diào)和隔離都是這樣的格局。再如健康管理，其本質(zhì)主要是通過非醫(yī)療手段，讓健康的人能夠保持健康，讓亞健康的人能夠逆轉(zhuǎn)向好恢復(fù)健康，目標(biāo)是減少不健康的人，同時也能減輕醫(yī)療服務(wù)的壓力。老年人長期照護(hù)也一樣，主要是生活照料，兼有一些與生活密切相關(guān)的護(hù)理和康復(fù)，當(dāng)然老年人的權(quán)益保護(hù)也在其中，這一“照”二“護(hù)”就構(gòu)成了“照護(hù)”，這確實與醫(yī)院的臨床護(hù)理有很大的區(qū)別。以上這3 個方面，都是在健康領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的邊緣混合地帶，界限其實很難劃清。如果將其從醫(yī)療服務(wù)中分離出來，形成獨(dú)立的新專業(yè)和新職業(yè)，則可以有更好的發(fā)展前景，人民群眾也可以得到更好的保護(hù)，從而產(chǎn)生獲得感、安全感、幸福感。這里所說的3 個例子與前面所說的兩個例子表達(dá)的意思可能正好相反，前二者是跨越了“楚河漢界”因而獲得了成功，后三者則是因守住了“楚河漢界”反而造成了障礙。

“一刀切”的全民基本收入

在新的時空條件下，很多新穎的政策思路可謂令人腦洞大開，最出乎意料的，就是“全民基本收入”（Universal Basic Income）。這個方案告訴世人：終于可以名正言順地吃“免費(fèi)午餐”了，躺平在床上就有鈔票入賬。用學(xué)術(shù)的語言說：全民基本收入即“一項每個公民都能得到的由政府提供的收入”，其目的是為每個公民提供充足的基本生活費(fèi)用和經(jīng)濟(jì)保障。國外的研究者指出了此類政策的三個特征：會提供足夠慷慨的現(xiàn)金來維持生活，而不管接受者有沒有其他收入；不會設(shè)置隨著接受者收入增長而逼其退出（包括緩慢退出）的限制機(jī)制；不會針對某一特定人群（如老人、殘疾人或單身母親），而是對大部分人口來說都普遍適用。

但是，全民基本收入在各國有不同的實驗方案：一些國家規(guī)定，所有公民不論收入高低都能得到這筆收入，而另一些國家可能只計劃付給那些生活在貧困線以下的人。至于資金來源，有一些方案呼吁對富人加稅，而另一些方案則認(rèn)為應(yīng)該向企業(yè)征稅。

據(jù)說最早進(jìn)行此類政策實驗的國家是芬蘭。芬蘭政府希望，全民基本收入能比現(xiàn)行的失業(yè)保險有更大的靈活性，人們可以在不失去福利的前提下積極就業(yè)，并能夠接受即便是低薪或臨時性的工作。芬蘭政府在國內(nèi)挑選出2000 名年齡在25—58 歲的失業(yè)人員，向他們提供每月560 歐元（約4300 元人民幣）的“全民基本收入”。資金發(fā)放不設(shè)任何前提條件，無論失業(yè)者是否找到工作都能收到津貼，而失業(yè)保險金則會因就業(yè)狀態(tài)和收入情況的不同而發(fā)生變化。

有意思的是，在福利保障問題上一貫趨于保守的美國，對“全民基本收入”的實驗也十分熱衷，而且民主黨和共和黨都有人支持這項倡議。美國的研究者認(rèn)為，這個政策思想可追溯到馬丁·路德·金在1967 年的一個講話：“有保障的收入將消除貧困，這也意味著會減少收入不平等?！?019 年，美國加利福尼亞州的一個實驗項目向125 個家庭每月提供500 美元，試驗的結(jié)果是：大約有43%的受益人仍在工作，其余的人大多在家照顧親屬、殘疾人、退休人員或孩子。這個政策設(shè)計的現(xiàn)實意義在于：自動化從根本上改變了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，機(jī)器人技術(shù)將奪走多數(shù)人的工作，所以保障性收入可能是不可避免的，而“全民基本收入”也許是唯一的解決方案。從這個意義上說，尚在社會實驗階段的“全民基本收入”的未來發(fā)展也是值得關(guān)注的。

在中國，近年來已經(jīng)有很多學(xué)者在進(jìn)行這方面的研究，聽說最近也得到了權(quán)威的社會科學(xué)研究基金的支持。其實中國的脫貧攻堅是否也含有類似的政策基因？這是可以進(jìn)一步研究的。

可選擇的彈性約束機(jī)制

實際上，世界上所有國家的社會保護(hù)或福利保障制度都是根據(jù)本國當(dāng)時的文化傳統(tǒng)、時空背景、實際國情、國民需要設(shè)計出來的，而且隨著時空條件的變化而經(jīng)常發(fā)生變化。從來就沒有一成不變的社會政策，而且從歷史上看，“變”是常態(tài)，“不變”是暫時。因此，不要簡單地照搬甚至迷信書本知識和他國經(jīng)驗。社會政策研究不能只有常說的“理科思維”，亦即死盯一因一果的線性思維。社會政策具有相當(dāng)豐富的人文背景，因此社會政策研究需要悟性和想象力。

本文一開始就談到國際勞工組織2020—2022 版《社會保護(hù)報告》的主題是“十字路口的社會保護(hù)——為了追求更加美好的未來”。這里有兩個關(guān)鍵詞——“十字路口”和“美好未來”。“十字路口”應(yīng)該指的是面對史無前例的超乎世人想象的冠狀病毒肺炎危機(jī)的迷茫和彷徨。往左？往右？前進(jìn)？后退？站在十字路口，不知走哪邊更好；“美好未來”應(yīng)該指的是要對世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇有信心和決心，要從迷茫和彷徨中找出一條可行的路徑。

報告中專門討論了“冠狀病毒肺炎危機(jī)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇期間的社會保護(hù)”，并指出：“新冠病毒肺炎的流行暴露了很多國家在社會保護(hù)的覆蓋面、全面性和充分性方面仍然存在的不平等和重大差距。新冠病毒肺炎引發(fā)了前所未有的社會保護(hù)政策反應(yīng)。從社會保護(hù)制度的發(fā)展軌跡看，各國正處于十字路口。社會經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的前景仍不確定，繼續(xù)加強(qiáng)社會保障支出至關(guān)重要。建立普遍的社會保護(hù)和實現(xiàn)人人享有社會保障的權(quán)利，是用以人為中心的途徑獲得社會正義的基石?！?/p>

報告中還專門提到“收入保護(hù)”：“(1)增加福利的覆蓋面或標(biāo)準(zhǔn)，提供一次性津貼或?qū)嵨锔＠?，或提前支付兒童福利、養(yǎng)老金、殘疾福利金和無需繳費(fèi)的低收入救助措施。(2)擴(kuò)大疾病津貼的覆蓋面，擴(kuò)大疾病津貼的范圍，使那些本來沒有資格享受疾病津貼的工人也能享受疾病津貼，為強(qiáng)制隔離提供現(xiàn)金津貼。(3)擴(kuò)大職業(yè)傷害福利，確認(rèn)新冠病毒肺炎為職業(yè)病。(4)通過放寬享受標(biāo)準(zhǔn)或提高福利的充分性來擴(kuò)大失業(yè)保護(hù)計劃的覆蓋面。(5)在公共衛(wèi)生措施允許工作繼續(xù)進(jìn)行的情況下，擴(kuò)大公共就業(yè)計劃，或就免除工作責(zé)任的情況下繼續(xù)支付工資而修改公共就業(yè)計劃。(6)向非正規(guī)就業(yè)者提供須經(jīng)家計調(diào)查的緊急救助金并調(diào)整新的供給機(jī)制，使求助者可以通過互聯(lián)網(wǎng)或電話等途徑更容易獲得救助金。(7)通過輔助措施（推遲繳交水電費(fèi)、按揭及租金)，減輕家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。(8)實行全民性的一次或多次的支付，或者應(yīng)急性全民基本收入。(9)加強(qiáng)現(xiàn)行的國家人道主義現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，并對貧弱地區(qū)采取短期的緊急措施擴(kuò)大覆蓋范圍?！?/p>

以上的9 條建議，對于國際勞工組織的各個成員國而言，是可選擇的。前文提及的“建議書”中列出的各項政策建議，國際勞工組織也采取了同樣的態(tài)度。但是1952 年的“公約”，至少在字面上是缺少這樣的彈性的。由此想到，“可選擇”是否也是一種社會政策未來的走向？但具體到一個國家、一個家庭或個人，又怎樣去體現(xiàn)這樣的“可選擇”？

這和“一刀切”的全民基本收入又形成了巨大的反差，其中有很多細(xì)致微妙的地方可讓我們思索：在什么時空條件下，因為什么原因，對什么人，政策應(yīng)該“一刀切”；在什么時空條件下，因為什么原因，對什么人，政策應(yīng)該“可選擇”？