新業(yè)態(tài)背景下社保制度的完善策略

■文／王立劍 楊柳

作者單位：西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院

當(dāng)前，以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)、新個(gè)體經(jīng)濟(jì)為代表的新業(yè)態(tài)正以前所未有之勢(shì)持續(xù)增長(zhǎng)。新業(yè)態(tài)之“新”不僅體現(xiàn)在網(wǎng)約配送員、電商主播、在線咨詢(xún)師等新職業(yè)上，還表現(xiàn)在從業(yè)者工作自主性較大、工作任務(wù)相對(duì)獨(dú)立、收入分配形式靈活、受平臺(tái)企業(yè)或第三方關(guān)聯(lián)企業(yè)“隱性”監(jiān)管等勞動(dòng)關(guān)系方面。由于大多數(shù)新業(yè)態(tài)從業(yè)者很難通過(guò)現(xiàn)行勞動(dòng)法律確立勞動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而難以匹配到現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度之中，輿論呼吁更加適應(yīng)新業(yè)態(tài)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。

新業(yè)態(tài)就業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)

新業(yè)態(tài)涉及領(lǐng)域?qū)?、包容性?qiáng)。創(chuàng)意策劃、軟件設(shè)計(jì)、在線教育、外賣(mài)騎手、網(wǎng)約車(chē)司機(jī)、云客服等適應(yīng)不同勞動(dòng)者特征的職業(yè)屬于新業(yè)態(tài)，知識(shí)型員工、技能型員工都能夠在新業(yè)態(tài)中尋找到屬于自己的位置。當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間，新業(yè)態(tài)的發(fā)展將經(jīng)歷三個(gè)階段：

以“共享”為特征的新業(yè)態(tài)近期發(fā)展態(tài)勢(shì)。當(dāng)前，新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)通常以平臺(tái)型企業(yè)為主要表現(xiàn)形式，通過(guò)算法技術(shù)挖掘社會(huì)潛在需求，以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為載體整合和配置資源并連接各方利益相關(guān)者和用戶(hù)，各方主體在算法技術(shù)建立的規(guī)則上實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)和利益共享。新業(yè)態(tài)從業(yè)者既有本身與其他單位或組織簽訂勞動(dòng)合同、借助平臺(tái)企業(yè)從事額外兼職工作的兼職型從業(yè)者，也有以平臺(tái)就業(yè)為唯一就業(yè)方式和主要收入來(lái)源的全職型從業(yè)者，是靈活就業(yè)與算法技術(shù)結(jié)合、升級(jí)的結(jié)果。

以“智能”為特征的新業(yè)態(tài)中期發(fā)展態(tài)勢(shì)。人工智能技術(shù)的快速發(fā)展將通過(guò)改變勞動(dòng)分工和人力資本價(jià)值結(jié)構(gòu)對(duì)未來(lái)就業(yè)市場(chǎng)形成深遠(yuǎn)的影響，特別是對(duì)于能夠“共享”的就業(yè)領(lǐng)域，人工智能對(duì)勞動(dòng)力的替代和升級(jí)近在咫尺。人工智能機(jī)器人可以替代絕大部分重復(fù)化、程序化的勞動(dòng)甚至部分腦力勞動(dòng)，新業(yè)態(tài)領(lǐng)域的很多勞動(dòng)崗位將被機(jī)器人搶占，傳統(tǒng)就業(yè)、靈活就業(yè)與機(jī)器人廣泛使用將并存，且機(jī)器人使用比例顯著提高，留給勞動(dòng)者的就業(yè)崗位和就業(yè)時(shí)間將大幅減少。

以“組合”為特征的新業(yè)態(tài)遠(yuǎn)期發(fā)展態(tài)勢(shì)。隨著新一輪技術(shù)革命的發(fā)展，不僅非程序化、非自動(dòng)化的技術(shù)、管理崗位的勞動(dòng)力需求會(huì)顯著增加，還可能衍生出一批新的就業(yè)崗位，如算法工程師、人工智能檢修師等。在社會(huì)就業(yè)結(jié)構(gòu)中，固定就業(yè)的社會(huì)成員所占比例較小，勞動(dòng)力與人工智能一對(duì)一或一對(duì)多組合匹配在就業(yè)崗位上將成為常態(tài)。對(duì)于社會(huì)成員而言，勞動(dòng)事實(shí)及獲得的實(shí)際收入將有很大的差異，“標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)人”或?qū)⑻娲鷦趧?dòng)力人數(shù)成為勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

社會(huì)保險(xiǎn)的匹配障礙

新業(yè)態(tài)就業(yè)有別于傳統(tǒng)在工業(yè)化和現(xiàn)代工廠制度基礎(chǔ)上形成的全日制、勞動(dòng)合同制的標(biāo)準(zhǔn)雇傭形式和非全日制用工、勞務(wù)派遣等非標(biāo)準(zhǔn)雇傭形式的就業(yè)模式，與現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度匹配存在以下問(wèn)題：

社會(huì)保險(xiǎn)適應(yīng)新業(yè)態(tài)的準(zhǔn)備不足。2017 年以來(lái)，為了更好保障新業(yè)態(tài)就業(yè)人員的權(quán)益，全國(guó)多地出臺(tái)相關(guān)政策，研究制定新業(yè)態(tài)就業(yè)勞動(dòng)保障政策，其共同特點(diǎn)是：一是鼓勵(lì)發(fā)展自主就業(yè)、分時(shí)就業(yè)、多點(diǎn)執(zhí)業(yè)等新就業(yè)形態(tài)，清理取消不合理限制；二是加強(qiáng)勞動(dòng)者權(quán)益保障，推動(dòng)建立適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)的用工和社會(huì)保障制度，加快新就業(yè)形態(tài)薪酬制度改革，建立健全互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)用工的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)體系；三是統(tǒng)籌各方力量促進(jìn)就業(yè)質(zhì)量提升，鼓勵(lì)降低勞動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)服務(wù)費(fèi)、加盟管理費(fèi)等。但是，這些政策對(duì)于新業(yè)態(tài)從業(yè)者如何參加社會(huì)保險(xiǎn)的表述較為籠統(tǒng)，缺乏實(shí)際可操作的指導(dǎo)意見(jiàn)。再加上以“共享”為特征的新業(yè)態(tài)將向 “智能”“組合”方向轉(zhuǎn)型，如何確定社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任、如何確保待遇支付、如何應(yīng)對(duì)更加自由的就業(yè)形態(tài)等，還需要更加清晰、明確的社會(huì)保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)。

社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任主體難以認(rèn)定。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)主體的確定本質(zhì)上以標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)，勞動(dòng)者能否受到社會(huì)保險(xiǎn)制度的保護(hù)，關(guān)鍵在于是否與用人單位構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系。新業(yè)態(tài)背景下，從業(yè)者工作時(shí)間和地點(diǎn)相對(duì)靈活、工作任務(wù)接受和履行的模式相對(duì)獨(dú)立，用工單位將業(yè)務(wù)外包給第三方代理或合作的關(guān)聯(lián)企業(yè)較為常見(jiàn)，進(jìn)一步增加了勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的難度，社會(huì)保險(xiǎn)多元責(zé)任主體的確立和協(xié)同參與成為難題。

養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)參保類(lèi)型偏差?；谛聵I(yè)態(tài)從業(yè)者社會(huì)生產(chǎn)參與貢獻(xiàn)事實(shí)和勞動(dòng)者身份，他們應(yīng)當(dāng)參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，但是大多數(shù)新業(yè)態(tài)從業(yè)者選擇負(fù)擔(dān)較輕的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，本應(yīng)由用人單位承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用轉(zhuǎn)移到新業(yè)態(tài)從業(yè)者個(gè)體身上，本應(yīng)由社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)部分待遇，卻由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目有效供給不足。在武漢開(kāi)展的一項(xiàng)新就業(yè)形態(tài)下平臺(tái)經(jīng)濟(jì)從業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀調(diào)查中，未參加生育保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的從業(yè)者占比高達(dá)70%，未參加失業(yè)保險(xiǎn)的從業(yè)者超過(guò)80%。這與新業(yè)態(tài)從業(yè)者勞動(dòng)權(quán)益保障需求嚴(yán)重不符。

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦便捷性有待提升。新業(yè)態(tài)背景下，從業(yè)者在行業(yè)、職業(yè)、地區(qū)間轉(zhuǎn)換速度快，人戶(hù)分離已成常態(tài)，社會(huì)保險(xiǎn)的可攜帶性和經(jīng)辦便捷性成為從業(yè)者勞動(dòng)權(quán)益持續(xù)保障的關(guān)鍵。但是，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦、管理依然采用屬地化模式，各地參保政策、繳費(fèi)規(guī)定有所差異，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程和經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)各有不同，地區(qū)之間有隱性的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理壁壘，容易造成新業(yè)態(tài)從業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)脫保、斷?，F(xiàn)象。

社會(huì)保險(xiǎn)的改革策略

社會(huì)保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系適度“脫鉤”。創(chuàng)新是新業(yè)態(tài)發(fā)展的內(nèi)核動(dòng)力，也是新業(yè)態(tài)領(lǐng)域社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的必然要求。新業(yè)態(tài)形成新的用工模式、創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)弱化了社會(huì)保險(xiǎn)與傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系之間的強(qiáng)依附性。因此，社會(huì)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新要更新勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保障的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，探索社會(huì)保險(xiǎn)與傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系適度“脫鉤”的有效模式。基于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀，建議面向新業(yè)態(tài)從業(yè)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度可以考慮三種模式：

一是自愿選擇模式。新業(yè)態(tài)從業(yè)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)在職工社會(huì)保險(xiǎn)和居民社會(huì)保險(xiǎn)中二選一，工傷、失業(yè)、生育等險(xiǎn)種可以自愿參加，繳費(fèi)責(zé)任可以由參保人與用工平臺(tái)協(xié)商承擔(dān)。

二是強(qiáng)制參保模式。在政府引導(dǎo)和支持、用工單位和勞動(dòng)者共同參與下，設(shè)計(jì)一個(gè)覆蓋“非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系”群體的社會(huì)保險(xiǎn)制度，強(qiáng)制要求用工單位在明晰雙方關(guān)系和權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上，以組合式繳費(fèi)參加職工社會(huì)保險(xiǎn)。

三是綜合保障模式。面對(duì)新業(yè)態(tài)未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)，構(gòu)建一種涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等項(xiàng)目，統(tǒng)籌全國(guó)、覆蓋城鄉(xiāng)的綜合型社會(huì)保險(xiǎn)制度，在調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、分析居民收入特征基礎(chǔ)上，制定多檔次的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)定額，強(qiáng)化居民身份、弱化勞動(dòng)者身份參保，以實(shí)現(xiàn)新業(yè)態(tài)從業(yè)者全覆蓋。

推動(dòng)新業(yè)態(tài)多元主體協(xié)同參與。強(qiáng)化政府兜底責(zé)任、協(xié)調(diào)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任，激活新業(yè)態(tài)企業(yè)、關(guān)聯(lián)企業(yè)責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等職能，增強(qiáng)新業(yè)態(tài)從業(yè)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)意識(shí)。建議從法理視角確立新業(yè)態(tài)從業(yè)者的勞動(dòng)者法律身份，建立“單一隱性勞動(dòng)關(guān)系”“多重隱性勞動(dòng)關(guān)系”“確無(wú)勞動(dòng)關(guān)系”的判定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而明確社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任主體和責(zé)任分配。著眼未來(lái)，建議依據(jù)勞動(dòng)事實(shí)和勞動(dòng)收入所得建立社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的分解機(jī)制，多主體按照受益比例承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任，參保人的繳費(fèi)比例相加為標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)比例時(shí)享受全額保障，否則按繳費(fèi)份額享受保障。

提升社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的包容性。一是建議從國(guó)家層面制定統(tǒng)一政策，打破新業(yè)態(tài)從業(yè)者參加社會(huì)保險(xiǎn)的戶(hù)籍限制，保障外來(lái)人員屬地參保權(quán)利；二是以社會(huì)平均工資為標(biāo)準(zhǔn)，放寬新業(yè)態(tài)從業(yè)者繳費(fèi)基數(shù)的上限和下限，允許用工單位按照實(shí)際工資發(fā)放水平確定繳費(fèi)工資總額和個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)；三是制定更加靈活的繳費(fèi)周期制度，可以采用按季度或者按年等靈活的方式征繳保費(fèi)，并允許在一定時(shí)期內(nèi)補(bǔ)繳中斷的保費(fèi)，解決新業(yè)態(tài)從業(yè)者周期性繳費(fèi)困難；四是加快推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度全國(guó)統(tǒng)籌，破除社會(huì)保險(xiǎn)制度戶(hù)籍限制和地區(qū)管理制度壁壘。

工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)保障方式變革。按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》，工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)職工無(wú)需繳納相應(yīng)費(fèi)用，由其所在的用人單位進(jìn)行繳納；失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用由用人單位與個(gè)人共同繳納。考慮新業(yè)態(tài)從業(yè)者的實(shí)際，建議放開(kāi)工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)的參保限制，允許新業(yè)態(tài)從業(yè)者以靈活就業(yè)人員的身份強(qiáng)制參保。新業(yè)態(tài)從業(yè)者可以自行承擔(dān)工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任，也可以要求用工單位分擔(dān)工傷保險(xiǎn)費(fèi)；生育保險(xiǎn)可以并入醫(yī)療保險(xiǎn)，無(wú)論是否參加生育保險(xiǎn)，都能在醫(yī)療保險(xiǎn)中列支生育保險(xiǎn)待遇；在明確失業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，允許新業(yè)態(tài)從業(yè)者以靈活就業(yè)人員身份參加失業(yè)保險(xiǎn)，并獨(dú)立承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任。

著力提高社會(huì)保險(xiǎn)的可攜帶性。以新技術(shù)賦能社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)發(fā)展，特別是要切實(shí)推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一經(jīng)辦流程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)互通、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、地區(qū)協(xié)同，破解平臺(tái)新業(yè)態(tài)從業(yè)者社保轉(zhuǎn)移接續(xù)難題。還要加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)能力和服務(wù)供給效率。