構(gòu)建與數(shù)字化時代相適應(yīng)的社會保障制度

■文／何文炯

作者單位：浙江大學(xué)民生保障與公共治理研究中心

進(jìn)入數(shù)字化時代，新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，社會進(jìn)步有了新的動力。同時，非正規(guī)就業(yè)者的隊伍迅速擴(kuò)大，社會保障制度面臨諸多新的問題，尤其是現(xiàn)行職工社會保險制度實施的有效范圍相對縮小。為此，學(xué)界需要考慮一個現(xiàn)實問題：誕生于工業(yè)文明時代的社會保障制度如何能夠適應(yīng)數(shù)字化時代？

理清現(xiàn)實困惑下的基礎(chǔ)性問題

從近幾年的實踐看，數(shù)字化有益于提高全社會的勞動生產(chǎn)力，因而能夠為社會保障奠定更加厚實的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且數(shù)字化還提高了人們把握風(fēng)險損失規(guī)律的能力和社會保障經(jīng)辦服務(wù)能力，從而降低了社會保障制度的運行成本并提高了社會保險經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量。同時應(yīng)當(dāng)注意到，數(shù)字化對職工社會保險制度的實施方式提出了挑戰(zhàn)。比較典型的是，新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的職業(yè)傷害風(fēng)險保障無法通過現(xiàn)行工傷保險制度來實現(xiàn)，其他社會保險項目也受到一定影響。事實上，職工社會保險的5 個項目，工薪勞動者的實際參保率還有待提高。這就產(chǎn)生了兩個問題：一是大批工薪勞動者缺乏應(yīng)有的基本風(fēng)險保障，與國家建設(shè)的目標(biāo)不相適應(yīng)，與共同富裕的要求不相適應(yīng)；二是職工社會保險制度所惠及的范圍可能相對萎縮，其在整個社會保障體系中的地位則會相對下降。因此，職工社會保險制度改革勢在必行。

面對現(xiàn)實中的諸多困惑，我們必須重新思考數(shù)字化時代社會保障制度建設(shè)的若干基礎(chǔ)性問題。

一是基本風(fēng)險保障領(lǐng)域如何區(qū)分普遍性風(fēng)險與勞動者特有的風(fēng)險？根據(jù)現(xiàn)行制度安排，勞動者的許多風(fēng)險通過職業(yè)相關(guān)的基本風(fēng)險保障項目來解決，例如老年貧困風(fēng)險通過職工基本養(yǎng)老保險解決，疾病風(fēng)險通過職工基本醫(yī)療保險解決，職業(yè)傷害風(fēng)險通過工傷保險解決等。但事實上，其中的某些風(fēng)險與職業(yè)無直接關(guān)系，或者只有一部分關(guān)系。這就需要對勞動者所面臨的風(fēng)險進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分：哪些風(fēng)險是全體社會成員都面臨的普遍性風(fēng)險？哪些是勞動者所特有的風(fēng)險？前者應(yīng)當(dāng)由覆蓋全民的社會保障項目去承擔(dān)，后者則應(yīng)當(dāng)由專門針對勞動者的職業(yè)性社會保障項目去承擔(dān)。

二是職業(yè)性社會保障項目是否必須以勞動關(guān)系為基礎(chǔ)？眾所周知，社會保險是以保險的方式為社會成員提供基本風(fēng)險保障。在工業(yè)文明時代，這是專門針對工薪勞動者的職業(yè)性社會保障項目。那時候，絕大多數(shù)工薪勞動者受雇于某個雇主，按照勞資分責(zé)的原則，由勞動者本人與其雇主共同繳納社會保險費，社會保險基金比較容易籌集，因而社會保險制度能比較順利地組織實施。然而，進(jìn)入數(shù)字化時代，自雇的勞動者和同時受雇于多個雇主的勞動者逐漸增多，這些勞動者均有基本風(fēng)險保障的需要，但卻沒有雇主或者無法落實雇主的責(zé)任，這就要求改變以勞動關(guān)系為基礎(chǔ)的社會保險參保規(guī)則，使各類勞動者都能參加社會保險。

三是如何保持職業(yè)性社會保障項目保障水平的適度性？也就是說，針對勞動者所特有的風(fēng)險，仍然需要一套職業(yè)性社會保障項目，但其保障程度如何確定？事實上，勞動者職業(yè)性社會保障的保障程度與雇主的勞動力成本緊密相連。一般地說，勞動力成本由三部分構(gòu)成：工資、社會保險費和職工福利，其中工資可以談判，但不得低于國家規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，職工福利也可以談判，唯社會保險費不能談判。因此，職業(yè)性社會保障項目的保障程度，必須滿足勞動者特有的基本風(fēng)險保障需要，又要使雇主的繳費負(fù)擔(dān)處于適度的水平，二者需要找到一個均衡點。

明晰改革思路

隨著數(shù)字化時代的到來，我們需要重新思考勞動者和其他社會成員基本風(fēng)險保障的實現(xiàn)方式，進(jìn)而重新考慮社會保障制度的設(shè)計。事實上，社會保障是國家在風(fēng)險管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度安排，旨在為社會成員基本風(fēng)險提供基本保障，從而降低國家的風(fēng)險。正因為如此，社會保障權(quán)已被公認(rèn)為現(xiàn)代社會中國民的一項基本權(quán)益。至于社會保障的實現(xiàn)方式，可以是救助方式，可以是保險方式，也可以是普遍性公共福利的方式。實現(xiàn)相同的目標(biāo)，關(guān)鍵是看哪一種方式成本更低。

一是明確各項目的職責(zé)分工?，F(xiàn)實生活中，社會成員面臨各種各樣的風(fēng)險，在數(shù)字化時代又有新的風(fēng)險和新的表現(xiàn)形式，絕大多數(shù)風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由社會成員自己作出適宜的風(fēng)險管理計劃。但是，若干基本風(fēng)險需要通過國家立法由政府組織實施統(tǒng)一的基本風(fēng)險管理計劃，這主要是基于兩點：一是確保每一個社會成員都能夠得到基本的風(fēng)險保障，從而實現(xiàn)社會穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)；二是統(tǒng)一的風(fēng)險管理計劃有助于降低全社會的風(fēng)險管理成本，優(yōu)化風(fēng)險保障資源配置。為此，每一類基本風(fēng)險保障項目都要有清晰的職責(zé)定位，否則整個風(fēng)險保障體系的運行效率就會降低。

二是明晰各項目的保障程度。社會保障有基本保障與補(bǔ)充性保障之分，其中基本保障由政府組織實施，旨在保障社會成員的基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴(yán)，并非保障其“幸福生活”。我們提倡的是勤勞致富、創(chuàng)新致富，鼓勵社會成員通過自己的奮斗去獲得幸福生活。所以，基本保障制度必須恪守“保基本”的原則。當(dāng)然，基本保障各項目的保障標(biāo)準(zhǔn)需要以科學(xué)的方法來確定，以保障社會成員的基本需要為原則，而且這種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。只有這樣，才能給社會成員以穩(wěn)定的預(yù)期，這種預(yù)期包括兩個方面：一是給普通社會成員尤其是低收入者以穩(wěn)定預(yù)期，使他們知道在我們這個國度里老百姓必定有基本保障，以維護(hù)社會穩(wěn)定；二是給普通社會成員尤其是中高收入群體以穩(wěn)定的預(yù)期，使他們知道政府依法組織實施的基本保障項目是?；镜模脒^上幸福生活，還需要有補(bǔ)充性保障，從而增強(qiáng)他們獲得補(bǔ)充性保障的內(nèi)在動力。

三是明晰各主體的籌資責(zé)任并采取有效的籌資方式。社會保障制度的實施，尤其是政府依法組織實施的基本保障項目，需要基于學(xué)理和社會現(xiàn)實，明確相關(guān)社會主體的籌資責(zé)任。在數(shù)字化時代，勞動力市場出現(xiàn)新的情況，部分工薪勞動者沒有清晰的唯一雇主，因而社會保險可以不再基于勞動關(guān)系，但是無論是雇員還是雇主，都需要承擔(dān)基本風(fēng)險的保障責(zé)任，都要支付基本風(fēng)險保障的相應(yīng)成本，所以任何與勞動有關(guān)的機(jī)構(gòu)（含雇主、平臺等），只要支付了勞動成本，均應(yīng)按照規(guī)則支付基本風(fēng)險保障的成本。在數(shù)字化時代，人們的收入是多元的，工薪只是來源之一，因而基本風(fēng)險保障項目籌資的方式應(yīng)當(dāng)與之相適應(yīng)，不再基于工資而應(yīng)當(dāng)基于全口徑的收入。

把握社會保障領(lǐng)域改革的重點

面向數(shù)字化時代，社會保障制度建設(shè)需要有新的思路。采用新的方式意味著一定程度的重建，這就必然破壞某種平衡，因而需要朝著一個方向和目標(biāo)循序漸進(jìn)，不能操之過急。當(dāng)前和今后一個時期，需要把握好社會保障領(lǐng)域改革的重點。

一是逐步縮小職工與其他社會成員之間的基本保障待遇差距。為適應(yīng)數(shù)字化時代，社會保障體系應(yīng)當(dāng)逐步分離為基于國民的基本保障項目和基于勞動者的基本保障項目兩大類，而且還要基于國民權(quán)益和政府職責(zé)，明確基本保障與補(bǔ)充性保障的邊界。就現(xiàn)行職工社會保險而言，應(yīng)當(dāng)考慮其與非工薪社會成員保障項目的銜接，逐步縮小職工與其他社會成員之間的基本保障待遇差距。

二是適度增加社會保險中參保者的籌資責(zé)任?，F(xiàn)行社會保障體系中有繳費型的社會保險項目，也有非繳費型的社會救助和普遍性福利項目。最近10 多年來，非繳費型項目逐漸增多，有益于社會保障體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也有益于改善社會保障體系的收入再分配效應(yīng)。但是需要注意到，社會保險籌資中個人繳費責(zé)任偏輕：一是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險中的財政補(bǔ)助成分偏高，二是職工社會保險中的個人繳費偏輕。因此，要隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，適當(dāng)增加個人的繳費責(zé)任，適度降低用人單位的繳費責(zé)任，進(jìn)一步明確并穩(wěn)定城鄉(xiāng)居民社會保險的財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)或比率，逐步優(yōu)化社會保險的籌資結(jié)構(gòu)，同時采用與數(shù)字化時代相適應(yīng)的籌資方式。

三是逐步落實平臺經(jīng)濟(jì)對社會保險的籌資責(zé)任。在數(shù)字化時代，平臺經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，國家和社會均予以支持，許多平臺企業(yè)事實上沒有承擔(dān)社會保險繳費責(zé)任。隨著平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步走向成熟，其運行機(jī)理逐步清晰，各主體之間的利益關(guān)系和法律關(guān)系也進(jìn)一步明朗。有的學(xué)者認(rèn)為，勞動者與平臺企業(yè)之間是勞動關(guān)系，有的認(rèn)為是類勞動關(guān)系，有的認(rèn)為都不是。但無論如何，需要明確新業(yè)態(tài)中相關(guān)各方對于勞動者基本風(fēng)險保障的籌資責(zé)任，只要支付勞動報酬，就應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的社會保險費。因此，需要加快完善社會保險費征收規(guī)則，真正實現(xiàn)社會保險費稅務(wù)征收。

四是加快建立統(tǒng)一的職業(yè)傷害保險制度。職業(yè)傷害風(fēng)險是勞動者最典型的基本風(fēng)險，歷史上，職業(yè)傷害保障是最早出現(xiàn)的社會保險項目即工傷保險。所以，從勞動者的基本風(fēng)險保障需要出發(fā)，職業(yè)傷害保障應(yīng)當(dāng)是最為重要的。這一點，從大批快遞員、網(wǎng)約車司機(jī)身上可以清晰地看到?，F(xiàn)在的問題是，現(xiàn)行工傷保險制度僅僅針對有清晰勞動關(guān)系的勞動者，而對于其他勞動者如農(nóng)民、新業(yè)態(tài)勞動者和各類非正規(guī)就業(yè)人員則是不適用的。從長遠(yuǎn)看，需要整體性考慮，重新設(shè)計一套能夠覆蓋全體勞動者的職業(yè)傷害風(fēng)險保障制度，然后逐步過渡。