公交都市建設(shè)地方性立法初步研究
——以上海市公共汽電車(chē)行業(yè)為例

王艷青，房 燕

上海交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司

0 前 言

多年來(lái)，上海市積極落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。2017年12月1日，上海市獲首批“國(guó)家公交都市示范城市”稱(chēng)號(hào)。此后，上海市持續(xù)鞏固公交都市創(chuàng)建成果，堅(jiān)持不懈推進(jìn)公共交通優(yōu)先發(fā)展。2021年上海市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入踐行人民城市重要理念 建設(shè)更高水平公交都市示范城市的三年行動(dòng)方案（2021—2023年）》（滬府辦發(fā)〔2021〕23號(hào)），其中明確提出“發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用”，由此開(kāi)展上海市公交都市建設(shè)立法研究工作。公共交通涵蓋范圍較廣，本文僅以公共汽電車(chē)作為研究范圍。

1 研究必要性

一是上海市公共汽電車(chē)行業(yè)地方性法規(guī)實(shí)施年限較長(zhǎng)，且內(nèi)容修改并不多。《上海市公共汽車(chē)和電車(chē)客運(yùn)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公交條例》）是上海市公共汽電車(chē)行業(yè)地方性法規(guī)，也是國(guó)內(nèi)本行業(yè)最早出臺(tái)的地方性法規(guī)之一?！豆粭l例》自2000年出臺(tái)實(shí)施至今已有20余年，期間雖經(jīng)6次修訂，但大多是根據(jù)行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的改革和變動(dòng)，做了管理部門(mén)及管理職責(zé)等方面的調(diào)整，其他方面內(nèi)容修改得并不是很多。同時(shí)上海市公共汽電車(chē)行業(yè)在此期間發(fā)生了巨大的變化。因此，有必要全面梳理現(xiàn)行地方性法規(guī)存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出修改建議。

二是公交都市建設(shè)立法研究是公交都市建設(shè)的內(nèi)在要求。就立法與公交都市建設(shè)的基本關(guān)系看，既是體現(xiàn)，又是引導(dǎo)、推動(dòng)和保障，即立法的科學(xué)性、有效性體現(xiàn)了公交都市建設(shè)的發(fā)展需要與發(fā)展規(guī)律。同時(shí)，通過(guò)規(guī)范調(diào)整的立法技術(shù)從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公交都市建設(shè)的引導(dǎo)、促進(jìn)和保障的法律功能。

2 《公交條例》有待完善的內(nèi)容

通過(guò)現(xiàn)狀調(diào)研及專(zhuān)家咨詢，從立法中存在的問(wèn)題、執(zhí)法中的問(wèn)題、立法后出現(xiàn)的新問(wèn)題新情況三方面梳理《公交條例》有待完善的內(nèi)容。

2.1 立法中存在的問(wèn)題

一是線路經(jīng)營(yíng)權(quán)授予方式過(guò)于單一，且與上海市當(dāng)前管理體制不符?！豆粭l例》起草于上世紀(jì)九十年代末，當(dāng)時(shí)上海市公交行業(yè)市場(chǎng)化程度很高業(yè)，因此規(guī)定通過(guò)招標(biāo)方式授予經(jīng)營(yíng)者線路經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是隨著上海市公交改革的不斷深入，行業(yè)的市場(chǎng)化程度已大大降低，線路經(jīng)營(yíng)權(quán)管理制度在實(shí)踐和操作層面上出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。究其原因，主要是招標(biāo)授予經(jīng)營(yíng)權(quán)與市、區(qū)兩級(jí)管理體制相矛盾。因上海市公交行業(yè)實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)管理，區(qū)交通行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公共汽電車(chē)管理工作。但是根據(jù)招投標(biāo)規(guī)定，投標(biāo)人數(shù)少于3人將無(wú)法開(kāi)標(biāo)，而上海市多數(shù)郊區(qū)只有1～2家公交企業(yè)，行政區(qū)內(nèi)招標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，但若面向全市進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，行政區(qū)外的公交企業(yè)中標(biāo)后，將在管理及補(bǔ)貼等方面出現(xiàn)諸多問(wèn)題，因此，上海絕大多數(shù)公交線路未通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)授予線路經(jīng)營(yíng)權(quán)。

二是公交專(zhuān)用道方面的內(nèi)容還有待完善。施劃公交專(zhuān)用道，為地面公交提供專(zhuān)屬路權(quán)是落實(shí)公交優(yōu)先政策的必要舉措，2015年起上海市大力推進(jìn)公交專(zhuān)用道建設(shè)，為上海成功創(chuàng)建國(guó)家首批公交都市示范城市起到積極的作用。但是上海市公交專(zhuān)用道在網(wǎng)絡(luò)布局、運(yùn)行管理、運(yùn)營(yíng)效益等方面仍存在一定的不足，公交專(zhuān)用道碎片化、不成網(wǎng)、不連續(xù)、缺乏信號(hào)優(yōu)先等問(wèn)題是制約上海市公交專(zhuān)用道運(yùn)營(yíng)效率提升的關(guān)鍵因素。專(zhuān)用道設(shè)置與公交客流需求之間仍存在矛盾，部分公交客流需求大的通道，受制于道路條件、社會(huì)車(chē)輛通行壓力，難以劃設(shè)公交專(zhuān)用道。在交通擁堵越來(lái)越嚴(yán)重的情況下，公交路權(quán)難以保障，導(dǎo)致公交可靠性不足，進(jìn)而影響公交吸引力。而《公交條例》對(duì)公交專(zhuān)用道的規(guī)定多為原則性條款，未明確公交專(zhuān)用道的規(guī)劃建設(shè)主體；只規(guī)定了開(kāi)設(shè)高峰時(shí)段專(zhuān)用道，未提及全天候?qū)Ｓ玫溃粚?duì)于已劃設(shè)的公交專(zhuān)用道，撤銷(xiāo)、調(diào)整流程也并未明確。

2.2 執(zhí)法中存在實(shí)施不到位的問(wèn)題

一是公共汽電車(chē)站點(diǎn)設(shè)施“四同步”落實(shí)難?！豆粭l例》規(guī)定“公共汽車(chē)和電車(chē)站點(diǎn)設(shè)施應(yīng)當(dāng)與新建居住區(qū)等建設(shè)項(xiàng)目同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步竣工、同步交付使用”（四同步），但是在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中存在居住區(qū)已交付使用，配套的公共汽車(chē)和電車(chē)站點(diǎn)設(shè)施未建設(shè)的情況；也存在配套公交設(shè)施站點(diǎn)已建設(shè)，但由于周邊道路未建設(shè)而不能使用的情況。

二是公交企業(yè)在運(yùn)營(yíng)上還存在一些不符合法規(guī)要求的行為。根據(jù)《公交條例》要求，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照線路行車(chē)作業(yè)計(jì)劃營(yíng)運(yùn)，在規(guī)定的站點(diǎn)安排上下客，并保證投入營(yíng)運(yùn)的車(chē)輛整潔、設(shè)施完好。但從2020年上海市交通執(zhí)法總隊(duì)對(duì)全市公交企業(yè)的違法違規(guī)行為查處及立案情況看，公交企業(yè)主要違規(guī)行為有兩大類(lèi)：一是未按照備案的線路行車(chē)作業(yè)計(jì)劃營(yíng)運(yùn)，二是運(yùn)營(yíng)車(chē)輛不符合車(chē)輛設(shè)施完好的要求。上述兩類(lèi)案件占行業(yè)案件的50%以上。此外，未在規(guī)定的站點(diǎn)安排上下客的案件也有一定的占比。

2.3 立法后出現(xiàn)的新問(wèn)題新情況

一是上海市對(duì)公交樞紐、場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)暫無(wú)明確規(guī)定。《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕64號(hào)）已明確提出要加強(qiáng)公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)。《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《軌道條例》）已明確鼓勵(lì)對(duì)新建軌道交通設(shè)施用地按照市場(chǎng)化原則實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)，而《公交條例》尚未提及。

二是上海市地方性法規(guī)在中運(yùn)量方面尚存空白。上海市已建成71路中運(yùn)量、奉浦快線、松江有軌電車(chē)、臨港中運(yùn)量等多模式中運(yùn)量系統(tǒng)，但是《公交條例》《軌道條例》等地方性法規(guī)中均未涉及與中運(yùn)量相關(guān)的內(nèi)容，中運(yùn)量在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面尚缺乏地方性法規(guī)保障。

3 相關(guān)建議

國(guó)家司法部在2019年就《城市公共交通管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)，目前尚未正式出臺(tái)。上海是新制定《上海市城市公共交通條例》還是對(duì)現(xiàn)有的《公交條例》《軌道條例》進(jìn)行修改，建議在國(guó)家文件正式出臺(tái)后再深化研究，本文先就公共汽電車(chē)行業(yè)、《公交條例》提出部分修改建議，主要從規(guī)劃與設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、信息化與智能化、多網(wǎng)融合等方面展開(kāi)。

3.1 規(guī)劃與設(shè)施建設(shè)

1）建議進(jìn)一步完善公交專(zhuān)用道相關(guān)內(nèi)容

（1）明確公交專(zhuān)用道規(guī)劃建設(shè)主體及調(diào)整撤銷(xiāo)流程

國(guó)內(nèi)多個(gè)省市已在地方性法規(guī)中明確公交專(zhuān)用道的建設(shè)主體，如杭州、重慶等城市將牽頭部門(mén)定為公安管理部門(mén)，呼和浩特等城市將牽頭部門(mén)定為交通管理部門(mén)。建議上海市在修法時(shí)，明確公交專(zhuān)用道的規(guī)劃建設(shè)及調(diào)整撤銷(xiāo)主體。同時(shí)，在《公交條例》或公交專(zhuān)用道管理辦法中明確建立公交專(zhuān)用道評(píng)估體系，確定公交專(zhuān)用道的調(diào)整及撤銷(xiāo)流程。

（2）建議對(duì)新、改、擴(kuò)建道路做出要求

公交專(zhuān)用道在既有道路上建設(shè)困難，因此建議在道路新、改、擴(kuò)建時(shí)，優(yōu)先考慮公交專(zhuān)用道的設(shè)置需求。蘭州、寧波等城市規(guī)定，新建、改建或者擴(kuò)建城市道路時(shí)，具備條件的，應(yīng)當(dāng)建設(shè)港灣式站臺(tái)、城市公共汽車(chē)專(zhuān)用車(chē)道等城市公共汽車(chē)客運(yùn)設(shè)施。

（3）增加全天候和分時(shí)段公交專(zhuān)用道

《公交條例》規(guī)定可開(kāi)設(shè)高峰時(shí)段公共汽車(chē)和電車(chē)專(zhuān)用車(chē)道。深圳、杭州等城市規(guī)定，公交專(zhuān)用車(chē)道包括全天性專(zhuān)用車(chē)道和時(shí)段性專(zhuān)用車(chē)道。在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中深圳市除高峰公交專(zhuān)用道外，還包括全天、半天、假日等幾類(lèi)公交專(zhuān)用道。建議上海市在修法時(shí)，也增加全天性和時(shí)段性專(zhuān)用道，并在實(shí)施時(shí)差異化設(shè)置各條專(zhuān)用道的通行時(shí)段。

（4）建立年度建設(shè)推進(jìn)機(jī)制

建議建立年度推進(jìn)機(jī)制，常州等城市明確要求根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，結(jié)合已有、擬建道路情況和交通需求，組織編制公共汽車(chē)專(zhuān)用道建設(shè)年度計(jì)劃。

2）建議進(jìn)一步健全公交樞紐場(chǎng)站規(guī)劃建設(shè)與保障機(jī)制

（1）加強(qiáng)公交樞紐場(chǎng)站規(guī)劃用地保障

用地未落實(shí)是上海市公交樞紐場(chǎng)站未建設(shè)的主要原因之一。其他省市地方性法規(guī)，如安徽省規(guī)定城市公共交通規(guī)劃確定和預(yù)留的城市公共汽車(chē)客運(yùn)服務(wù)設(shè)施用地，應(yīng)當(dāng)納入城市用地規(guī)劃統(tǒng)一管理；廣州、杭州等城市規(guī)定，相關(guān)部門(mén)在組織編制詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)落實(shí)公共汽車(chē)客運(yùn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃確定的場(chǎng)站用地，并將城市公共汽車(chē)客運(yùn)服務(wù)設(shè)施用地，納入土地利用年度計(jì)劃和建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃。建議上海市在修訂《公交條例》時(shí)，一是要加強(qiáng)公交樞紐場(chǎng)站專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制，增強(qiáng)市、區(qū)兩級(jí)樞紐場(chǎng)站規(guī)劃的銜接，進(jìn)一步完善上海市公交樞紐場(chǎng)站布局。二是在編制國(guó)土空間總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，優(yōu)先落實(shí)城市公共交通規(guī)劃、場(chǎng)站規(guī)劃等確定的設(shè)施用地，確定城市公共汽電車(chē)客運(yùn)設(shè)施的位置、規(guī)模，并且提出控制要求。三是規(guī)定城市規(guī)劃中確定和預(yù)留的公共汽電車(chē)場(chǎng)站建設(shè)用地，任何單位和個(gè)人未經(jīng)法定程序不得擅自變更土地的使用性質(zhì)。四是將城市公共汽車(chē)客運(yùn)服務(wù)設(shè)施用地納入城市規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃。

（2）規(guī)范既有樞紐場(chǎng)站設(shè)施遷移、拆除等工作

安徽省、重慶市、杭州市等在地方性法規(guī)中明確規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得擅自拆除、遷移、占用公共汽車(chē)客運(yùn)服務(wù)設(shè)施。確需拆除、遷移、占用城市公共汽車(chē)客運(yùn)服務(wù)設(shè)施的，應(yīng)經(jīng)交通行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，并及時(shí)予以恢復(fù)、補(bǔ)建、補(bǔ)償。需要異地建設(shè)的，在新場(chǎng)站建成后，方可拆除或者遷移?！豆粭l例》未考慮既有樞紐場(chǎng)站面臨拆除、遷移或被占用等情況，建議上海市參考其他城市地方性法規(guī)，在修法時(shí)增加相關(guān)規(guī)定。

（3）鼓勵(lì)公交樞紐場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)

近年來(lái)多個(gè)省市已在地方性法規(guī)中明確鼓勵(lì)公共汽車(chē)客運(yùn)服務(wù)設(shè)施土地綜合開(kāi)發(fā)，如安徽省、鄭州市、沈陽(yáng)市等。而上海市《公交條例》無(wú)相關(guān)規(guī)定，公交樞紐場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)無(wú)法可依。為提高土地利用效率，緩解財(cái)政壓力，建議將公交樞紐場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)寫(xiě)入《公交條例》，并明確綜合開(kāi)發(fā)收益的用途和相應(yīng)的協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)建議立法后配套相應(yīng)的實(shí)施意見(jiàn)、操作辦法等以保障法規(guī)順利實(shí)施。

3.2 運(yùn)營(yíng)管理

（1）完善線路經(jīng)營(yíng)權(quán)管理制度

《公交條例》規(guī)定通過(guò)招標(biāo)方式授予經(jīng)營(yíng)者線路經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是實(shí)際實(shí)施率很低?？紤]到上海市、區(qū)兩級(jí)管理體制現(xiàn)狀，建議：一是對(duì)新辟線路或需要重新確定經(jīng)營(yíng)者的線路采用招標(biāo)或直接授予的方式。二是對(duì)既有線路采用年審制度。管理部門(mén)制定相關(guān)考核指標(biāo)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行考核，考核合格則可延續(xù)線路經(jīng)營(yíng)權(quán)；若考核不合格，則扣減運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，并限期令其整改，限期內(nèi)整改合格則繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，不合格則取消經(jīng)營(yíng)者對(duì)該條線路的經(jīng)營(yíng)權(quán)，重新確定經(jīng)營(yíng)者。

（2）增加公交票價(jià)相關(guān)內(nèi)容

近年來(lái)公交運(yùn)營(yíng)成本逐年上漲，市民可支配收入也在逐年增加，而上海市公交票價(jià)已經(jīng)20年未調(diào)整，公交票價(jià)未與運(yùn)營(yíng)成本、市民可承受能力等形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。而國(guó)家層面在《城市公共交通管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》中提出“制定、調(diào)整城市公共交通票價(jià)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮社會(huì)承受能力、企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、鼓勵(lì)公交出行等因素，并依法進(jìn)行定價(jià)成本監(jiān)審和價(jià)格聽(tīng)證”，鄭州等城市在地方性法規(guī)中也有類(lèi)似規(guī)定。其他城市也提出要根據(jù)運(yùn)營(yíng)成本、政府補(bǔ)貼、社會(huì)承受能力、交通狀況、不同交通方式之間的比價(jià)關(guān)系、城市公共交通發(fā)展水平、公交服務(wù)質(zhì)量等因素確定公交票價(jià)。建議上海市在修法時(shí)，明確公交票價(jià)聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制。

（3）引導(dǎo)公交車(chē)輛向全齡友好型發(fā)展

現(xiàn)行《公交條例》中對(duì)公交車(chē)輛的要求為“鼓勵(lì)采用新能源、低排放車(chē)輛”。但隨著上海市人口老齡化的不斷加劇，為建設(shè)全齡友好社會(huì)，構(gòu)建安全、無(wú)障礙的公共交通出行環(huán)境，建議在法規(guī)中明確鼓勵(lì)采用無(wú)障礙公交車(chē)輛。

3.3 信息化與智能化

建立數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制。建立交通行政主管部門(mén)與公安、市大數(shù)據(jù)中心等職能部門(mén)或與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享與協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)上海市公共交通數(shù)據(jù)資源的整合利用。同時(shí)建議在地方性法規(guī)中明確共享數(shù)據(jù)的歸屬方、使用方、管理方的權(quán)利和責(zé)任，保障數(shù)據(jù)資源的歸屬權(quán)清晰，數(shù)據(jù)源可追溯。在此基礎(chǔ)上建立相互信任的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值最大化，輔助政府決策，以構(gòu)建上海市數(shù)字化公共交通治理體系。

3.4 多網(wǎng)融合

加強(qiáng)多網(wǎng)融合，促進(jìn)公共交通系統(tǒng)整體效率提升。公交都市的建設(shè)不只是地面公交系統(tǒng)內(nèi)部的建設(shè)與完善?！豆粭l例》已明確公交專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與軌道交通等其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃合理銜接，地面公交線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整也需與軌道交通等其他交通方式有效銜接。建議在修法時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大銜接的范圍，加強(qiáng)公交與軌道、輪渡以及慢行交通之間的融合，促進(jìn)公共交通網(wǎng)絡(luò)整體效率的提升，促進(jìn)更高水平公交都市建設(shè)。

3.5 其他

修改條例的適用范圍?！豆粭l例》適用范圍為公共汽電車(chē)客運(yùn)的經(jīng)營(yíng)及相關(guān)管理活動(dòng)，建議將其改為“適用于公共汽車(chē)和電車(chē)客運(yùn)的規(guī)劃、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、管理及其相關(guān)活動(dòng)”，并將規(guī)劃與建設(shè)部分單獨(dú)成章，同時(shí)增設(shè)安全管理章節(jié)。進(jìn)一步明確有關(guān)行政管理部門(mén)的職責(zé)。建議在修法時(shí)，在具體條款中明確發(fā)改、規(guī)資、公安、財(cái)政、住建、應(yīng)急、消防等有關(guān)行政管理部門(mén)的職責(zé)。增加中運(yùn)量相關(guān)內(nèi)容。建議在條例中對(duì)中運(yùn)量系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理做出明確的規(guī)定，或在條例中規(guī)定各模式中運(yùn)量適用的法規(guī)條款，或授權(quán)政府制定相關(guān)的管理規(guī)定，如《廣州市公共汽車(chē)電車(chē)客運(yùn)管理?xiàng)l例》規(guī)定“適度發(fā)展大運(yùn)量快速公共汽車(chē)交通系統(tǒng)，具體管理規(guī)定由市人民政府制定”。

4 結(jié)束語(yǔ)

地方性法規(guī)是我國(guó)法律法規(guī)體系的重要組成部分，對(duì)健全我國(guó)法律法規(guī)體系，推進(jìn)依法治國(guó)具有重要意義。在國(guó)家尚未正式出臺(tái)公共交通法規(guī)的情形下，上海市已在20年前率先出臺(tái)了《公交條例》，為上海市公共汽電車(chē)行業(yè)的規(guī)范管理和健康發(fā)展起到了重要的引導(dǎo)、推動(dòng)和保障作用。但是隨著行業(yè)的發(fā)展，部分條款已與實(shí)際不相適應(yīng)，部分條款執(zhí)行尚不到位，立法后也出現(xiàn)了新情況新問(wèn)題。文章在系統(tǒng)梳理《公交條例》存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從規(guī)劃與設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、信息化與智能化、多網(wǎng)融合等方面提出優(yōu)化建議，為后續(xù)修法立法奠定基礎(chǔ)，為公交都市建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障。