國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃編制的思考與創(chuàng)新

陳嘉敏

(湖北國土資源職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430090)

0 前 言

2013年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，闡述了中國全面深化改革的重要意義，總結(jié)了改革開放近40年來我國的歷史性成就和所獲得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，其中，明確了要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實(shí)用途管制”，以及“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)”。同年，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出要探索“多規(guī)合一”，全國范圍內(nèi)的規(guī)劃改革和轉(zhuǎn)型工作就此拉開序幕。按照2019年審議通過的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》；到2020年國土空間規(guī)劃體系將基本建立，并且初步形成全國的國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”；到2025年，將進(jìn)一步健全國土空間規(guī)劃的法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，并全面實(shí)施監(jiān)測預(yù)警和績效考核；到2035年，將全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平[1]。

村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，同時(shí)也是全域土地綜合整治的實(shí)施單元，一直是整個(gè)規(guī)劃體系中涉及范圍最廣、人口最分散的一部分。三農(nóng)問題關(guān)乎國計(jì)民生，解決好三農(nóng)問題始終是我黨工作的重中之重。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡囊?，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在此過程中，按“多規(guī)合一”要求編制村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌村莊的山水林田湖草等全域空間布局，對(duì)鄉(xiāng)村振興的全局工作起到良好的引導(dǎo)作用。2019年，自然資源部發(fā)布的《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》中，也明確提到了這一點(diǎn)。在國土空間規(guī)劃背景下，村莊規(guī)劃的發(fā)展面臨更多挑戰(zhàn)，研究如何科學(xué)、合理地編制村莊規(guī)劃，進(jìn)行村鎮(zhèn)建設(shè)，對(duì)落實(shí)國土空間“一張圖”、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[2]。

1 村莊規(guī)劃發(fā)展歷程

1949年以前，土地管理工作還未起步，法律法規(guī)等政策的缺乏導(dǎo)致村莊建設(shè)進(jìn)程緩慢，建設(shè)內(nèi)容也主要集中在恢復(fù)生產(chǎn)活動(dòng)和改善居住條件上。這一時(shí)期的村莊規(guī)劃沒有具體的法律法規(guī)引領(lǐng)，在規(guī)劃內(nèi)容上具有現(xiàn)狀研究、總體規(guī)劃等不同內(nèi)容。20世紀(jì)60年代中期興起的農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運(yùn)動(dòng)，是農(nóng)村建設(shè)史上的重要事件，對(duì)中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村產(chǎn)生了很大影響，也使村莊規(guī)劃由人民公社化運(yùn)動(dòng)中的區(qū)域性規(guī)劃朝精細(xì)化發(fā)展，從而開始了新村規(guī)劃的實(shí)踐。20世紀(jì)80年代初，國家對(duì)于村莊規(guī)劃的政策指導(dǎo)開始完善，一系列政策法規(guī)的頒布實(shí)施，使得村莊規(guī)劃邁入了起步發(fā)展期。1981年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，有效控制了改革開放初期農(nóng)民自發(fā)性建房、侵占耕地的行為，并對(duì)農(nóng)民建房給出了明確方針。1982年，國家建設(shè)委員會(huì)、國家農(nóng)業(yè)委員會(huì)頒布的《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》，將村鎮(zhèn)規(guī)劃劃分為兩個(gè)階段：總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，并做出了明確的原則性規(guī)定。1993年出臺(tái)的《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》及《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50188—93)，建立了村莊規(guī)劃政策法規(guī)系統(tǒng)，明確了規(guī)劃相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，是我國早期比較完整、系統(tǒng)的村莊規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。但從整體而言，村莊規(guī)劃進(jìn)程仍然相對(duì)滯后，和城市規(guī)劃建設(shè)差距大。1998年，“建設(shè)有中國特色社會(huì)主義新農(nóng)村”的目標(biāo)在黨的十五屆三中全會(huì)上正式通過，2005年，在黨的十六屆五中全會(huì)上明確提出“扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)”，標(biāo)志著新農(nóng)村建設(shè)的開始，破解農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民構(gòu)成的“三農(nóng)問題”，也成為這一時(shí)期村莊規(guī)劃的主題。鄉(xiāng)村的振興關(guān)系到國家的富強(qiáng)，十八大后，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的代名詞，以“十大模式”為代表的典型美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果，也給村莊規(guī)劃提供了十分有益的啟示。2017年，習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中提出，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將“三農(nóng)”問題始終作為全黨工作的重中之重。不管是“兩山理論”的提出，還是“記住鄉(xiāng)愁”的呼喚，都是對(duì)綠水青山就是金山銀山的實(shí)踐，鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”和中華民族偉大復(fù)興的必然要求。在此背景下，村莊規(guī)劃以產(chǎn)業(yè)布局和旅游發(fā)展為主要方向進(jìn)行了新一輪的探索，也積累了大量的規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)。然而，村莊規(guī)劃存在較大的地域差異性，因地制宜探索適合村莊發(fā)展的路徑依然是目前村莊規(guī)劃所面臨的主要工作[3]。

2 村莊規(guī)劃存在的問題

2.1 村莊規(guī)劃制度規(guī)范滯后，理論認(rèn)識(shí)不足

近年來，國家從戰(zhàn)略層面對(duì)村莊規(guī)劃的發(fā)展進(jìn)行了政策引導(dǎo)與推動(dòng)，從新農(nóng)村建設(shè)到城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村振興，也凸顯出鄉(xiāng)村正從單一的農(nóng)副產(chǎn)品提供者角色向多元化價(jià)值體現(xiàn)的轉(zhuǎn)變，顯現(xiàn)了村莊在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的獨(dú)特價(jià)值。但作為城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的指導(dǎo)性文件，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中僅對(duì)規(guī)劃的法律地位、體系及程序等內(nèi)容進(jìn)行了明確，缺少對(duì)規(guī)劃具體內(nèi)容的規(guī)范化，加上實(shí)踐中相關(guān)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)往往與規(guī)劃編制時(shí)間不符，造成了多數(shù)村莊規(guī)劃內(nèi)容不一、類型多樣的現(xiàn)象。制度規(guī)范的滯后也對(duì)規(guī)劃從業(yè)人員帶來影響，多數(shù)規(guī)劃編制者對(duì)村莊規(guī)劃的理論認(rèn)識(shí)依然不足，在村莊規(guī)劃實(shí)踐中往往對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)容生搬硬套，脫離了鄉(xiāng)村實(shí)際，更沒有做到基于鄉(xiāng)村歷史文化、資源特色的因地制宜。

2.2 缺乏統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，分類指南普適性有待提高

2014年7月，為更加科學(xué)地編制村莊規(guī)劃，住建部發(fā)布《村莊規(guī)劃用地分類指南》(以下簡稱《指南》)，采用大類、中類及小類的三級(jí)分類體系，將村莊規(guī)劃用地類別分為3大類、10中類和15小類。這是對(duì)十幾年來國家層面的村莊規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)空白的一次積極探索，這種嘗試更側(cè)重于政策上的引導(dǎo)作用，以“指南”形式對(duì)村莊規(guī)劃中涉及到土地分類的問題提供了可供參考的框架。但經(jīng)調(diào)研，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和村莊規(guī)劃實(shí)踐較為領(lǐng)先的地區(qū)更偏向執(zhí)行地區(qū)性土地管理技術(shù)規(guī)定，或沿用城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)。例如，北京市結(jié)合村莊發(fā)展現(xiàn)狀及用地特點(diǎn)，在2017年發(fā)布了《村莊規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)將村莊用地分為村莊建設(shè)用地、村莊非建設(shè)用地兩大類，在兩類之中又根據(jù)土地用途、性質(zhì)差異，分為村民住宅用地、村莊公共服務(wù)用地等8個(gè)中類，以及村民獨(dú)立住宅用地、村民集中住宅用地等14個(gè)小類，提出了更適用于北京村莊特點(diǎn)的用地分類方法。將其與《指南》對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，北京市《村莊規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)》從大類上刪減了非村莊建設(shè)用地這一類別；從中類上合并了村莊產(chǎn)業(yè)用地，細(xì)分了村莊公共服務(wù)用地、農(nóng)林用地；從小類上部分類別名稱提法進(jìn)行了更改，同時(shí)將《指南》中的村莊公共場地細(xì)分為村莊公共綠地、村莊廣場用地，將其他農(nóng)林用地細(xì)分為農(nóng)業(yè)用地和林業(yè)用地。不難發(fā)現(xiàn)，《指南》的普適性還有待提高。同時(shí)，在城中村這類雖行政級(jí)別為鄉(xiāng)村，但地緣特性和城鎮(zhèn)聯(lián)系緊密的對(duì)象上，也缺乏統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 公眾規(guī)劃意識(shí)淡薄，規(guī)劃從業(yè)人員技術(shù)水平參差不齊

村莊規(guī)劃面對(duì)的是廣大農(nóng)村地區(qū)，其中涉及到大面積的農(nóng)用地整理、居民點(diǎn)拆舊搬遷等工作，與廣大村民的生活息息相關(guān)，但大部分村民對(duì)規(guī)劃缺乏了解，意識(shí)淡薄，導(dǎo)致村莊規(guī)劃的公眾參與度偏低。近年來，雖然村莊規(guī)劃逐漸成為行業(yè)熱點(diǎn)，但工作者多是由城鎮(zhèn)規(guī)劃人員組成，在村莊規(guī)劃上技術(shù)水平仍然不成熟，在編制中往往將城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制方法生搬硬套，導(dǎo)致現(xiàn)狀調(diào)查未摸清、圖件繪制不精細(xì)、規(guī)劃目標(biāo)脫離實(shí)際。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理分管領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，加之缺乏專職村鎮(zhèn)規(guī)劃管理人員，致使規(guī)劃工作難以推進(jìn)。

3 國土空間規(guī)劃中村莊規(guī)劃編制的探索

3.1 堅(jiān)持村民主體地位，簡化規(guī)劃編制流程

將入村調(diào)研工作做細(xì)做實(shí)，和村委會(huì)、村民小組及村民代表開展座談，并進(jìn)行詳實(shí)的入戶調(diào)查，收集村莊土地利用現(xiàn)狀的一手資料，了解村民需求，開展村莊規(guī)劃宣傳。簡化工作流程，強(qiáng)調(diào)公眾參與，在規(guī)劃編制過程中突出村民的主體地位，并爭取鄉(xiāng)賢、村辦企業(yè)共同參與，集聚社會(huì)力量編制務(wù)實(shí)有效的村莊規(guī)劃。

3.2 調(diào)整“三生空間”布局，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合

落實(shí)分解指標(biāo)下達(dá)到地塊，確定空間邊界，合理調(diào)整生產(chǎn)、生活及生態(tài)空間的用地布局，提高村莊規(guī)劃的空間響應(yīng)能力。對(duì)部分生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的劃定中體現(xiàn)出來的明顯斑塊性特點(diǎn)，在規(guī)劃編制中有針對(duì)性地引導(dǎo)空間集中連片，并進(jìn)行配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升空間利用效率。探索田園綜合體模式的鄉(xiāng)村規(guī)劃，適應(yīng)鄉(xiāng)村振興帶來的新型產(chǎn)業(yè)模式，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

3.3 突出村莊規(guī)劃特色，加強(qiáng)人居環(huán)境整治

規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)充分結(jié)合村莊實(shí)際，體現(xiàn)當(dāng)?shù)厝宋奶厣?，深挖鄉(xiāng)村歷史文化資源，尤其對(duì)歷史建筑、歷史文物古跡應(yīng)加強(qiáng)重點(diǎn)保護(hù)，結(jié)合空間布局調(diào)整，提升村莊歷史文化內(nèi)涵。重視道路硬化、村莊綠化、街道亮化、庭院美化工作，進(jìn)行“廁所革命”，改造雨污合流管網(wǎng)，對(duì)垃圾回收及污水處理場所進(jìn)行環(huán)境衛(wèi)生綜合整治，提升人居環(huán)境，打造美麗鄉(xiāng)村。

3.4 優(yōu)化規(guī)劃成果表達(dá)，探索符合地方實(shí)際的成果體系

在規(guī)劃成果整合上，力求簡明實(shí)用，重點(diǎn)體現(xiàn)圖件、表格及規(guī)劃文本，并將規(guī)劃圖件成果張榜公布。凝練規(guī)劃管制要求，以村民公約等通俗易懂的形式進(jìn)行宣傳，加強(qiáng)村民規(guī)劃意識(shí)，提升公眾參與程度。由于規(guī)劃區(qū)域個(gè)體存在極大差異性，在成果表達(dá)上應(yīng)進(jìn)行優(yōu)化，積極探索符合規(guī)劃地區(qū)客觀實(shí)際的成果體系。

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