關(guān)于完善大型公共文化設(shè)施項目前期工作的思考

文/蔡俏

一、引言

劇院、博物館等大型公共文化設(shè)施項目公認(rèn)建設(shè)難度大，且同類項目數(shù)量不多，可參考借鑒的案例少，導(dǎo)致項目前期工作推進(jìn)起來比較緩慢，尤其是在功能定位、建設(shè)規(guī)模確定、設(shè)計方案選擇以及施工（設(shè)備供應(yīng)商）招標(biāo)等環(huán)節(jié)難點(diǎn)和問題比較多，而前期工作不到位對項目建設(shè)和運(yùn)營，乃至項目的整體目標(biāo)和效益實(shí)現(xiàn)都會產(chǎn)生較大影響。本文通過梳理筆者工作中承擔(dān)大型文化設(shè)施項目后評價的實(shí)際情況，總結(jié)該類項目在投資決策、建設(shè)管理、項目運(yùn)營等階段容易出現(xiàn)的問題及原因，有針對性地提出進(jìn)一步加強(qiáng)該類項目前期工作的建議，旨在為未來新建大型公共文化設(shè)施項目提供參考和借鑒，從而進(jìn)一步提高項目的決策和投資管理水平。

二、大型公共文化設(shè)施項目特點(diǎn)

1.強(qiáng)調(diào)特色創(chuàng)意，地標(biāo)效應(yīng)強(qiáng)。大型公共文化設(shè)施項目大多以場館類別為主，以打造城市地標(biāo)式建筑為綜合目標(biāo)，對外形設(shè)計要求高。以博物館、美術(shù)館、展覽館、劇院等為代表，項目往往需要展現(xiàn)出藝術(shù)美感和特色，建筑外觀設(shè)計要富于創(chuàng)意，更要體現(xiàn)地域文化和城市特色。項目建成后往往會成為旅游必達(dá)點(diǎn)、網(wǎng)紅打卡地，有利于提升城市品質(zhì)和品牌，帶動地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.結(jié)構(gòu)造型復(fù)雜，設(shè)計要求高。大型公共文化設(shè)施項目一般建設(shè)規(guī)模大、異形結(jié)構(gòu)多，尤其是以大型鋼結(jié)構(gòu)為主的項目，如鳥巢、廣州大劇院、珠海歌劇院等，造型十分復(fù)雜。不僅鋼結(jié)構(gòu)、幕墻等主要工程設(shè)計難點(diǎn)多，而且對暖通、照明、消防、安保等專項設(shè)計也提出更專更細(xì)的深化設(shè)計要求，加之需綜合考慮綠色環(huán)保、安全耐久、建造成本等諸多因素，項目整體設(shè)計難度很大。但如果結(jié)構(gòu)造型設(shè)計成功，項目對行業(yè)的影響力也較大，如廣州大劇院建成后獲得美國建筑學(xué)會優(yōu)秀設(shè)計獎、中國建筑鋼結(jié)構(gòu)金獎等多個獎項。

3.項目管理復(fù)雜，施工難度大。劇院、演藝中心等大型公共文化設(shè)施項目，對舞臺機(jī)械、照明安裝等專業(yè)程度要求很高，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)完成，一般采用獨(dú)立分包的方式。由于施工標(biāo)段劃分較多，不同施工方作業(yè)面易交叉，因此容易出現(xiàn)各方責(zé)任邊界模糊、工程界面管理復(fù)雜、投資增加、工期拖延以及安全事故等問題。此外，大型公共文化設(shè)施項目往往要采用新技術(shù)、新工藝、新材料來達(dá)成建設(shè)目標(biāo)，而可借鑒的項目經(jīng)驗(yàn)卻很少，“摸著石頭過河”使得困難和問題增多，也加劇了施工建造難度。

三、大型公共文化設(shè)施項目易出現(xiàn)的問題

1.前期謀劃論證不充分，建設(shè)規(guī)模變化大

大型公共設(shè)施項目前期先要明確功能定位和需求，進(jìn)而確定建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資規(guī)模等關(guān)鍵指標(biāo)。然而，在實(shí)際建設(shè)中，部分項目的功能定位、需求等尚未充分謀劃論證就匆忙立項，使得投資反復(fù)審批修改，甚至出現(xiàn)“三邊”現(xiàn)象，最終項目建成規(guī)模與立項批復(fù)相差甚遠(yuǎn)。例如，某劇院實(shí)際建筑面積比立項批復(fù)增加近80%；某博物館運(yùn)營近五年，仍有部分展廳（近600平方米）不開放，出現(xiàn)人流量不足、維護(hù)資金無法支撐場館開放等問題，造成資源閑置；某展覽館在未完全辦結(jié)征地拆遷用地手續(xù)的情況下，將主體部分拆出獨(dú)立辦理用地手續(xù)，導(dǎo)致配套工程（近6000平方米）因土地手續(xù)不全而無法辦理竣工備案以及產(chǎn)權(quán)證明。

2.工程采購方式不合理，低價中標(biāo)影響大

考慮到大型公共文化設(shè)施項目社會影響力大，帶動示范效應(yīng)強(qiáng)，施工單位或EPC單位多數(shù)以獲取項目業(yè)績?yōu)槟繕?biāo)，而忽略項目建設(shè)期內(nèi)的復(fù)雜情況、自然條件影響等不可預(yù)測風(fēng)險，并且常有項目以“最低價中標(biāo)”方式確定乙方，因此，一旦項目建設(shè)難度和成本遠(yuǎn)超預(yù)期，將會嚴(yán)重影響工程進(jìn)度和質(zhì)量。例如，某劇院工程以低于控制價近20%中標(biāo)，但由于建筑高、跨度大且造型特殊，僅腳手架耗材就達(dá)3000噸，大幅超過預(yù)算，加之選址易遭臺風(fēng)影響而停工，又增加了人工成本。因此，施工方存在虧損風(fēng)險，消極怠工和扯皮爭執(zhí)時有發(fā)生，導(dǎo)致項目超期較多，對工程品質(zhì)和項目結(jié)算也造成較大影響。

3.方案未穩(wěn)定倉促動工，導(dǎo)致設(shè)計變更多

大型公共文化設(shè)施項目往往備受關(guān)注，通常以投入使用為時間節(jié)點(diǎn)倒排工期計劃。但如果前期論證、設(shè)計方案未足夠深化和穩(wěn)定就倉促動工，施工過程中容易發(fā)生設(shè)計變更，反而影響項目投資和工程進(jìn)度。例如，某劇院項目施工過程中補(bǔ)簽合同達(dá)16項，總金額超過8000萬元，約占項目投資的6%，具體涉及施工總承包、幕墻施工、劇場舞臺機(jī)械、設(shè)計補(bǔ)充協(xié)議等；某市博物館地下室施工設(shè)計發(fā)生變更，工程樁全部作廢，不僅造成經(jīng)濟(jì)損失，也影響了施工進(jìn)度。

4.重建設(shè)實(shí)施輕運(yùn)營管理，項目經(jīng)濟(jì)效益差

大型公共文化設(shè)施項目大多是政府投資，前期工作重心普遍在建設(shè)實(shí)施方面的研究，往往忽視了項目運(yùn)營模式和需求，缺乏市場預(yù)見，導(dǎo)致項目運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益較差，需要財政資金不斷地進(jìn)行補(bǔ)貼。例如，某劇院項目在接近竣工時決定委托第三方經(jīng)營管理，但因?yàn)轫椖壳捌谖纯紤]商業(yè)配套建設(shè)，劇院除演出收益和少量劇場租賃收入外，沒有任何餐飲、商品零售等收入，不僅不能滿足觀眾、旅客的消費(fèi)需求，也給地方政府造成每年超過兩千萬的財政補(bǔ)貼壓力。

四、加強(qiáng)大型公共文化設(shè)施項目前期工作的建議

1.構(gòu)建強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌機(jī)制，加強(qiáng)項目調(diào)研與方案論證

一是組建項目統(tǒng)籌決策和指揮機(jī)構(gòu)。由項目屬地政府的主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，建立運(yùn)作高效的決策指揮機(jī)構(gòu)，相關(guān)部門作為主要成員，按職能分別成立若干工作組，在項目規(guī)劃、設(shè)計、融資、建設(shè)等領(lǐng)域開展全方位謀劃，對招標(biāo)、施工、運(yùn)營等重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行全流程研究，深入做好各項謀劃研究及論證工作，保障資源調(diào)配和各項決策高效執(zhí)行。

二是加強(qiáng)項目前期研究和方案論證。調(diào)研考察和借鑒國內(nèi)外代表項目在確定功能定位、投資規(guī)模、建設(shè)運(yùn)營模式等方面的經(jīng)驗(yàn)做法。深刻認(rèn)識城市的人文環(huán)境和文化特色，堅定文化自信，將項目設(shè)計與城市文化的契合度放在重要位置，注重方案設(shè)計的地域性、原創(chuàng)性和藝術(shù)性。加強(qiáng)項目方案論證，廣泛聽取行業(yè)專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見，加強(qiáng)社會意見征集和公眾參與。建立專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)提前介入和咨詢顧問機(jī)制，將提升運(yùn)營效率、降低運(yùn)營成本等方面的管理經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)入到前期謀劃及建設(shè)過程中，做到項目建設(shè)與運(yùn)營的無縫銜接。

2.優(yōu)化工程采購管理，激勵爭創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程，提升項目建設(shè)品質(zhì)

一是充分開展市場調(diào)查，摸清市場資源。針對項目潛在投標(biāo)人、材料和設(shè)備供應(yīng)商、專業(yè)分包等單位組織實(shí)施市場調(diào)查。了解項目相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域最新的技術(shù)發(fā)展情況、關(guān)鍵材料和設(shè)備的采購渠道和性能指標(biāo)等；掌握潛在投標(biāo)人在相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的實(shí)力、聲譽(yù)以及投標(biāo)意愿；收集潛在投標(biāo)人對項目重難點(diǎn)分析，對項目復(fù)雜性、不確定性和風(fēng)險類型的理解和認(rèn)識，對項目標(biāo)段劃分、界面劃分、施工方案、工期安排等的建議，為招標(biāo)文件的編制打下堅實(shí)基礎(chǔ)。

二是實(shí)施“優(yōu)質(zhì)優(yōu)先、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”，保障工程品質(zhì)。大型公共文化設(shè)施往往都是意義重大的項目，以保證工程質(zhì)量、打造精品工程為出發(fā)點(diǎn)，不宜采用低價中標(biāo)法，而是應(yīng)秉持“優(yōu)質(zhì)優(yōu)先、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”原則，專項制定工程招投標(biāo)管理策略。比如，項目建成后若獲得優(yōu)質(zhì)獎項，則給予中標(biāo)單位獎勵以彌補(bǔ)其創(chuàng)優(yōu)成本；對重要設(shè)備、人員、研發(fā)投入、專業(yè)顧問等設(shè)置較高評分權(quán)重，通過設(shè)計合理的評標(biāo)機(jī)制，鼓勵投標(biāo)人投入優(yōu)勢資源，激勵工程參建各方的質(zhì)量創(chuàng)優(yōu)意識和爭優(yōu)創(chuàng)優(yōu)的積極性，為項目的高水平、高質(zhì)量建設(shè)提供支撐和保障。

3.合理制定工期計劃，重視合同管理，加強(qiáng)項目風(fēng)險控制

一是遵循客觀規(guī)律，合理制定工期計劃。鑒于大型公共文化設(shè)施或類似重大項目在建設(shè)過程中面臨著工程技術(shù)、材料裝備、工程管理、綠色環(huán)保、安全運(yùn)營、壽命保障等諸多挑戰(zhàn)，因此，在制訂項目的工期計劃時，應(yīng)當(dāng)對困難和風(fēng)險有充分的判斷和準(zhǔn)備，在理順各項建設(shè)條件、壓實(shí)建設(shè)各方工作進(jìn)度的同時，也要避免貪多冒進(jìn)，尊重項目客觀實(shí)際，科學(xué)合理預(yù)判和制定工期。

二是精心編制招標(biāo)采購合同，充分做好簽訂前準(zhǔn)備。將招標(biāo)階段相關(guān)要求具體落實(shí)到合同條款，合同的編制充分體現(xiàn)“風(fēng)險對等、獎罰適度”“公平合理、持續(xù)改進(jìn)”等原則；明確工作范圍、工作界面、變更的條件和責(zé)任劃分、風(fēng)險承擔(dān)等關(guān)鍵問題；確定合理的合同利潤。簽訂合同前，嚴(yán)審合同工程量清單，修正錯漏的地方；對不平衡報價在保持總價不變的前提下進(jìn)行調(diào)整；與中標(biāo)候選人就招投標(biāo)階段尚未明確的問題、建設(shè)方關(guān)注的一些重大問題進(jìn)行溝通與落實(shí)。

4.加強(qiáng)后評價經(jīng)驗(yàn)成果運(yùn)用，完善政府投資項目事后監(jiān)管

一是加強(qiáng)項目后評價工作，促進(jìn)全流程閉環(huán)管理。擴(kuò)大項目后評價覆蓋范圍，比如對社會影響較大的重大民生項目，投資大、工期長，方案和概算等發(fā)生重大調(diào)整的項目，采用新型投融資和建設(shè)運(yùn)營模式以及其他具有示范意義的項目等，實(shí)施從決策、執(zhí)行、評價、反饋到?jīng)Q策優(yōu)化的全流程閉環(huán)管理。

二是完善后評價反饋機(jī)制，加強(qiáng)后評價成果運(yùn)用。優(yōu)化完善政府投資項目事后監(jiān)管方式，將通過后評價得出的結(jié)論或總結(jié)，以及對項目投資決策、建設(shè)與運(yùn)營管理、項目效益等方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及建議，作為地區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃和政府投資項目審批與建設(shè)管理的重要參考。

五、結(jié)束語

項目前期工作是工程項目開展的最重要環(huán)節(jié)，不僅會影響到項目的最終決策，還決定著項目的投資效益，扎實(shí)有效地開展前期工作是防范風(fēng)險和項目取得成功的保障。建立科學(xué)的決策機(jī)制，以明晰的項目定位和需求為基礎(chǔ)，對方案設(shè)計、關(guān)鍵技術(shù)、工程招標(biāo)、施工組織和后續(xù)運(yùn)營等進(jìn)行充分研究和論證，廣泛吸納職能部門、行業(yè)專家以及公眾的意見，合理調(diào)配資源要素，是加快項目前期工作、推動項目順利落地實(shí)施的關(guān)鍵因素，也是提高項目投資決策水平、建設(shè)管理水平和投資效益的重要途徑。