煤礦安全生產標準化、雙重預防機制與安全風險預控管理體系的關系

李蘭波

（國家能源準能集團有限責任公司，內蒙古 鄂爾多斯 010300）

1 引言

安全管理的核心是風險管理[1]。近年來，安全風險管理的理論和方法受到政府和各行業(yè)企業(yè)的高度關注和重視。目前，國家對煤礦企業(yè)安全管理的要求包括雙重預防機制建設和煤礦安全生產標準化管理體系建設工作，這些要求都需要企業(yè)建立內生機制去貫徹落實，安全風險預控管理體系建設與實施就是一套行之有效的管理方法。

體系建設屬于創(chuàng)新型工作，可供借鑒的研究理論、實踐經驗較少，全面系統(tǒng)理解、準確把握煤礦安全生產標準化、雙重預防機制與安全風險預控管理體系這三者的概念、內涵及邏輯關系，會對煤礦企業(yè)安全管理起到積極的推動作用。

2 直觀對比

2.1 主要來源

2.1.1 煤礦安全生產標準化的來源

原國家煤炭部為了做到全國統(tǒng)一標準，1964年提出煤礦安全質量標準化，1986年在全國開展實施。

2004年2月23日、2009年8月8日、2013年1月17日，原國家煤礦安全監(jiān)察局先后3 次對煤礦安全質量標準化標準及考核評級辦法進行了修訂發(fā)布。

2017年7月1日，原國家煤礦安全監(jiān)察局試行《煤礦安全生產標準化基本要求及評分方法》，將“煤礦安全質量標準化”更名為“煤礦安全生產標準化”。

2020年7月1日，原國家煤礦安全監(jiān)察局試行《煤礦安全生產標準化管理體系基本要求及評分方法》，引入“管理體系”[2]概念。

從“煤礦安全質量標準化”開始，然后逐步推廣“煤礦安全生產標準化”，再到現(xiàn)在執(zhí)行的“煤礦安全生產標準化管理體系”，這個變化過程，代表了國家煤礦安全管理理念從結果管理到過程管理，再到系統(tǒng)管理的轉變。

2.1.2 雙重預防機制的來源

2015年12月，習近平總書記在中央政治局常委會第127 次會議上指出：“對易發(fā)重特大事故的行業(yè)領域，要采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制與安全風險預控管理體系”。

2016年1月，國務院組織召開了全國安全生產電視電話會議，會議明確，要在高危行業(yè)領域推行風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作機制。

2016年4月28日，國務院安委會辦公室印發(fā)《標本兼治遏制重特大事故工作指南》。

2016年10月9日，國務院安委會辦公室印發(fā)《關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》（安委辦〔2016〕11 號）。

2016年12月9日，中共中央國務院印發(fā)《關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》。

2021年9月1日，新《中華人民共和國安全生產法》施行。

上述文件中均對企業(yè)“構建雙重預防機制”提出了明確要求，推動企業(yè)構建雙重預防機制。

2.1.3 安全風險預控管理體系的來源

2005年，原國家煤礦安全監(jiān)察局針對國家煤礦安全生產的嚴峻形勢，與神華集團確定課題，聯(lián)合了國內6 家科研院校、上百位專家，對建設煤礦安全生產長效機制進行專題研究，歷時兩年深入調研、分析事故案例、探索事故發(fā)生規(guī)律及預防對策，研發(fā)了煤礦安全風險預控管理體系[3]。

2007年3月，首先在神華神東公司試點，8月開始陸續(xù)推廣到全集團煤炭行業(yè)和其他行業(yè)，并取得了顯著成效（準能公司自2007年8月開始建設安全風險預控管理體系）。

2011年，形成安全生產行業(yè)推薦標準AQ/T 1093—2011《煤礦安全風險預控管理體系規(guī)范》。2011年，準能公司及所屬生產、輔助單位全部實施運行安全風險預控管理體系。

2014年10月，神華集團下發(fā)《企業(yè)安全風險預控管理體系基礎》等13 項企業(yè)標準及配套的30 個考核評級標準。

2018年5月，集團公司組織編寫《子分公司安全風險預控管理體系要求》《子分公司安全風險預控管理體系實施指南》《子分公司安全風險預控管理體系審核指南》3 個企業(yè)標準。

2018年11月，國家能源集團印發(fā)了《安全環(huán)保管理審計手冊（試行）》，將審計的理念和方法引入安全監(jiān)察工作當中。

2.2 工作目標

2.2.1 煤礦安全生產標準化的目標

企業(yè)樹立安全理念和目標，領導兌現(xiàn)安全承諾，配有完備的安全管理機構，安全生產責任制及規(guī)章制度健全，開展安全風險分級管控和隱患排查治理體系建設，工作標準具體，現(xiàn)場管理規(guī)范，人員素質不斷提升，向安全生產治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。

2.2.2 雙重預防機制的目標

控制高風險行業(yè)不發(fā)生重特大事故。激發(fā)企業(yè)內生動力，建立風險自主管控、隱患自主排查的常態(tài)化工作機制。完善安全信息化網絡公開公示機制，建立紅、橙、黃、藍4 色風險分布圖，加強政府和行業(yè)主管部門監(jiān)管。針對風險控制措施開展隱患排查，實現(xiàn)風險管控和隱患排查的緊密銜接。

2.2.3 安全風險預控管理體系的目標

通過對工作任務中的危險源進行辨識，制定管理標準和管理措施，有效進行風險預控?；谀芰枯d體和危害因素這兩個方面，從人員的行為、設備的本質安全、作業(yè)范圍內的環(huán)境、管理制度方法這4 個方面制定落實管理措施和技術措施，控制風險、減少事故。

2.3 基本要求

2.3.1 煤礦安全生產標準化的要求

煤礦安全生產標準化管理體系包括理念目標和礦長安全承諾、組織機構、安全生產責任制及安全管理制度、從業(yè)人員素質、安全風險分級管控、事故隱患排查治理、質量控制、持續(xù)改進這8 個要素[4]。

2.3.2 雙重預防機制的要求

一是風險分級管控，辨識生產作業(yè)過程中存在的風險因素，對風險引發(fā)事故的可能性和嚴重程度進行評估，根據(jù)嚴重程度進行風險分級管理，制定并落實控制措施[5]；二是隱患排查治理，發(fā)現(xiàn)風險控制措施與過程中存在的缺陷，對缺陷的事故影響程度進行分析，對可能引發(fā)事故的隱患進行排查和整治。

2.3.3 安全風險預控管理體系的要求

安全風險預控管理體系的核心是風險預控，特點是全員參與、持續(xù)改進，內容包含總要求，安全方針，體系策劃，體系文件，資源、機構、職責與權限，風險預控管理，保障管理，員工不安全行為管理，生產系統(tǒng)安全要素管理，檢查、審核與評審，持續(xù)改進等17 個要素[6]。

3 區(qū)別聯(lián)系

3.1 各自特點

3.1.1 煤礦安全生產標準化融合了最新要求和先進做法

創(chuàng)建符合我國煤礦企業(yè)的安全生產標準化管理體系，引入雙重預防機制，并將管理重心從現(xiàn)場規(guī)范作業(yè)拓展延伸到整個安全生產管理流程的標準化，這是煤礦企業(yè)貫徹落實習近平總書記關于安全生產的重要論述和國家一系列安全生產決策部署的重要抓手。

生產現(xiàn)場管理在原安全質量標準化的基礎上，細化了煤礦安全生產的管理標準和作業(yè)標準，推進動態(tài)達標，符合現(xiàn)階段我國的安全管理模式。強化日常管理的計劃、實施、持續(xù)改進流程，突出領導層的關鍵作用，逐步引導煤礦從原有的事后管理、經驗管理模式向過程管理、超前管理、系統(tǒng)管理轉變，與國際先進的安全管理模式和國內其他行業(yè)的先進安全管理做法接軌。

3.1.2 雙重預防機制詮釋了安全管理就是風險管理

雙重預防機制的核心是控風險、消隱患。建立雙重預防機制，首先，大量的工作是要建立風險分級管控體系，要把之前沒有想到的、可能發(fā)生的事故隱患和問題，通過預測和經驗都辨識出來，按照事故后果和發(fā)生的概率綜合評估，分出等級、拿出措施、實施管控；其次，以風險控制措施作為隱患排查的重點，措施沒有落實就是隱患，排查治理隱患也是在鞏固風險管控效果。

雙重預防機制是將安全生產的管理重點前移，從查隱患、治隱患前移到辨風險、管風險，防止由安全風險管控不到位變成安全生產事故隱患，防止由隱患查不到、未治理演變成事故。

3.1.3 安全風險預控管理體系指出了風險管理的途徑和方法

安全風險預控管理體系是在一定的經濟與技術條件下，在生產企業(yè)全生命周期過程（設計、建設、生產、擴建等）中，利用工作任務分析法、安全檢查表、預先危險性分析、危險和操作性研究、故障類型和影響性分析、事件樹分析等具體的方法[7]，對經營活動以及生產系統(tǒng)中存在或者潛在的風險提前辨識、評估和分級，并加以消除、弱化、控制，從而達到超前防范的目的。

AQ/T 1093—2011《煤礦安全風險預控管理體系規(guī)范》、原神華集團《安全風險預控管理體系要求》《安全風險預控管理體系實施指南》《安全風險預控管理體系審核指南》等系列文件，已經對風險預控管理體系的構成、體系建立的流程、風險預控工作的流程、風險預控體系的成果應用、風險預控管理體系文件的主要內容等作出了明確的要求。將安全管理上升到了體系化管理的高度，可以整合安全管理的多方面因素，修復管理上的漏洞，形成安全管理合力，整體推進、分步實施、持續(xù)改進，不斷靠近本質安全目標。

3.2 內涵聯(lián)系

煤礦安全生產標準化、雙重預防機制與安全風險預控管理體系是一脈相承、融會貫通的。三者均引用了國際上先進的安全管理模式，不同程度地體現(xiàn)了以風險管理為核心的安全管理理念，而且其中任何一項工作的成果都可以作為另一項工作的借鑒或參考。

3.2.1 煤礦安全生產標準化與雙重預防機制的聯(lián)系

雙重預防機制建設是根本，安全生產標準化是載體，二者相輔相成、互為補充。安全生產標準化作為一個體系管理工具，覆蓋要素比較多，是具體的做法，通過一系列標準，促進企業(yè)對標、達標，滿足安全生產的條件。雙重預防機制中關注對設備設施、作業(yè)活動等可能直接導致事故發(fā)生的原因，辨識、分析出其中的風險，制定管控措施，進行分級管控，并對風險管控措施的有效性進行監(jiān)控（隱患排查治理），可以作為安全生產標準化的要素組成部分。

對企業(yè)而言，可以通過雙重預防機制建設，采用科學有效的分析方法（SCL、JHA、HAZOP 等）[8]，對企業(yè)風險進行辨識、分級、管控，提升本質安全水平；通過對標安全生產標準化中的各級要素運行，提升企業(yè)綜合管理水平，換言之，通過雙重預防機制建設，抓重點、抓關鍵，通過安全標準化運行，抓全面、抓系統(tǒng)。

3.2.2 安全風險預控管理體系與煤礦安全生產標準化的聯(lián)系

安全風險預控管理體系是由原國家煤礦安全監(jiān)察局與原神華集團，聯(lián)合科研院校研發(fā)而來；安全生產標準化也是由原國家煤礦安全監(jiān)察局組織制定，二者同根同源。2017年7月1日施行的《煤礦安全生產標準化考核定級辦法（試行）》中規(guī)定“煤礦企業(yè)采用AQ/T 1093—2011《煤礦安全風險預控管理體系規(guī)范》開展安全生產標準化創(chuàng)建工作的，可依據(jù)其相應的評分方法進行考核定級，考核等級與安全生產標準化相應等級對等”。

安全風險預控管理體系包含了安全生產標準化的所有量化標準指標，安全生產標準化也在不斷融入安全風險預控管理體系的風險預控理念。安全風險預控管理體系不僅涵蓋了煤礦安全生產標準化管理體系和國家安全生產政策法規(guī)的相關要求，也為全面落實煤礦安全生產標準化管理和安全生產法律法規(guī)提供了方法和途徑。安全生產標準化有限度、有底線，安全風險預控管理體系無止境，“正規(guī)化、常態(tài)化、精細化、專業(yè)化”是安全風險預控管理的要求。

3.2.3 雙重預防機制與安全風險預控管理體系的聯(lián)系

雙重預防機制建設的根本任務是通過風險管理全面辨識并管控各類危險源，再通過隱患排查治理監(jiān)控和管理風險管控措施的落實過程。這是從國家角度，在安全管理“總體穩(wěn)定、趨于好轉，但形勢依然嚴峻”的情況下提出的，目的是“查大風險、除大隱患、防大事故”。

作為企業(yè)，必須從基礎做起?！氨嚼碚摗睂Π踩芾砭哂兄笇б饬x，人們只能看到冰山露出水面的一小部分，但在水下潛藏著巨大的山體，企業(yè)安全管理的關鍵是處理深藏的“冰山以下部分”，從根源上解決問題。

安全風險預控管理體系旨在全面辨識、評估、管控風險，防范風險升級演變?yōu)槭鹿孰[患；把小隱患當作大隱患來處置，深挖根源；把小事故當作大事故來解決，整改到位；把小問題當作大問題來對待，舉一反三，真正把隱患處置在萌芽狀態(tài)，將事故消滅在初始之時，這是建立企業(yè)安全管理長效機制行之有效的做法。

4 結語

煤礦安全生產標準化、雙重預防機制與安全風險預控管理體系在內容上有一定的重疊，目的上也有一致性，相互融合，能夠達到新的、更高水平的平衡，對管理水平的提升大有裨益。