基層環(huán)評(píng)審批中的問(wèn)題及對(duì)策分析

李品君，孫伊露

（蘇州市張家港生態(tài)環(huán)境局，江蘇 張家港 215600）

1 引言

現(xiàn)階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完善。各類建設(shè)項(xiàng)目在相應(yīng)的規(guī)劃區(qū)域有條不紊地開(kāi)展，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。目前，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革日益深入，在符合規(guī)劃及相關(guān)政策文件要求的前提下預(yù)測(cè)建設(shè)項(xiàng)目施工期及運(yùn)營(yíng)期污染物排放量，旨在減少建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境污染，為后期建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管提供依據(jù)。在政策的深入實(shí)施下，環(huán)評(píng)審批制度不斷完善，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入管理，可提高市場(chǎng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，最終打通“綠水青山”和“金山銀山”的雙向轉(zhuǎn)化通道。綜上，環(huán)評(píng)審批關(guān)乎民眾的基礎(chǔ)生活和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做好基層環(huán)評(píng)審批工作是環(huán)評(píng)審批的關(guān)鍵點(diǎn)。因此，論文展開(kāi)基層環(huán)評(píng)審批問(wèn)題與對(duì)策的研究，具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

2 基層環(huán)評(píng)審批特點(diǎn)

2.1 政府主導(dǎo)

基層環(huán)評(píng)審批的特點(diǎn)比較鮮明，首先表現(xiàn)為政府主導(dǎo)。政府的主導(dǎo)性，主要表現(xiàn)為在基層環(huán)評(píng)審批工作中，基層政府作為政策的先行者，具有主導(dǎo)性地位[1]。工作開(kāi)展中，政府部門需要不斷樹(shù)立和強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)地位，提高政府公信力和權(quán)威性，有效結(jié)合技術(shù)與行政雙重審批工作，方能夠具體問(wèn)題具體分析地做好環(huán)評(píng)審批工作。在此期間，基層政府始終有最終的審批權(quán)力。

2.2 審查專業(yè)與地方重視

基層環(huán)評(píng)審批的特點(diǎn)也表現(xiàn)在審查專業(yè)與地方重視。

第一，基層環(huán)評(píng)審批具有較強(qiáng)的專業(yè)性。通過(guò)對(duì)基層環(huán)評(píng)審批工作的分析，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)工作屬于技術(shù)性工作，涉及不少專業(yè)技術(shù)指標(biāo)，審批對(duì)工作人員的技術(shù)要求較高[2]。在審批期間，也會(huì)用到各種先進(jìn)的審查方法。無(wú)論是審查工作本身內(nèi)容還是審查需要用到的方法，都需要專業(yè)性，配備較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)人員。所以基層環(huán)評(píng)審批過(guò)程中，會(huì)聘請(qǐng)環(huán)評(píng)專家、專業(yè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)環(huán)評(píng)內(nèi)容進(jìn)行審查，確保環(huán)評(píng)審批的高效性。第二，地方政府部門比較重視基層環(huán)評(píng)審批?；鶎诱块T比較重視該項(xiàng)工作，主要是該項(xiàng)工作會(huì)關(guān)系到政府績(jī)效，也會(huì)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3 基層環(huán)評(píng)審批中存在的問(wèn)題

3.1 環(huán)評(píng)審批的問(wèn)責(zé)動(dòng)機(jī)不足

通過(guò)對(duì)基層環(huán)評(píng)審批問(wèn)題的分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前基層環(huán)評(píng)審批的問(wèn)責(zé)動(dòng)機(jī)存在明顯不足的問(wèn)題。在信息化時(shí)代下，放管服改革日益深化。每項(xiàng)政策實(shí)施時(shí)，都會(huì)接受嚴(yán)格審查，環(huán)評(píng)審批制度隨之得到完善[3]。在基層環(huán)評(píng)審批工作中，各級(jí)政府部門基本形成閉環(huán)狀態(tài)，建設(shè)項(xiàng)目在相對(duì)完善的流程中，能夠保障審批工作的有序開(kāi)展。分析可發(fā)現(xiàn)，環(huán)評(píng)審批的各環(huán)節(jié)處于持續(xù)改進(jìn)的狀態(tài)，提高了審批的時(shí)效性。環(huán)評(píng)審批問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立，可在一定程度上增強(qiáng)審批人員的責(zé)任心，但隨之帶來(lái)的問(wèn)題，是審批人員的積極性受到打擊，主要是部分審批人員在工作的同時(shí)，擔(dān)心發(fā)生問(wèn)題會(huì)被追責(zé)，壓縮了審批人員的服務(wù)空間，會(huì)對(duì)環(huán)評(píng)審批的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

3.2 公眾缺乏對(duì)環(huán)評(píng)審批的重視

在環(huán)評(píng)審批中，公眾對(duì)審批工作有監(jiān)督的權(quán)利。通常來(lái)說(shuō)，公眾在環(huán)評(píng)審批工作開(kāi)展中，能以聽(tīng)證會(huì)的方式聆聽(tīng)環(huán)評(píng)審批報(bào)告內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)評(píng)審批的監(jiān)督、評(píng)價(jià)。根據(jù)環(huán)評(píng)審批的監(jiān)督，可根據(jù)實(shí)際情況提出相對(duì)合理的建議或是意見(jiàn)。建設(shè)工程項(xiàng)目施工期間，環(huán)評(píng)審批部門需要積極與民眾交流，參考民眾的建議，具體問(wèn)題具體分析地考慮問(wèn)題，制定出相對(duì)科學(xué)的環(huán)評(píng)方案，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。不過(guò)，在多種因素的影響下，環(huán)評(píng)審批工作中的公眾參與度不強(qiáng)，公眾缺乏對(duì)環(huán)評(píng)審批的重視，沒(méi)有積極參與到環(huán)評(píng)審批監(jiān)督中，導(dǎo)致公眾在環(huán)評(píng)審批中的監(jiān)督作用流于形式，政府不能夠及時(shí)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，在一定程度上制約了服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程。

3.3 審批人員綜合素質(zhì)有待提升

在基層環(huán)評(píng)審批工作中，審批人員是直接接觸審批工作的人員。審批人員的綜合素質(zhì)，會(huì)對(duì)整個(gè)基層環(huán)評(píng)審批質(zhì)量和效率產(chǎn)生影響。在環(huán)評(píng)審批制度改革下，審批制度相對(duì)完善[4]。受相關(guān)部門缺乏對(duì)審批人員重視的影響，仍有部分審批人員的專業(yè)知識(shí)欠缺，環(huán)評(píng)審批能力不強(qiáng)，導(dǎo)致環(huán)評(píng)審批的效率有所下降。另外，缺乏與時(shí)俱進(jìn)理念。在環(huán)評(píng)審批工作中，部分審批人員不能夠與時(shí)俱進(jìn)地學(xué)習(xí)與環(huán)評(píng)相關(guān)的新知識(shí)、新規(guī)范或是新準(zhǔn)則，導(dǎo)致環(huán)評(píng)審批的工作效率不高。

4 基層環(huán)評(píng)審批問(wèn)題的解決對(duì)策

4.1 完善環(huán)評(píng)審批相關(guān)制度及管理機(jī)制

在解決環(huán)評(píng)審批問(wèn)題時(shí)，要結(jié)合環(huán)評(píng)審批工作開(kāi)展現(xiàn)狀，完善環(huán)評(píng)審批相關(guān)制度及管理機(jī)制。

第一，建立健全環(huán)評(píng)審批制度。早在2003年，我國(guó)就出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》[5]。環(huán)評(píng)審批工作始終以該項(xiàng)法律內(nèi)容為主，在環(huán)保形勢(shì)不斷發(fā)生變化的情況下，該法律中的內(nèi)容已經(jīng)與現(xiàn)代環(huán)評(píng)審批工作不符。在2016年，全國(guó)人大提出了關(guān)于《環(huán)評(píng)法》的修正草案，并且經(jīng)會(huì)議通過(guò)。綜合來(lái)看，基層環(huán)評(píng)審批工作要充分加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的重視，基于現(xiàn)有與環(huán)評(píng)審批相關(guān)的法律法規(guī)，分析法律法規(guī)中存在的缺陷或是漏洞，結(jié)合新時(shí)代環(huán)保需求，及時(shí)更新環(huán)評(píng)審批內(nèi)容并將其納入法規(guī)中，用于對(duì)環(huán)評(píng)審批法規(guī)的完善。以此，為環(huán)評(píng)審批工作的有序開(kāi)展提供法律依據(jù)。第二，完善環(huán)保管理機(jī)制。結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念，完善環(huán)保垂直管理機(jī)制[6]。該機(jī)制主要應(yīng)用于省級(jí)以下區(qū)域，是環(huán)保改革的重要舉措。在垂直管理下，地方政府部門并不能直接干預(yù)環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保部門能夠真正落實(shí)與環(huán)評(píng)審批相關(guān)的政策內(nèi)容，通過(guò)監(jiān)督的方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)保力度不強(qiáng)的地方政府，提高環(huán)保執(zhí)法力度。第三，加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)評(píng)審批的重視。基層政府可設(shè)置獨(dú)立部門，配備相應(yīng)的技術(shù)人員，專門對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，使審批、技術(shù)評(píng)估兩項(xiàng)目工作有效分離，減少工作量，提高環(huán)評(píng)審批的工作效率。第四，組建優(yōu)秀環(huán)評(píng)審批人才隊(duì)伍。通過(guò)面向全社會(huì)招聘的方式，吸引更多優(yōu)秀的審批人才進(jìn)入基層政府環(huán)評(píng)審批部門，定期對(duì)環(huán)評(píng)審批人員展開(kāi)培訓(xùn)，包括審批技術(shù)、專業(yè)審批技能、注意事項(xiàng)及職業(yè)道德素養(yǎng)等，從整體上提高環(huán)評(píng)審批人員的能力，為基層環(huán)評(píng)審批工作提供人才保障。

4.2 進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)評(píng)審批前置許可要求

基層環(huán)評(píng)審批工作開(kāi)展中，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)評(píng)審批前置許可要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，基層環(huán)評(píng)審批工作前置許可要求較多，流程復(fù)雜，會(huì)影響審批效率。為此，可結(jié)合新時(shí)代環(huán)評(píng)審批工作開(kāi)展現(xiàn)狀，將不必要的前置許可文件取消，提高環(huán)評(píng)審批效能。

第一，減少前置許可。無(wú)論是國(guó)家法規(guī)中，還是地方政府文件中，都或多或少地涉及環(huán)評(píng)審批前置許可要求。環(huán)評(píng)審批工作前置許可條件冗雜，不符合現(xiàn)階段環(huán)保形勢(shì)[7]。針對(duì)此種現(xiàn)象，基層政府部門可適當(dāng)取消環(huán)評(píng)審批前置文件，包括建設(shè)項(xiàng)目及環(huán)評(píng)審批預(yù)審意見(jiàn)、試生產(chǎn)及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等批復(fù)文件。國(guó)家法規(guī)中保留環(huán)評(píng)審批前置許可的相關(guān)要求，允許容缺受理，刪減不必存在的前置程序，以此達(dá)到提高環(huán)評(píng)審批效率的目的。第二，試行環(huán)評(píng)審批承諾備案制。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，基層政府部門可基于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批現(xiàn)狀，試行環(huán)評(píng)審批承諾備案制。具體來(lái)說(shuō)，建設(shè)項(xiàng)目單位在辦理手續(xù)時(shí)，可憑借獲取的意見(jiàn)書，到有關(guān)部門辦理審批手續(xù)。在此期間，基層環(huán)保部門可結(jié)合其他部門的文件，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目單位實(shí)施容缺受理，可有效節(jié)省流程和時(shí)間。不過(guò)，環(huán)評(píng)審批手續(xù)并不可用意見(jiàn)書替代，也就是說(shuō)建設(shè)項(xiàng)目單位僅可憑借意見(jiàn)書減少審批流程，但不能夠直接跳過(guò)獲取審批手續(xù)的環(huán)節(jié)。第三，重視區(qū)域化評(píng)估評(píng)審?；鶎诱块T可對(duì)區(qū)域環(huán)評(píng)審批內(nèi)容進(jìn)行分析，從環(huán)評(píng)審批流程簡(jiǎn)化方面，提出與地方環(huán)評(píng)審批相符合的評(píng)估評(píng)審方案，在對(duì)審批前置許可要求進(jìn)行優(yōu)化的同時(shí)，提高環(huán)評(píng)審批效率。

4.3 提高基層環(huán)評(píng)審批的效能水平

在基層政府公信力中，審批效率是影響政府公信力的重要因素。為此，基層環(huán)評(píng)審批工作期間要充分提高環(huán)評(píng)審批的效能水平。

第一，采取一站式辦理。基層環(huán)評(píng)審理工作開(kāi)展中，可在行政服務(wù)科納入行政審批職能，設(shè)置辦公窗口。同時(shí)，環(huán)保部門在設(shè)置辦公窗口時(shí)，要合理授權(quán)，做到受理、審批的一站式辦理，嚴(yán)禁受理與辦理出現(xiàn)在兩個(gè)窗口的現(xiàn)象。通過(guò)此種方式，縮短建設(shè)項(xiàng)目單位的審批時(shí)間。另外，也可積極利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，開(kāi)展網(wǎng)上審批工作，由基層政府構(gòu)建信息共享平臺(tái)，提高信息共享性，做到對(duì)建設(shè)項(xiàng)目單位的跟蹤服務(wù)。第二，重視環(huán)評(píng)審查?；鶎诱块T可設(shè)審查小組，定期審查環(huán)評(píng)審批項(xiàng)目，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的污染情況，將其劃分為不同的種類，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批程序。第三，開(kāi)通綠色審批通道?；鶎诱块T可結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目類型及性質(zhì)，對(duì)民生工程、污染防治工程及城市基建工程開(kāi)通綠色審批通道。具體來(lái)說(shuō)，建設(shè)項(xiàng)目需要由市級(jí)環(huán)保部門審批時(shí)，要對(duì)審批程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，盡量在最短時(shí)間內(nèi)給予審批；建設(shè)項(xiàng)目需要由上級(jí)部門審批時(shí)，要積極與上級(jí)部門溝通，縮短審批時(shí)間。針對(duì)綠色通道審批項(xiàng)目，要及時(shí)將環(huán)評(píng)審批結(jié)果公布出來(lái)，使公民行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第四，環(huán)評(píng)審批函審。有部分建設(shè)項(xiàng)目比較簡(jiǎn)單，對(duì)環(huán)境的影響比較少，可選擇函審方式，從技術(shù)層面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查。借助現(xiàn)代化技術(shù)手段，由專家在靈活的時(shí)間內(nèi)審查建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)評(píng)審批時(shí)限的縮短。

4.4 加強(qiáng)對(duì)基層環(huán)評(píng)服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)督管理

基層環(huán)評(píng)審批工作開(kāi)展過(guò)程中，務(wù)必要加強(qiáng)對(duì)基層環(huán)評(píng)服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)督管理。

第一，重視對(duì)環(huán)評(píng)審批文件編制質(zhì)量的審查。對(duì)于受理的環(huán)評(píng)文件而言，基層環(huán)保部門要著重審查文件的質(zhì)量，利用先進(jìn)的軟件及技術(shù)，深入分析環(huán)評(píng)文件中的數(shù)據(jù)，對(duì)于出現(xiàn)數(shù)據(jù)遺漏、誤差等現(xiàn)象的文件，均納入不符合環(huán)境準(zhǔn)入門檻文件中，不予批準(zhǔn)，責(zé)令環(huán)評(píng)文件相關(guān)編制單位重新整理數(shù)據(jù)，在限定期限內(nèi)對(duì)差錯(cuò)進(jìn)行整改。若環(huán)評(píng)文件中有因選址不當(dāng)而影響環(huán)評(píng)內(nèi)容的現(xiàn)象，基層環(huán)保部門要及時(shí)向上級(jí)報(bào)告，從客觀層面上提出處理意見(jiàn)。第二，重視環(huán)評(píng)單位人員資質(zhì)[8]。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審批時(shí)，要選擇專業(yè)知識(shí)豐富、能力較強(qiáng)的負(fù)責(zé)人參與到環(huán)評(píng)審批報(bào)告中，對(duì)于不參加會(huì)議的人員或是不對(duì)內(nèi)容進(jìn)行報(bào)告的人員，取消其參與技術(shù)評(píng)估會(huì)的資格，由此造成的損失自行承擔(dān)。第三，提高環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度?；鶎迎h(huán)保部門要定期對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、檢查，具體監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)包括環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容、質(zhì)量、資質(zhì)條件等，提高環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量。第四，成立專門監(jiān)督小組[9]。小組成員由基層環(huán)保各下級(jí)部門成員組成，小組直接歸環(huán)保部門負(fù)責(zé)人管理，定期對(duì)環(huán)評(píng)審批進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)上報(bào)，以此提高基層環(huán)評(píng)審批效率及質(zhì)量。

4.5 提高公眾在環(huán)評(píng)審批中的參與有效性

參與權(quán)與知情權(quán)，是公眾基本權(quán)利[10]。在基層環(huán)評(píng)審批工作中，要充分提高公眾在環(huán)評(píng)審批中的參與有效性。

第一，對(duì)公眾參與的環(huán)評(píng)審批內(nèi)容加以規(guī)范。目前，公眾環(huán)保意識(shí)不斷提升，原本環(huán)評(píng)審批工作中的公眾參與內(nèi)容，與新時(shí)代公眾的知情權(quán)需求存在不符現(xiàn)象?；诖?，基層環(huán)保部門可結(jié)合地方環(huán)?，F(xiàn)狀，出臺(tái)操作性強(qiáng)的法律文件，在文件中對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)審批的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，明確規(guī)定公眾參與環(huán)評(píng)審批的時(shí)間、參與的方式及范圍等。第二，提高公眾在環(huán)評(píng)審批參與中的造假懲罰力度。嚴(yán)格審查、核實(shí)公眾參與環(huán)評(píng)審批的真實(shí)性，若發(fā)現(xiàn)公眾參與中存在回訪失聯(lián)、調(diào)查表信息失真等現(xiàn)象，要在查找到造假人員后，對(duì)其進(jìn)行懲罰，包括繳納罰款、記入社會(huì)誠(chéng)信檔案等方式，以此達(dá)到震懾目的，維護(hù)公眾合法權(quán)益。第三，合理宣傳和引導(dǎo)環(huán)評(píng)審批?；鶎迎h(huán)保部門可發(fā)揮主觀能動(dòng)作用，積極與公眾互動(dòng)，借助互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下的各種新媒體，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)評(píng)審批的宣傳，使公眾能夠?qū)Νh(huán)評(píng)審批有正確的認(rèn)識(shí)和了解。第四，完善信息公開(kāi)機(jī)制。基層政府部門要積極引導(dǎo)公眾參與到環(huán)評(píng)審批工作中，確定環(huán)評(píng)審批的內(nèi)容[11]。根據(jù)環(huán)評(píng)審批工作現(xiàn)狀，將審批結(jié)果全面公開(kāi)，使公眾能夠從比較全面的角度了解并掌握環(huán)評(píng)審批情況，有效維護(hù)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，為公眾提供行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)會(huì)。

5 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，城市基層設(shè)施建設(shè)體系日益完善。在新的發(fā)展環(huán)境中，建筑工程項(xiàng)目數(shù)量不斷增多，建設(shè)規(guī)模有所擴(kuò)大。在建筑工程項(xiàng)目施工期間，不可避免會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響。目前，社會(huì)各界已經(jīng)開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)的重視。雖然我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批已經(jīng)取得顯著成效，但受多種因素的影響，基層環(huán)評(píng)審批工作中仍因不合理問(wèn)題而使審批效率有所下降。通過(guò)本研究，能夠?yàn)槿蘸筇岣呋鶎迎h(huán)評(píng)審批質(zhì)量及效率提供相應(yīng)建議。