預算管理一體化實施對農(nóng)業(yè)科研單位財務核算的影響及建議
——以江西預算管理一體化系統(tǒng)為例

趙社香

（江西省農(nóng)業(yè)科學院作物研究所，南昌 330200）

1 預算管理一體化系統(tǒng)的建設背景和現(xiàn)實意義

1.1 背景

預算管理一體化主要是指以預算管理一體化為重要載體，以統(tǒng)一的預算管理規(guī)則作為核心要素，將統(tǒng)一的預算管理規(guī)則加入現(xiàn)代化信息系統(tǒng)中，以提高有關項目儲備、預算編審、預算調(diào)整和調(diào)劑、會計核算、決算和報告、資金支付等工作的標準化和自動化水平，從而實現(xiàn)對預算管理整個流程的動態(tài)展現(xiàn)和高效控制，保證各個層級的預算管理能夠快速且真正地實現(xiàn)高度規(guī)范化和有效性的提升。預算管理一體化符合國家層面深化經(jīng)濟改革的要求，是全面深化預算制度改革的重要環(huán)節(jié)，要進行預算管理一體化建設就必須要提前找出預算管理的薄弱環(huán)節(jié)，抓主要矛盾方面，這樣才能完成整個深化改革。所以，預算管理一體化建設的順利開展和有效進行對以后的省財政預算工作的改革和完善有著至關重要的作用。

近年來，省財政信息化經(jīng)過不斷的實踐和發(fā)展，在主要業(yè)務方面和基礎建設上已經(jīng)有了不少的改進，安全保障方面也有了一定程度的提升，為財政管理和深化改革奠定了堅實的基礎，但與此同時，在預算管理方面仍然存在著一系列的問題，影響了省財務財政管理的水平的提升。首先是在信息技術層面，預算管理系統(tǒng)尚未實現(xiàn)全省范圍內(nèi)的全面貫通，省內(nèi)各地區(qū)的預算管理系統(tǒng)銜接還是不夠完備。預算項目庫的建設存在著明顯的碎片化問題，不同單位各自為政，自成一個體系，并且在技術管理和核心要素方面也有著不規(guī)范的問題。其次是在預算管理層面，主要有以下幾方面的不足：一是預算管理的統(tǒng)籌性不足，省財政部門對預算單位財政撥款之外的收支預算管理并不嚴格，監(jiān)督指導方面落實不到位，對很多資金的執(zhí)行具體情況不明確，這就導致有部分單位即使有大量的資金存款，但還沒有進行有效的使用就再次申請財政撥款，造成財政資金的浪費。二是預算的管理沒有實現(xiàn)規(guī)范化，上級和下級之間的預算管理存在著明顯的脫節(jié)，政府預算、部門預算和單位預算之間缺乏有效的銜接，許多地區(qū)實際上并沒有形成嚴格的預算管理規(guī)范。三是部門對預算管理的透明度有明顯不足，部門預算管理應該做到對具體實施單位和具體實施項目的細化了解，財政部門應該對各級次、各領域的預算管理做到全面且準確的了解。但就目前情況來看，財政部門對各領域或者是各實施單位里的具體項目細節(jié)問題了解得并不夠透徹，在某些需要進行預算公開內(nèi)容上，還沒有形成較為完整的規(guī)范。四是在預算管理過程中對相關支出的執(zhí)行約束存在明顯不足，部門的預算調(diào)劑并沒有形成規(guī)范的程序。年度預算結轉結余資金一般很難實現(xiàn)自動計算和回收，因此，財政部門和單位預算執(zhí)行的約束機制必須進行有效的改進和完善。

1.2 現(xiàn)實意義

建立統(tǒng)一的預算管理一體化系統(tǒng)不僅能夠將現(xiàn)有的財政信息系統(tǒng)進行進一步的升級和改進，還能深化整個預算管理制度的有效改革，有利于實現(xiàn)財政資金跨層級流動的動態(tài)跟蹤。與此同時，預算管理一體化能夠保證財政部門實施全面的預算績效管理，為建立核心績效指標和標準化的工作流程以及強化績效結果奠定了堅實的基礎，從而能夠解決因為系統(tǒng)銜接不完善造成的業(yè)務不規(guī)范、技術標準不統(tǒng)一等問題，能夠實現(xiàn)全省財政信息化的全面發(fā)展，提高財政管理規(guī)范化水平，對精準的財政資金管理、科學的決策、政策的完善等都有比較重要的積極意義。

2 預算管理一體化實施對農(nóng)業(yè)科研單位財務核算的影響

2.1 預算管理一體化對農(nóng)業(yè)科研單位會計核算項目設置的影響

預算管理一體化要求財政部門的項目要納入項目庫管理，且入庫項目必須要經(jīng)過充分的立項，有明確的實施期、合理需求和績效目標，列入預算安排的項目必須從項目庫中提取，預算項目作為預算管理的基本單元，實行全生命周期管理。項目庫是預算項目實行全生命周期管理的載體，預算項目前期謀劃、項目儲備、原始編制、項目實施、項目結束和終止等階段，都在項目庫中管理和反映。按照支出性質(zhì)和用途將預算項目分為三大類：人員類項目、運轉類項目（公用和其他運轉）和特定目標類項目。人員類項目是指部門和單位有關人員的工資福利支出、對個人和家庭的補助支出項目。運轉類項目是指各部門、各單位為保障其機構自身政策運轉、完成日常工作任務所發(fā)生的公用經(jīng)費項目和專項用于大型公用設施、大型專用設備、專業(yè)信息系統(tǒng)運行維護等的其他運轉類項目。特定目標類項目是指部門和單位為完成其特定的工作任務和事業(yè)發(fā)展目標所發(fā)生的支出項目。人員類項目支出和運轉類項目中的公用經(jīng)費項目支出對應部門預算中的“基本支出”，其他運轉類項目支出和特定目標類項目支出對應部門預算中的“項目支出”，這就對原來的部門預算的核算方法提出了要求，農(nóng)業(yè)科研單位財務賬套應適應新的一體化管理系統(tǒng)要求，設置人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目進行核算，這樣有利于實現(xiàn)“資金跟著項目走”，有利于清晰反映預算資金的用途。同時，對于保障部門運轉的資金、工作人員工資以及推動單位全面發(fā)展的資金之間的界線劃分更加明確、清晰，有利于強化預算約束，有效防范從公用經(jīng)費中列支人員支出、從事業(yè)發(fā)展性支出列支運轉性支出等問題。

2.2 預算管理一體化對農(nóng)業(yè)科研單位資產(chǎn)總量的影響

在部門預算下，省財政安排了科研單位項目資金，會以批文下達到科研單位，科研單位根據(jù)項目申報書編制經(jīng)濟分類明細科目表報送財政部門，財政部門寫入國庫支付系統(tǒng)，預算單位編制用款計劃，經(jīng)財政審核后，做賬務處理，授權支付方式下在財務會計借記“零余額賬戶用款額度”科目，貸記“財政撥款收入（XX 項目）”科目，在預算會計借記“資金結存-零余額賬戶用款額度”，貸記“財政撥款預算收入（XX 項目）”科目，這樣國庫系統(tǒng)有計劃額度，科研單位就有資產(chǎn)增加。而新的預算管理一體化實施后，科研單位根據(jù)審核通過的項目庫編制項目預算報送主管部門，主管部門審核后上報財政部門，財政部門審核通過后下達預算指標，科研單位在預算指標控制額度內(nèi)申請支付憑證用于各項支出，但在未支付前并不需要賬務處理，待支付成功后根據(jù)支付憑證回單做賬務處理，在財務會計借記“單位管理費用或業(yè)務活動費用（XX 項目）”科目，貸記“財政撥款收入（XX 項目）”科目，在預算會計借記“事業(yè)支出（XX 項目）”科目，貸記“財政撥款預算收入（XX 項目）”科目，這樣一支一收，最終沒有增加資產(chǎn)。按照《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）規(guī)定，“市縣級財政國庫集中支付結余不再按權責發(fā)生制列支”，市縣級單位在年末財政直接支付的預算指標數(shù)與同年財政直接支付實際數(shù)之間差額，不依據(jù)權責發(fā)生制為國庫轉增集中支付結余資金，財政部門將直接收回結余指標，科研單位內(nèi)部當年財政科研項目結余結轉資金管控更加合理，將過往年度結存財政撥款結余轉接資金全面使用后，不再繼續(xù)產(chǎn)生財政撥款結余結轉資金。

2.3 預算管理一體化對農(nóng)業(yè)科研單位項目明細設置的影響

在部門預算下，省財政下達科研項目資金時，大多以一個文號下達一批資金性質(zhì)相同的專項資金，可實現(xiàn)國庫里一個預算項目對應科研單位多個申報項目，科研單位根據(jù)批復文件的明細項目做賬務處理，授權支付方式下在財務會計借記“零余額賬戶用款額度”科目，貸記“財政撥款收入（A 項目、B 項目……）”科目，在預算會計借記“資金結存-零余額賬戶用款額度”，貸記“財政撥款預算收入（A 項目、B 項目……）”科目。項目執(zhí)行過程中，會計核算可以以具體項目的收入額控制該項目支出金額。但預算管理一體化實行后，如果財政部門繼續(xù)用單一文號或者預算項目對應科研單位內(nèi)多個明細項目，因為下達指標時不需要處理財務做具體項目收入，而是成功支付待用款項后再繼續(xù)做項目支出、收入，項目執(zhí)行中因為缺乏具體項目經(jīng)費總額控制，科研人員專業(yè)款項使用中，會出現(xiàn)無法管控項目支出額度情況，造成項目指標額度使用混亂。為使項目用款更加合理，科研人員和財務人員會利用做項目備查明細賬，掌握不同項目實際支出額度，科研人員與財務人員工作量隨之增加。

2.4 預算管理一體化對科研單位項目經(jīng)濟分類明細科目的影響

預算項目支出經(jīng)濟分類科目是項目經(jīng)費來源和申請款項的控制科目，財政部門批復項目時一并作為預算指標批復至一體化系統(tǒng)，單位根據(jù)預算指標申請支付資金，財政部門直接按照預算指標控制資金支付，支付直接對應明細、具體的預算指標。但在預算執(zhí)行中，會因客觀需要或經(jīng)濟社會形勢發(fā)生變化而導致預算支出的政府預算支出經(jīng)濟分類科目發(fā)生變化，按照“先有預算、再有指標、后有支出”和“支出預算余額控制支出指標余額、支出指標余額控制資金支付”的預算管理規(guī)定，在不引起預算總支出變化的情況下，需要在預算科目之間進行資金調(diào)劑。按照《預算管理一體化規(guī)范》要求，“需要對政府預算支出經(jīng)濟分類的‘類’級科目進行調(diào)劑的，應當報財政部門批準，部門（單位）不得自行辦理；需要對政府預算支出經(jīng)濟分類的‘款’級科目進行調(diào)劑的，由各部門（單位）按照財政部門規(guī)定辦理，各地可根據(jù)管理需要規(guī)定由財政部門審批或由部門審批”。預算管理一體化系統(tǒng)的“預算調(diào)整調(diào)劑”模塊專門應對預算調(diào)整與調(diào)劑業(yè)務。江西預算管理一體化在對待財政當年項目資金和上年結轉項目資金時有兩種操作做法，對于當年財政資金的經(jīng)濟分類的“款”級科目進行調(diào)劑的，由部門（單位）自行辦理，對于上年結轉資金的經(jīng)濟分類的“款”級科目進行調(diào)劑的，則需經(jīng)過“單位調(diào)減→財政審核→單位調(diào)增→財政審核→結束”的復雜程序，一套流程下來就要1～2 周時間，極大增加了工作量，影響了項目執(zhí)行進度。

3 預算管理一體化實施對農(nóng)業(yè)科研單位的影響可采取的建議

3.1 財政部門下達預算項目名稱與入庫項目名稱一致

根據(jù)國家相關科研專項經(jīng)費管理規(guī)定，科研經(jīng)費要獨立核算，確保?？顚Ｓ谩ｎA算項目全生命周期一體化首先從項目謀劃、項目儲備開始，其后是預算編制、項目實施、項目績效評價、項目結束和終止等階段，項目的每一階段對應某一具體的明細預算項目，項目全生命周期的順向環(huán)環(huán)相扣的控制機制和逆向動態(tài)可溯的反饋機制也注定了這種一一對應的關系。項目入庫時理應以各項目申報書的項目名稱入庫，而不能人為地為減少項目繁多而合并為一個項目來入庫，這樣也違背“專賬核算、?？顚Ｓ谩钡囊?guī)定。財政部門應該批復基層預算單位入庫的項目，保證項目申報書中項目、財務核算項目、入庫項目等項目名稱有著一致特征，這樣項目執(zhí)行過程中就能做到一體化里的預算項目與財務核算項目支出進度一致，不但提高了會計信息質(zhì)量，而且大大減少了科研人員及財務人員在預算執(zhí)行過程中做備查明細賬的工作量，同時提高了資金使用準確性和效益。

3.2 財政部門下放預算調(diào)劑審核權限

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和科技革命的不斷深化，科技項目越來越受到黨中央、國務院的高度重視，因此為了更好地激發(fā)科研人員的創(chuàng)造活力，最大限度地促進我國科技事業(yè)的進步和發(fā)展，促進各項科研經(jīng)費的妥善管理，國家和地區(qū)財政在科研經(jīng)費方面的投入在不斷增加，管理層面也在進行不斷改進，但是有關科研項目的資金的管理和使用要保證具體科學家對科研經(jīng)費的實際使用，科學家要有技術路線和科研經(jīng)費的決定權，科研單位和具體的科研人員要有最大的自主權?！秶鴦赵恨k公廳關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》中強調(diào)科研項目預算調(diào)劑權的全部下放：一是設備費預算調(diào)劑權全部下放給項目承擔單位，即項目負責人無需再向項目管理部門申請調(diào)增設備費預算；二是除設備費外的其他費用調(diào)劑權，全部由項目承擔單位下放給項目負責人，由其根據(jù)科研活動需要自主安排?！额A算管理一體化規(guī)范》也要求，“需要對政府預算支出經(jīng)濟分類的‘款’級科目進行調(diào)劑的，由各部門（單位）按照財政部門規(guī)定辦理，各地可根據(jù)管理需要規(guī)定由財政部門審批或由部門審批”。希望財政部門充分解讀國家政策，落實好“放管服”，盡最大限度為科研單位和科研人員松綁，充分下放預算調(diào)劑審核權限，讓科研單位和科研人員從煩瑣、不必要的事務中釋放出來，在國家政策許可范圍內(nèi)，科研人員可以根據(jù)項目執(zhí)行需要調(diào)劑項目預算經(jīng)濟分類明細科目，報經(jīng)部門審批后即可安排資金支付，加快預算執(zhí)行進度；切實減輕科研人員負擔，調(diào)動科研人員積極性，讓科研人員更好更高效地使用科研經(jīng)費，更好地完成項目績效目標，提高科研經(jīng)費使用效率，促進科研成果更快地有效轉化。

4 結語

《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》要求，以省級財政為主體加快建設覆蓋本地區(qū)的預算管理一體化系統(tǒng)與中央財政對接，動態(tài)反映各級預算安排和執(zhí)行情況，力爭2022年底全面運行。隨著一體化建設的深入開展，后續(xù)陸續(xù)上線預算編制、績效管理、會計核算以及決算和報告模塊，逐步整合預算編制、預算執(zhí)行、決算和報告、政府采購、資產(chǎn)管理等預算管理環(huán)節(jié)，預算執(zhí)行結果及形成資產(chǎn)情況將作用于以后年度預算編制等，也許還會有新的問題需要解決。為此，有必要依據(jù)預算管理一體化系統(tǒng)中提出的項目入庫、預算執(zhí)行、預算調(diào)整調(diào)劑等幾個模塊來展開分析，結合預算管理中存在的問題以及解決方法進行探索，保證預算管理一體化構建可以穩(wěn)定落實，成為幫助經(jīng)濟發(fā)展的重要助力。