關(guān)于填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理若干問題的探討

■徐煥明 汪小勇

（中國海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

1 引 言

隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平的不斷提高，東部沿海城市已成為我國經(jīng)濟(jì)水平最高、人口凈流入最大、交通設(shè)施最便利的優(yōu)勢區(qū)域。同時，受到巨大經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)動以及為緩解土地資源不足和用地矛盾問題，自2002年以來，沿海各地陸續(xù)掀起第四次圍填海造地的熱潮[1～3]。為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范填海項(xiàng)目的監(jiān)督、管控和驗(yàn)收工作[4～6]，國家海洋局相繼頒發(fā)了《中華人民共和國海域使用管理法》《海域使用權(quán)登記辦法》《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》等一系列法規(guī)文件[7、8]，以及《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量報告編寫大綱》《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量技術(shù)要求》等多部規(guī)范性文件。

填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量是海洋管理部門對填海項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理的重要手段，相關(guān)法規(guī)和技術(shù)文件的實(shí)施，為填海項(xiàng)目的有力監(jiān)督、科學(xué)管理和規(guī)范化驗(yàn)收提供了有力保障。國家海洋局于2007年6月頒布了《填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法》（國海發(fā)[2007]16號）[9]，但在實(shí)際工作中，出現(xiàn)了諸如填?？⒐を?yàn)收的前提條件、驗(yàn)收測量面積核算精度判定標(biāo)準(zhǔn)、竣工驗(yàn)收材料格式等不明確的問題。為規(guī)范填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收工作，《關(guān)于修訂<填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收管理辦法>的通知》（國海發(fā)[2016]3號）[10]（以下簡稱《辦法》）、《圍填海管控辦法》等文件的陸續(xù)頒發(fā)，嚴(yán)格管控、科學(xué)配置、集約節(jié)約利用，進(jìn)一步完善了填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收過程中相關(guān)規(guī)定和流程，但仍然存在一些問題。本研究通過對驗(yàn)收管理辦法修改前后的內(nèi)容進(jìn)行歸納總結(jié)，指出實(shí)際工作中仍然存在的問題，并提出相關(guān)管理措施，為國家填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收工作規(guī)范化管理提供參考。

2 驗(yàn)收管理辦法修改內(nèi)容

2.1 關(guān)于提交竣工驗(yàn)收申請材料的修改

《辦法》第五條，對海域使用權(quán)人向相應(yīng)的竣工驗(yàn)收組織單位提出竣工驗(yàn)收申請時所要提交材料進(jìn)行了修改，刪除了對提交施工過程海域使用動態(tài)監(jiān)測報告的要求。

2.2 關(guān)于開展驗(yàn)收測量工作內(nèi)容的修改

《辦法》第六條，對驗(yàn)收測量工作技術(shù)單位條件做出了修改。國海發(fā)[2007]16號文件規(guī)定“海域使用權(quán)人應(yīng)委托竣工驗(yàn)收組織單位認(rèn)可的、具有海洋測繪或海籍測量資質(zhì)的技術(shù)單位開展驗(yàn)收測量工作，并編制驗(yàn)收測量報告?！眹０l(fā)[2016]3號文件將其修改為“海域使用權(quán)人可按要求自行編制驗(yàn)收測量報告，也可委托有關(guān)機(jī)構(gòu)編制”，對驗(yàn)收測量工作技術(shù)單位的資質(zhì)不做要求，并對驗(yàn)收測量報告編制要求也進(jìn)行了另行規(guī)定。

2.3 關(guān)于驗(yàn)收組的主要工作任務(wù)的修改

《辦法》第十條，主要對驗(yàn)收測量報告的來源和對動態(tài)監(jiān)測報告要求進(jìn)行了修改。驗(yàn)收管理辦法不在規(guī)定驗(yàn)收測量報告的提出單位，同時驗(yàn)收組不再對海域使用動態(tài)監(jiān)測報告進(jìn)行審查。以上內(nèi)容的修改與第五條、第六條的修改相對應(yīng)。

2.4 關(guān)于負(fù)責(zé)行政處罰主管部門的修改

《辦法》第十三條，針對海域使用權(quán)人沒有整改或整改后仍存在問題的，將其行政處罰主管部門由中國海監(jiān)機(jī)構(gòu)修改為海洋行政主管部門。

3 我國填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理存在的問題

《辦法》主要對海域使用動態(tài)監(jiān)測報告、開展驗(yàn)收測量工作單位及其資質(zhì)、以及驗(yàn)收測量報告編制單位進(jìn)行了修改，減弱了對施工過程中海域使用動態(tài)監(jiān)測過程和開展驗(yàn)收測量工作單位及其測量資質(zhì)的要求，進(jìn)一步方便了填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收測量工作的有效開展。但是在實(shí)際工作中，仍然存在以下幾個方面的問題：

（1）填海竣工驗(yàn)收的前提條件尚不明確?！掇k法》第六條規(guī)定海域使用權(quán)人提交竣工驗(yàn)收申請材料并經(jīng)過竣工驗(yàn)收組織單位受理符合要求后，方可開展驗(yàn)收測量工作。但是，在實(shí)際工作中，當(dāng)填海項(xiàng)目存在分期驗(yàn)收的問題時，滿足分期竣工驗(yàn)收條件的相關(guān)規(guī)定尚未明確給出。

（2）驗(yàn)收測量面積核算不合格判定標(biāo)準(zhǔn)不明確。填海項(xiàng)目竣工海域驗(yàn)收測量的目的是通過現(xiàn)場測量確定填海位置、面積與權(quán)證是否相符[11]，在面積核算過程中，由于施工環(huán)境、邊界測量誤差等因素，導(dǎo)致填海項(xiàng)目竣工后的實(shí)際填海面積、范圍與權(quán)證批復(fù)的不一致?！掇k法》第十一條規(guī)定：“不合理改變批準(zhǔn)范圍或超出面積實(shí)施填海的”屬于驗(yàn)收不合格，但是不合理的量化指標(biāo)尚未明確規(guī)定。

（3）部分竣工驗(yàn)收材料格式不明確。《辦法》中刪除了對提交施工過程海域使用動態(tài)監(jiān)測報告的要求，同時對驗(yàn)收測量報告編制也進(jìn)行了另行規(guī)定。但是填海項(xiàng)目設(shè)計、施工、監(jiān)理等報告以及與相關(guān)利益者的解決方案落實(shí)情況報告的格式和內(nèi)容均未作明確規(guī)定，導(dǎo)致提交驗(yàn)收申請時仍然存在材料樣式多樣、內(nèi)容繁雜等問題。

（4）填?？⒐を?yàn)收技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不明確?！短詈ｍ?xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量報告編寫大綱》中明確了驗(yàn)收測量報告的內(nèi)容、格式，并對測量單位基本情況、測量基準(zhǔn)控制測量、界址測量等測量實(shí)施的內(nèi)容有了明確的規(guī)定[12-20]，但是在實(shí)際測量工作中，仍然存在填海外緣線水下部分范圍界定、弧形邊緣線界址點(diǎn)測定等要求不明確問題，導(dǎo)致各測量單位確定界址點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，面積核算結(jié)果與批復(fù)面積偏差較大。

4 我國填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理對策及建議

（1）進(jìn)一步修改完善《辦法》，明確填?？⒐を?yàn)收的前提條件，特別要明確分期驗(yàn)收填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的前提條件以及需要提交驗(yàn)收申請所需的相關(guān)材料。

（2）針對項(xiàng)目驗(yàn)收不合格時，應(yīng)給出定性或定量的判定標(biāo)準(zhǔn)，即實(shí)際填海范圍面積與批準(zhǔn)填海界址面積的偏差或百分比標(biāo)準(zhǔn)。例如，福建省按照填海面積設(shè)置了不同等級的偏差值，如果填海工程面積超過了相應(yīng)等級的偏差值，則判驗(yàn)收不合格[21]；浙江省規(guī)定實(shí)測填海面積超出批準(zhǔn)面積1%或界址邊界位移大于5m的填海工程驗(yàn)收不合格，超出面積按規(guī)定補(bǔ)繳海域使用金[22]。同時，圓弧形構(gòu)筑物宗海界址點(diǎn)界定方法不同會導(dǎo)致填海面積與批復(fù)面積偏差較大。因此建議補(bǔ)充判斷填海面積是否合格的量化指標(biāo)以及弧形構(gòu)筑物宗海界址點(diǎn)的界定方法[23、24]。

（3）明確填海項(xiàng)目設(shè)計、施工、監(jiān)理等報告以及與相關(guān)利益者的解決方案落實(shí)情況報告等材料的編制要求、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)樣式。

（4）統(tǒng)一填海外界址線界定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《海籍調(diào)查規(guī)范》規(guī)定，填海范圍內(nèi)界址線為圍海造地前的海岸線或人工岸的連線，外側(cè)界址線為人工堤壩基床外緣線[25-27]。該外緣線定義較模糊，測量成果誤差認(rèn)定分歧的情況時有發(fā)生。建議水上部分可以按照岸線測量的方法，比如直立式結(jié)構(gòu)填海項(xiàng)目采用護(hù)岸坡頂線為外緣線；水下部分如果填海項(xiàng)目是直立式結(jié)構(gòu)，水下外緣線為岸坡頂線垂直投影邊界，如果填海項(xiàng)目是斜坡式結(jié)構(gòu)，外緣線為水下坡面與海底泥面相交線，不包括泥下部分。

（5）建議對實(shí)施測量單位提出相關(guān)資質(zhì)要求，如測繪資質(zhì)、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、質(zhì)量管理體系資質(zhì)等，確保測量單位的人員、設(shè)備、所采用的方法、獲取的數(shù)據(jù)以及最終測量結(jié)果真實(shí)、可靠，能滿足《辦法》要求。

5 結(jié) 語

隨著對海洋開發(fā)力度越來越大，填海項(xiàng)目也會越來越復(fù)雜，填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量也將面臨著越來越復(fù)雜的局面，管理部門出臺的相關(guān)管理辦法也將越來越完善、越來越規(guī)范。本文就《辦法》修改內(nèi)容及填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收測量中存在的填?？⒐を?yàn)收的前提條件、驗(yàn)收測量面積核算精度判定標(biāo)準(zhǔn)、竣工驗(yàn)收材料格式等不明確的問題進(jìn)行了分析與闡述，并對《辦法》實(shí)施過程中一些不完善的地方提出了改進(jìn)意見和建議。驗(yàn)收測量作為填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理的重要組成部分，隨著填海項(xiàng)目海域權(quán)證換發(fā)土地證需求的增多，適應(yīng)新形勢下海域管理的任務(wù)和要求，加強(qiáng)填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收工作是對填海項(xiàng)目的有力監(jiān)督、科學(xué)管理和規(guī)范化驗(yàn)收有力手段，科學(xué)的管理辦法和規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)將為國家填海項(xiàng)目竣工海域使用驗(yàn)收工作科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理提供技術(shù)保障。