我國社會保障管理服務體系改革策略研究

柴 萌

（廣西民族大學政治與公共管理學院）

承載能力不足、政府職能積極推進、社會保障內(nèi)涵發(fā)展,三個動因共同促進了社會保障管理服務改革開啟。在已有條件基礎上,機制創(chuàng)新、功能集成、重塑的業(yè)務流程、信息中心和聯(lián)動機制服務是進一步提升企業(yè)管理水平,以適應日益增長的業(yè)務需求的必要手段。

一、社會保障管理服務含義概述

管理就是公務，一切基本社會保障管理事項均屬于管理服務的范圍[1]。從基本社會保障管理主體層次來看，管理服務可包括中央公務、地方行政服務和基層服務；從具體流程來看，也可包括資金籌措公務、投資管理服務和待遇給付公務等；從服務類型歸屬來說，包括基本社會保障公務、社會生活救助公務、老年人社區(qū)優(yōu)撫公務和老年人社會福利公共服務，社會保障服務統(tǒng)一歸屬人社行政部門，而其他三種服務統(tǒng)屬于老年人社區(qū)民政部門；從公務主要對象來看，城鎮(zhèn)居民員工、城市居民、農(nóng)村居民和農(nóng)民工等人員，都是社會保障服務的主要劃分標準。廣義的社會保障管理服務，即為指一切與社會保障有關的管理服務，狹義的社會保障管理服務即為專指由人社行政部門所提供的社會保障服務[2]。

社會保障管理服務是指以社會救濟、城市低保、社會保障、再就業(yè)為核心內(nèi)容，向社會所有公眾無差別地提供的包含信息、服務咨詢、社會關系維護、資格核定、資金籌措、待遇審核、待遇支付、資金管理營運等方面的綜合管理服務，及其政策制定、政策實施、政策反映和政策預警等方面的綜合政策服務。管理服務主要包括中央、地方和基層經(jīng)辦的三級組織，主要包括人社、民政、醫(yī)療、公安、計生、財稅等政府主管機關，以及所屬組織。

二、社會保障管理服務改革因素

（一）管理服務承載能力嚴重不足是直接動因

社會保障管理中心服務承載能力嚴重不符合社會保障事業(yè)發(fā)展趨勢。歷經(jīng)了60多年的歷史積淀和接近30年的高速發(fā)展，我國社會保障事業(yè)已實現(xiàn)了巨大進步，2013年，全國社會保障持卡人數(shù)超過了5.4億，對社會保障及其相關服務提出了更高的要求[3]。

（二）政府推動是改革啟動的契機

部門分割、地域差別、城鄉(xiāng)差異和身份不同是當前我國社會保障管理服務的根本特征，其管理方法、管理體制、管理運行方式逐漸無法適應經(jīng)濟社會發(fā)展和社會管理新的需求，改革與轉(zhuǎn)型要求日益緊迫。當前，我國政府已充分意識到了社會保障制度在社會管理中的關鍵作用和意義，并指出社會保障制度變革的主要突破口就是變革管理體制和管理服務方式，從十七大和十七屆三中全會開始，把社會保障變革作為政府社會保障管理和農(nóng)村社會保障改造發(fā)展的首要任務，到2020年實現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度體系要基本完善，人們獲得基本生活保障目標；十八大明確提出了完善社會保障經(jīng)辦管理制度，提供更為便民快速的服務，十八屆三中全會更進一步確定了加速完善社會保障管理制度和經(jīng)辦服務的改革任務。由此可見，我國政府主動促成的積極態(tài)度是當前推進社會保障管理服務改革的良好契機[4]。

（三）社會保障內(nèi)涵發(fā)展是本質(zhì)要求

現(xiàn)代社會保障并不僅是單純的經(jīng)濟補助制度，更多的是把風險防范、服務、社會保障、社區(qū)管理等性質(zhì)都包含在其中的綜合治理制度。社會保障內(nèi)容的增加對社會保障管理服務提出了全新要求。首先，在社會保障管理服務中，公共服務才是終極目的。其次，作為公共服務的一部分，社會保障將實現(xiàn)全民健康共享需求，而供給方法社會化、供給流程績效化、供給成果均等化則是其基本特點。社會保障管理服務是政府部門職能，但隨著當代政府部門功能的轉(zhuǎn)變，社會保障管理服務體系變革也迫在眉睫；成為我國社保體制改革的重要突破口的社會管理服務改革項目，將直接影響政府職能和社區(qū)管理改革任務的完成。

三、社會保障管理服務改革的基本內(nèi)容

（一）政策良好

當前我國社會保障政策措施制度出現(xiàn)的主要問題并非政策措施缺位，而是政策措施融合和政策措施優(yōu)化。將當前我國社會保障政策措施制度改革分塊開展，服務于當前我國體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展方向的重大調(diào)整。在現(xiàn)有政策體制基礎上開展制度改革，不但可以利用原有政策體制的優(yōu)勢，還能夠在更高的層次上梳理優(yōu)化政策法規(guī)與制度，進一步增強社會管理咨詢服務政策法規(guī)的前瞻性和適用范圍，從而長期保持社會保障監(jiān)督管理服務工作充滿活力與生機[5]。

當前社會保障管理體制和管理服務變革推動發(fā)展政策的制定，十八大明確提出了社會保障經(jīng)辦機構(gòu)管理制度變革和服務機制構(gòu)建的需求，《社會保障十二五規(guī)劃綱要》中進一步規(guī)定建立三個服務系統(tǒng)，促進城市社會保障協(xié)調(diào)，穩(wěn)妥推動體制和行政管理服務統(tǒng)一發(fā)展，將經(jīng)濟社會信息資源注入社會保障基礎公務供應系統(tǒng)，提高服務質(zhì)量和效率。而伴隨新城市化發(fā)展戰(zhàn)略的實施，統(tǒng)一、信息化、多主體供應系統(tǒng)將是我國社會保障信息管理服務發(fā)展政策未來的主要發(fā)展方向。

（二）改革要素基本具備

首先，組織機構(gòu)的分布廣泛。社會保障服務組織網(wǎng)絡已初具規(guī)模，至2013年，全省直屬民政部門的社區(qū)服務組織25.2萬個，社區(qū)衛(wèi)生服務組織覆蓋面已超過36.9%；同年，全省的社會保障經(jīng)辦機構(gòu)總數(shù)已超過8363個，約為2000年的1.75倍，約50%的市縣在農(nóng)村行政區(qū)域內(nèi)設置了城居保經(jīng)辦機構(gòu)。

其次，人才儲備初具規(guī)模。2013年，社工師和助理社工師共123084人，相比上年增加了46.31%，此外，醫(yī)院衛(wèi)生系統(tǒng)和公安部門也都專門配備了工作人員進行服務，穩(wěn)健發(fā)展的服務團隊也為社保管理服務改革提供了人才儲備[6]。

最后，費用來源相對固定。目前，大多數(shù)社會保障服務費用均來自公共財政保障，中央政府與地方財政都是其主要來源。民政部門及其機關費用來源也比較豐富，除去地方政府財政，部分資金來源為社會福利體育彩票和社區(qū)捐助。2013年，中央轉(zhuǎn)移支付教育事業(yè)費、國家基本建設投資、公益性金開支、用社會福利體育彩票等籌措的社區(qū)幸?；?、社區(qū)捐助所占比依次為 50%、3%、4%、12%、3%，另外28%的資金均來自于各政府部門的自籌。

（三）管理服務推動社會保障事業(yè)發(fā)展

管理服務是我國社會保障事業(yè)的重要組成部分，有效推動了我國社會保障事業(yè)發(fā)展步伐。我國社會保障事業(yè)首先通過管理服務直接解決公共需要，以達到社會保障制度預期效果；同時，通過改革與創(chuàng)新，積極推動我國社會保障體制變革。從社會保障管理服務方面來說，隨著我國基本養(yǎng)老保障制度和基本醫(yī)療保障制度的深入發(fā)展，我國社會保障管理服務已由單一的收繳發(fā)放擴展到了社會保障關系管理、利益分享等綜合性服務范疇。管理服務不僅僅需要實現(xiàn)基本服務，更關鍵的是通過轉(zhuǎn)變服務內(nèi)涵、服務方法、與服務對象實現(xiàn)社會保障體制融合，使之更符合社會形態(tài)的變化。到目前為止，雖然對社會保障管理服務的改革與變化一直都不夠主動，但盡管如此，不能不肯定以管理服務水平為切入點的我國社會保障管理制度變革仍卓有成效。因為積極提高社會保障的管理服務水平能力，是為了促進我國社會保障事業(yè)發(fā)展的客觀需要[7]。

四、我國社會保障管理服務體系改革策略

（一）體制創(chuàng)新

首先，管辦分開，政事分離。以國家事業(yè)單位的人事管理改革為起點，把社會保障管理服務經(jīng)辦機構(gòu)從政府行政組織中單獨設立，做到社會保障管理服務政事分離，政府組織的重心在管，經(jīng)辦服務機構(gòu)重點在辦。管理機關和政府組織之間不僅是管理與被管理的關系，而且是委托與被委托的關系，政府機構(gòu)可以經(jīng)過法定程序把直接面向公民的具體服務委派給經(jīng)辦服務機構(gòu)。獨立后的經(jīng)辦服務機構(gòu)，在人事管理、經(jīng)費運用、組織運營等方面均具有自主運作權(quán)利，而政府機構(gòu)則不再承擔經(jīng)辦組織的營運費用。

其次，構(gòu)建省管縣的經(jīng)辦服務垂直管理制度。在政務分開，經(jīng)辦機構(gòu)獨立的基礎上，構(gòu)建省管縣的服務下垂管理制度，并統(tǒng)一定位政府承辦組織性質(zhì)、機構(gòu)名稱、組織設置、人員編制結(jié)構(gòu)和管理服務標準，統(tǒng)一費用來源、會計核算規(guī)范；明晰了各類經(jīng)辦機構(gòu)分工與職責。一般來說，省級以下經(jīng)辦服務管理機構(gòu)工作的主要目的是獲取政府部門委托，以減少企業(yè)與政府部門交易的成本，并導入現(xiàn)代化服務管理方式，提高政府經(jīng)辦服務效能；而縣級以上經(jīng)辦服務管理機構(gòu)的職責主要在生產(chǎn)經(jīng)營服務和提供社會公共服務，以解決公民對社會福利保障的直接需要。

（二）整合功能，提高管理能力

首先，成立省級社會保障管理廳，整合地方政府機構(gòu)的管理功能，以提高地方政府治理水平。同時成立省社會保障管理廳，下設數(shù)據(jù)管理中心、行政管理中心、財務中心和經(jīng)辦監(jiān)管中心，分級承擔社會保障的監(jiān)督管理功能。省級政府社會保障管理廳服務上歸國家社會保障部管理，人員、費用方面則由省級政府直接管理；內(nèi)部按機構(gòu)分設組織，取消了既有社會管理功能上的部門劃分[8]。

其次，信息中心主要承擔社會保障信息采集、審核、匯總、維護與完善，開展信息統(tǒng)計分析與定期信息調(diào)研工作，為經(jīng)辦服務機構(gòu)信息審核提供依據(jù)；行政管理中心承擔各社會保障項目的行政事務，提出政策法規(guī)、信息審核等項目，并對內(nèi)承擔省社會保障廳的日常管理工作和服務；財務信息中心的主要職責為承擔基金收支專戶管理工作，編制預、決算，及時了解資金收支余額流轉(zhuǎn)狀況，并預測資金未來發(fā)展情況；經(jīng)辦與監(jiān)督信息中心的主要職責為選擇社會保障經(jīng)辦服務組織，監(jiān)督經(jīng)辦機構(gòu)的服務流程，考評經(jīng)辦組織服務水平。

（三）重塑流程，提高經(jīng)辦能力

在經(jīng)辦服務流程中，打破原有的功能分區(qū)，進行窗口功能重組。根據(jù)服務內(nèi)容，將原服務窗口中包括的前臺信息辦理、服務咨詢、行政事務、待遇申請、保費征收、糾紛解決等科室，一并重組服務窗口功能模塊。

服務流程以公眾要求信息為起點，事先完成基本信息記錄、核對，并劃分服務類型，選定最適宜的服務窗口；一般服務窗口按照服務要求向辦理者索取有關資料，以公共信息平臺為基礎核對資料，合格者則進入下一個服務流程，如果不合格則當場回復有關信息，需要再次提交資料；即辦類服務當場辦結(jié)，將處理結(jié)果退回辦理者，非即辦類服務則進入后臺辦理，向辦理者反饋有關憑證信息和后臺程序、時限要求、辦理結(jié)果查詢等信息，在面對公眾的窗口服務中完成。經(jīng)辦機關在辦理服務的同時需要及時向商業(yè)銀行等市場合作組織提交服務要求信息，以推進后端服務辦理進度；同時，商業(yè)銀行、經(jīng)辦機構(gòu)與政府信息網(wǎng)絡平臺之間要確保有效信息交互，以充分發(fā)揮政府信息平臺功能。

（四）構(gòu)建信息管理中心，提高服務效率

信息化也是提高社會保障管理系統(tǒng)服務效能的關鍵技術(shù)手段。優(yōu)秀的信息管理系統(tǒng)不僅可以提高管理系統(tǒng)服務效能，而且減少了管理系統(tǒng)的服務成本；尤其重要的是，信息能夠作為地方政府部門切實了解社會保障發(fā)展狀況、預期變化趨勢、制定社會保障發(fā)展政策的重要依據(jù)。首先，要形成規(guī)范的信息數(shù)據(jù)指標體系，把數(shù)據(jù)口徑、統(tǒng)計項目、統(tǒng)計方法、數(shù)據(jù)時間點納入規(guī)范的管理體系，形成常規(guī)化社會保障國民數(shù)據(jù)體系；其次，要實現(xiàn)信息公開透明化，定期向社會公開社會保障事業(yè)發(fā)展情況，并提供社會保障基本統(tǒng)計資料，接受社會公眾監(jiān)督。

同時，建立四級信息管理平臺，以確保信息內(nèi)容真實性與安全性。為實現(xiàn)信息內(nèi)容的分類管理，記錄、檢索、核實、分類等功能均根據(jù)服務機構(gòu)等級設置，分設市、縣級、地方、國家四級信息管理權(quán)限。建設大國的公眾信息系統(tǒng)，通過集成大社會公共信息、個人身份信息、社會信用信息、政府財政信息等信息系統(tǒng)模塊，夯實大公共服務信息系統(tǒng)基石；打擊販賣公民個人信息活動，視信息安全為公共安全的重要部分，提高大公眾信息系統(tǒng)安全感指數(shù)和安全等級。

（五）構(gòu)建聯(lián)動機制，保證社會服務可持續(xù)性

管理服務費用也是當前約束服務質(zhì)量和可持久服務能力的關鍵問題。費用越充足，服務承載力和可持久服務能力就愈強。聯(lián)動機制，是指管理工作服務支出和機構(gòu)征收費用之間的聯(lián)系，將社會保障管理服務機構(gòu)費用來源和開支情況與機構(gòu)征繳和管理人員的社會保障支出掛鉤，并建立動態(tài)變化激勵機制，根據(jù)機構(gòu)服務量的多少考核管理服務經(jīng)費支出的多少。同時，聯(lián)動機制能夠解決社會保障管理工作服務體系內(nèi)部財事權(quán)力結(jié)構(gòu)不相匹配的困難，提高基層社會保障公共服務組織積極性；并且，也能夠按需要支付，量入為出，合理管控費用規(guī)模，有效提升機構(gòu)資金運用效益。另外，要厘清管理服務費用的含義與范圍。通常管理服務費用又可以叫做管理服務成本，因為提供社會保障的公共服務機構(gòu)需要占有土地并大量消耗各類的社區(qū)經(jīng)濟資源，所以，管理服務費用又可以是指為公眾提供服務的政府機構(gòu)或者經(jīng)辦管理服務機關的工作成本或者費用，以及為保障管理服務順利運轉(zhuǎn)所必須大量消耗的資金資源、土地、人力資本、公共信息資源和其余經(jīng)濟社會各種資源。

五、結(jié)束語

綜上，本文通過分析社會保障管理服務的含義、改革因素、根本內(nèi)容等信息，明確措施改革的內(nèi)容，推動我國社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。同時，想要改革我國社會保障管理服務體系，還需明確各項內(nèi)容，及時改進不足，完善內(nèi)容，提高實際建設價值，為我國人民提供更多的保障。