監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系建構(gòu)及前瞻思考

陳振華 李建淼 金利軍

(浙江省第二監(jiān)獄 浙江杭州市 311100)

一、監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)及其功能

(一)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的概念

指數(shù)，是一個統(tǒng)計(jì)學(xué)概念，一般是指在統(tǒng)計(jì)中反映某一時期某一現(xiàn)象變動情況的相對指標(biāo)。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)是指對一個國家、地區(qū)監(jiān)獄法治建設(shè)狀況進(jìn)行描述和評估的量化數(shù)據(jù)〔1〕。具體來說，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)分為法治監(jiān)獄評估體系建構(gòu)與指數(shù)計(jì)算方法兩部分。前者包括對法治監(jiān)獄建設(shè)水平的整體把握以及評估指標(biāo)結(jié)構(gòu)的科學(xué)設(shè)計(jì)；后者則以前者為基礎(chǔ)，運(yùn)用科學(xué)方法搜集、處理相關(guān)數(shù)據(jù)并選擇恰當(dāng)?shù)臄?shù)學(xué)模型進(jìn)行計(jì)量。

(二)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的功能

就功能來說，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系是描述、量化、評價、指引和預(yù)測法治監(jiān)獄建設(shè)的必要手段和重要措施。具體而言有以下幾點(diǎn)：

1. 描述功能

法治建設(shè)是一個系統(tǒng)的工程，想要如實(shí)快速全面地把握監(jiān)獄法治建設(shè)的客觀情況，需要建立相對完備的法治評估指標(biāo)體系，以此為參照考核監(jiān)獄具體的法治現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)法治評估指標(biāo)體系對監(jiān)獄法治建設(shè)現(xiàn)實(shí)的客觀描繪。

2. 量化功能

通過借鑒評估學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理論，在理念上、觀念上對監(jiān)獄法治建設(shè)進(jìn)行深入剖析和科學(xué)分析；通過數(shù)據(jù)的搜集和整理，把定性的東西按照法治的標(biāo)準(zhǔn)與要求進(jìn)行細(xì)化和量化〔2〕。

3. 評價功能

通過對法治監(jiān)獄建設(shè)的狀況及監(jiān)獄工作在發(fā)展變化中產(chǎn)生的各種情況進(jìn)行定性或定量的分析，在對數(shù)據(jù)研究比較中就可以對監(jiān)獄系統(tǒng)的法治建設(shè)狀況作出適當(dāng)?shù)呐袛嗪驮u價。在橫向和縱向上分別進(jìn)行比較，橫向比較可以幫助認(rèn)清某個區(qū)域和某所監(jiān)獄的不足和優(yōu)勢；縱向比較可以認(rèn)清監(jiān)獄法治建設(shè)在某一特定的時期，方向?qū)Σ粚Γㄖ谓ㄔO(shè)進(jìn)展如何。

4. 指引功能

監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)有助于樹立科學(xué)的、清晰可辨的現(xiàn)代法治監(jiān)獄目標(biāo)，引導(dǎo)規(guī)劃最佳的方法、路徑，進(jìn)而形成對法治目標(biāo)的普遍認(rèn)同，從而激勵大家為法治監(jiān)獄建設(shè)竭盡全力的奮斗。

5. 預(yù)測功能

借助監(jiān)獄某一階段的相對數(shù)字化的指標(biāo)，看其法治建設(shè)的發(fā)展方向和產(chǎn)生的效果是否與預(yù)期的一致，采取措施是否產(chǎn)生效果，是否存在偏差，從而及時發(fā)現(xiàn)制約當(dāng)前監(jiān)獄法治建設(shè)工作的主要問題，有的放矢制定針對性治理措施。

二、建構(gòu)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的必要性與可行性分析

(一)必要性分析

建構(gòu)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系不僅可以衡量監(jiān)獄法治狀態(tài)和法治化程度，而且可以發(fā)現(xiàn)和防止法治倒退情況的發(fā)生，具有描述、量化、評價、預(yù)測基本功能和規(guī)范、引導(dǎo)、提升、創(chuàng)新衍生功能〔3〕。具體而言，建構(gòu)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的必要性在于：

1.監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)為法治監(jiān)獄建設(shè)提供新的推動力

中國監(jiān)獄工作取得了舉世矚目的成就，監(jiān)獄執(zhí)法規(guī)范化和管理水平不斷提高，但也存在一些問題，例如監(jiān)獄法治建設(shè)動力不足，民警法治意識仍需提高等。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系引入了多方評估的主體和方法，采取執(zhí)法滿意度測評等方式激發(fā)罪犯及親屬、公眾等參與監(jiān)獄法治建設(shè)的積極性，有助于形成良性互動，從而為法治監(jiān)獄建設(shè)提供新的推動力。

2. 監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)為監(jiān)獄現(xiàn)代化提供可行的路徑

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄?〕監(jiān)獄的現(xiàn)代化，除了技術(shù)設(shè)備、管理制度的現(xiàn)代化外，監(jiān)獄法治建設(shè)現(xiàn)代化亦是重要一環(huán)，是監(jiān)獄現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性和保障性工作，沒有監(jiān)獄法治建設(shè)，監(jiān)獄現(xiàn)代化只能是空談。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)是監(jiān)獄法治建設(shè)的重要工具和有力抓手，科學(xué)設(shè)計(jì)各項(xiàng)指標(biāo)、準(zhǔn)確量化指數(shù)數(shù)值，是監(jiān)獄最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的有效途徑。

3. 監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)為提高監(jiān)獄行刑和管理水平提供有效的手段

監(jiān)獄的發(fā)展進(jìn)入后體制改革時期，社會矛盾不斷凸顯、押犯結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，罪犯的思想觀念急劇變化，社會、人民對監(jiān)獄工作的要求與標(biāo)準(zhǔn)日益提高〔5〕。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)能夠從法治監(jiān)獄的基本理念、具體內(nèi)容、建設(shè)手段、重要方法等方面探索出一整套有效的手段，成為監(jiān)獄加強(qiáng)管理創(chuàng)新、促進(jìn)社會和諧的必然選擇。

4. 監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)有利于塑造監(jiān)獄法治文化

法治監(jiān)獄離不開法治文化的形成。目前監(jiān)獄法治研究成果中還沒有形成一個全面、科學(xué)、系統(tǒng)的評估指標(biāo)體系，沒有作為科學(xué)評估刑罰執(zhí)行質(zhì)量、監(jiān)獄管理能力、服務(wù)大局水平的法治指標(biāo)體系。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)，將會在監(jiān)獄系統(tǒng)打造一個可以相互交流、溝通的法治平臺，凝聚法治共識，營造嚴(yán)格守法的改造氛圍，全面提升監(jiān)獄民警以及罪犯的法治意識。

(二)可行性分析

建構(gòu)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的可行性可以從以下幾點(diǎn)分析：

1. 理論體系較為完善，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為豐富

監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的淵源要從20世紀(jì)60年代的“社會評估指標(biāo)活動”說起。1968年，美國學(xué)者伊萬建立了一個包括70項(xiàng)具體指標(biāo)的法律指標(biāo)體系。隨后，斯坦福大學(xué)法學(xué)院梅里曼等教授，建立了評價一個國家法律制度總體狀況的法治指標(biāo)體系〔6〕。2005年，香港法治指數(shù)出臺，開啟了我國法治指數(shù)實(shí)踐的先河。接著，杭州、深圳、昆明、南京、上海、北京等多地推出法治建設(shè)指數(shù)，積極構(gòu)建法治政府評估體系，以探索地方法治建設(shè)量化評估的科學(xué)路徑和有效方法。這些理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都為建構(gòu)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.建立科學(xué)的法治建設(shè)評估體系已被納入國家發(fā)展的戰(zhàn)略部署

1997年9月，黨的十五大報(bào)告明確提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”基本方略〔7〕。2004年3月，國務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確指出“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”〔8〕。2012年11月，黨的十八大報(bào)告將“依法治國”方略提到新高度，即“全面推進(jìn)依法治國”“加快建設(shè)社會主義法治國家”〔9〕，“全面”二字體現(xiàn)了依法治國在空間領(lǐng)域的要求，“加快”二字提出了依法治國在時間上的要求。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，并要求“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”〔10〕。2020年11月，中央全面依法治國工作會議將習(xí)近平法治思想明確為全面依法治國的指導(dǎo)思想，提出了法治建設(shè)“十一個堅(jiān)持”，明確了堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等要求〔11〕。這些工作部署，為監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)指明了方向，也提出了要求。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的內(nèi)涵和外延，與中國建設(shè)法治國家的目標(biāo)完全契合。

三、監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)

浙江監(jiān)獄的法治建設(shè)指數(shù)體系建構(gòu)起步較早。以浙江省第二監(jiān)獄為例，受杭州市余杭區(qū)(監(jiān)獄駐所地)法治政府評估體系建設(shè)帶動影響，浙江省第二監(jiān)獄自2002年起便開始進(jìn)行“監(jiān)管改造ISO9000標(biāo)準(zhǔn)”的貫標(biāo)工作，在此過程中認(rèn)真吸取國內(nèi)外先進(jìn)的法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，用量化加權(quán)等方法，以數(shù)量和評分的形式展示出法治建設(shè)的達(dá)成程度，反映監(jiān)獄法治運(yùn)行的狀態(tài)，逐步形成了監(jiān)獄法治建設(shè)量化評估的基本模式和方向。在長期的實(shí)踐中，初步對監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的總體目標(biāo)、建構(gòu)原則、指數(shù)內(nèi)容、指標(biāo)類別、評估主體、評估程序、測算方法、實(shí)施路徑進(jìn)行了探索。

(一)總體目標(biāo)

監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系，其總體目標(biāo)主要包括權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、程序正當(dāng)、公平正義、行刑高效。權(quán)責(zé)法定是法治監(jiān)獄的重要基礎(chǔ)，嚴(yán)格履行監(jiān)獄的懲罰與改造罪犯職能，依法設(shè)定職責(zé)，合理劃分權(quán)限，做到職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。執(zhí)法嚴(yán)明是法治監(jiān)獄的基本要求，要求監(jiān)獄依法嚴(yán)格執(zhí)法，文明管理，規(guī)范治理。程序正當(dāng)是法治監(jiān)獄的必然體現(xiàn)，要求監(jiān)獄執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)都要依照法定程序公正地實(shí)施，經(jīng)得起公開的檢驗(yàn)。公平正義是法治監(jiān)獄的價值追求，要求監(jiān)獄民警公正廉潔執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法實(shí)體、程序等的公平公正。行刑高效是法治監(jiān)獄的終極目標(biāo)，既要求以監(jiān)獄刑罰執(zhí)行具體過程中的職能體現(xiàn)，又要求實(shí)現(xiàn)行刑綜合效應(yīng)的最大化，最大程度地促進(jìn)社會穩(wěn)定。

(二)建構(gòu)原則

1.合法性原則

要求制定監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系不得與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸。這里的法律法規(guī)可以做擴(kuò)大解釋，既包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等，也包括中國加入的有關(guān)國際條約等。

2.科學(xué)性原則

要求指數(shù)體系設(shè)計(jì)必須科學(xué)、合理，能準(zhǔn)確地反映監(jiān)獄法治建設(shè)的現(xiàn)狀和水平；必須有科學(xué)的理論支撐，選擇聯(lián)系密切、符合監(jiān)獄工作實(shí)際的數(shù)據(jù)和資料作為評估指標(biāo)；必須采用科學(xué)的研究方法，在廣泛征求專家和實(shí)際工作部門意見、建議的基礎(chǔ)上，對基本框架和具體指標(biāo)進(jìn)行充分思考和論證。

3.實(shí)用性原則

建構(gòu)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的目的是為了客觀地檢驗(yàn)監(jiān)獄法治現(xiàn)狀，及時查漏補(bǔ)缺，更好地推進(jìn)法治監(jiān)獄發(fā)展。指數(shù)體系的內(nèi)容要具體明確，邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，文字表述清晰。指數(shù)體系的測量和計(jì)算要具有可行性，便于操作；評分方法、評估步驟、評估等級等要簡便易行，講究實(shí)效。

4.民主性原則

在監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系建構(gòu)和實(shí)施工作中，要充分吸取罪犯、罪犯親屬、社會民眾、專家學(xué)者的建議，充分體現(xiàn)民意，廣泛接受監(jiān)督。

5.可持續(xù)原則

在同一時期內(nèi)對不同地區(qū)、不同監(jiān)獄的法治建設(shè)狀況進(jìn)行比較，可以對法治監(jiān)獄建設(shè)狀況進(jìn)行排名，進(jìn)而達(dá)到評價的功能。隨著時間的推移，適應(yīng)于一定時期的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷摹⑼晟?，這就是監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的持續(xù)發(fā)展問題。

(三)指數(shù)內(nèi)容

法治實(shí)現(xiàn)的前提是良法善治，法治監(jiān)獄的內(nèi)涵主要反映在監(jiān)獄法治、依法治監(jiān)的過程、狀態(tài)和結(jié)果上〔12〕。歸結(jié)來說，法治監(jiān)獄的科學(xué)內(nèi)涵主要包括：依法全面履行監(jiān)獄職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，形成完備的監(jiān)獄制度規(guī)范體系；規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，完善管理機(jī)制，嚴(yán)格履行職責(zé)，提升工作效益，形成高效的依法治監(jiān)實(shí)施體系；堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，深化獄務(wù)公開，嚴(yán)肅責(zé)任追究，形成嚴(yán)明的監(jiān)獄規(guī)范執(zhí)法體系；從組織、人員、管理、機(jī)制上強(qiáng)化保障功能，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論確定為重大監(jiān)管執(zhí)法內(nèi)容法定程序，形成有力的監(jiān)獄法治保障體系；注重教育培訓(xùn)，強(qiáng)化實(shí)踐鍛煉，培養(yǎng)法治思維，提高法治素養(yǎng)，推進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)，形成崇法守法的監(jiān)獄法治意識系統(tǒng)。通過實(shí)踐歸納，筆者認(rèn)為監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的基本內(nèi)容應(yīng)包括以下幾方面：

1.制度指數(shù)：形成健全的監(jiān)獄制度規(guī)范體系

監(jiān)獄制度規(guī)范分為監(jiān)獄法律、監(jiān)獄管理制度、刑務(wù)制度、警務(wù)制度、監(jiān)督制度等。一般來說，評價法律、制度的好壞，標(biāo)準(zhǔn)有兩個：一是法律、制度的設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理；二是能否經(jīng)受實(shí)踐的檢驗(yàn)。在社會的變革和轉(zhuǎn)型期間，要求監(jiān)獄各項(xiàng)制度也能適應(yīng)社會環(huán)境的變化，調(diào)整形成適應(yīng)社會要求的組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制。制度指數(shù)在實(shí)踐中的評估包括監(jiān)獄法律法規(guī)、規(guī)章制度建設(shè)完備度及具體的質(zhì)量情況，設(shè)置規(guī)章制度合法性、合理性、程序性審查狀況，規(guī)范性文件“廢改立釋”相關(guān)數(shù)據(jù)，以及權(quán)利義務(wù)相關(guān)主體、專家、群眾對法規(guī)、規(guī)章的評判情況等指標(biāo)。

2.實(shí)施指數(shù)：形成高效的依法治監(jiān)履職體系

一是要按照“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定”的基本要求，完善監(jiān)獄決策流程，健全行政決策程序，建立法治監(jiān)獄的運(yùn)行機(jī)制；二是要嚴(yán)格履行法定職責(zé)，維護(hù)安全穩(wěn)定、加強(qiáng)民警管理、強(qiáng)化罪犯教育、維護(hù)罪犯權(quán)益等。例如，浙江監(jiān)獄系統(tǒng)在2021年制定《分監(jiān)區(qū)民警一日工作要點(diǎn)》時，就多人次、多層級地開展基層調(diào)研、專家論證、民主意見征集，數(shù)次下發(fā)意見征求稿進(jìn)行集體討論等。

3.規(guī)范指數(shù)：形成嚴(yán)明的監(jiān)獄規(guī)范執(zhí)法體系

一是規(guī)范監(jiān)獄執(zhí)法，嚴(yán)格落實(shí)依規(guī)執(zhí)法，嚴(yán)格遵循法定程序，依法行使自由裁量。二是運(yùn)用法治思維強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，包括獄務(wù)公開透明度、行政復(fù)議量、行政訴訟量、信訪量等。三是全面實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制，明確崗位職責(zé)，實(shí)行執(zhí)法評議考核、過錯責(zé)任追究等制度。四是執(zhí)法活動公開化，落實(shí)獄務(wù)公開，建立信息反映渠道。例如，浙江省第二監(jiān)獄一直實(shí)施監(jiān)獄開放日、監(jiān)獄長接待日、聘請“執(zhí)法監(jiān)督員”等，將一切獄政管理活動納入法治軌道。

4.保障指數(shù)：形成有力的監(jiān)獄法治保障體系

一是組織保障，深化監(jiān)獄機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任“五法定”；建立法制工作機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)獄法律顧問和公職律師制度；規(guī)范教育培訓(xùn)制度，健全民警執(zhí)法權(quán)益保障機(jī)制。二是運(yùn)行保障，在建章立制過程中注重廣泛聽取意見，確保頂層設(shè)計(jì)合法合理，做到兼顧各方；細(xì)化監(jiān)獄分工責(zé)任制，落實(shí)分級授權(quán)、按崗設(shè)權(quán)、按事行權(quán)要求，編制權(quán)力責(zé)任清單，完善內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制；健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防控和預(yù)警機(jī)制，形成強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制。三是技術(shù)保障，開發(fā)各類應(yīng)用管理系統(tǒng)，實(shí)時記錄重大執(zhí)法行為和突發(fā)事件，做到全程留痕跡，實(shí)行監(jiān)獄行政審批、罪犯管理、計(jì)分考核、行政與刑事獎懲等管理與執(zhí)法事項(xiàng)的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)督。四是反饋保障，健全罪犯及家屬訴求表達(dá)機(jī)制，加強(qiáng)與駐監(jiān)檢察室、法院、武警及當(dāng)?shù)卣葐挝坏穆?lián)系，為公安、檢察院、法院、律師等辦案取證等創(chuàng)造良好的平臺，不斷改進(jìn)監(jiān)獄內(nèi)部法治環(huán)境。

5.普法指數(shù)：形成崇法的監(jiān)獄法治意識系統(tǒng)

全面建設(shè)法治監(jiān)獄，一是必須打造過硬的執(zhí)法隊(duì)伍，培養(yǎng)民警用法治思維治理監(jiān)獄的意識；增強(qiáng)民警學(xué)法的內(nèi)驅(qū)力，對全體監(jiān)獄民警進(jìn)行法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)，鼓勵民警參加法律職業(yè)資格考試，掌握法治知識；加強(qiáng)監(jiān)獄民警法治實(shí)踐鍛煉和法律邏輯推理鍛煉。目前浙江監(jiān)獄系統(tǒng)已經(jīng)與浙江大學(xué)光華法學(xué)院等高校、機(jī)構(gòu)合作，聯(lián)合培養(yǎng)監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)的法律高層次人才。二是強(qiáng)化罪犯法治教育，開設(shè)罪犯普法課程，舉辦法治講座等。例如，浙江省第二監(jiān)獄在實(shí)踐中便采用民警法律知識宣講團(tuán)、公職律師法律服務(wù)工作室、與駐地司法局聯(lián)合開展臨釋罪犯普法教育考試等形式強(qiáng)化罪犯法治教育。三是廣泛開展獄內(nèi)外普法宣傳，向社會公眾宣傳監(jiān)獄執(zhí)法理念與效果，發(fā)揮教育公眾和預(yù)防犯罪功能。

(四)指標(biāo)類別

指標(biāo)的類別更像是一個多維度的坐標(biāo)，從橫向來說分為客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)，從縱向來說分為靜態(tài)指標(biāo)和動態(tài)指標(biāo)。

1. 客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)

客觀指標(biāo)是指用來反映監(jiān)獄法治客觀存在狀況的指標(biāo)，是對監(jiān)獄法治建設(shè)的發(fā)展程度和真實(shí)水平之客觀反映。主觀指標(biāo)則是有行為能力的評價主體對監(jiān)獄法治現(xiàn)象的主觀感受，也稱感覺指標(biāo)，表現(xiàn)為人們的心理狀態(tài)、情結(jié)、愿望和滿意程度等心理反應(yīng)。

2. 靜態(tài)指標(biāo)與動態(tài)指標(biāo)

靜態(tài)指標(biāo)是對某國、某地區(qū)或某所監(jiān)獄法治建設(shè)在某一時刻的水平進(jìn)行評估，反映監(jiān)獄法治建設(shè)在特定的時間和空間范圍內(nèi)所存在的現(xiàn)實(shí)狀況，具有評估的現(xiàn)實(shí)顯現(xiàn)功能。動態(tài)指標(biāo)則是對監(jiān)獄法治建設(shè)與發(fā)展?fàn)顩r從縱向和橫向發(fā)展預(yù)期兩個方面進(jìn)行評估，反映監(jiān)獄法治建設(shè)在未來一段時期內(nèi)的發(fā)展趨勢和走向，具有評估的預(yù)測預(yù)警功能。

(五)評估主體

評估主體是監(jiān)獄法治建設(shè)的核心要素，是推動法治評估體系運(yùn)轉(zhuǎn)的主軸。浙江監(jiān)獄系統(tǒng)在實(shí)踐過程中，充分吸取香港法治指數(shù)和浙江余杭法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，將監(jiān)獄法治建設(shè)評估的主體范圍拓寬至專家和人民群眾，增強(qiáng)評估過程和評估結(jié)果的信度，避免了以上級考下級的自上而下的形式進(jìn)行產(chǎn)生的弊端。

具體來說，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的評估主體可分為內(nèi)部評估組(以下簡稱內(nèi)評組)、外部評估組(以下簡稱外評組)和專家評審組。內(nèi)評組由上級司法行政部門、監(jiān)獄主管部門、監(jiān)獄民警和罪犯組成，選擇這些主體的理由是因?yàn)樗麄兪钦麄€法治評估體系實(shí)施和具體參與的主體，對法治評估中的實(shí)務(wù)有充分的了解，能夠客觀公正地進(jìn)行評估；外評組通常是由不直接參與監(jiān)獄工作的地方政府人士，從事法律工作的人員和罪犯親屬組成，一般邀請記者、社會權(quán)威人士或者專業(yè)評估中介組織，選擇這些主體的理由是因?yàn)樗麄円酝獠咳藛T的身份來看監(jiān)獄的法治建設(shè)，既能夠站在公眾的角度來監(jiān)督，同時也可以從不同專業(yè)的角度來評價監(jiān)獄法治狀況。專家評審組由各地法官、檢察官及優(yōu)秀的法學(xué)家、學(xué)者組成，他們具有較深的專業(yè)知識，對監(jiān)獄法治的動態(tài)有深刻的、前瞻性的眼光，可以發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)中的問題。在評估的過程中，每組成員的選擇從事先建立的評委庫中隨機(jī)抽選產(chǎn)生，增強(qiáng)可信度。

(六)評估程序

結(jié)合監(jiān)獄法治建設(shè)的實(shí)際，建議采用“監(jiān)獄自評→省(區(qū)、市)監(jiān)獄管理局會評→司法部(監(jiān)獄管理局)終評”的模式。評估按照以下程序進(jìn)行：

首先，由各監(jiān)獄根據(jù)法治建設(shè)指數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我評估，并形成評估報(bào)告。各監(jiān)獄由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家組成評估領(lǐng)導(dǎo)小組，按要求組織評估主體對各指標(biāo)嚴(yán)格進(jìn)行打分。

其次，省(區(qū)、市)監(jiān)獄管理局成立法治建設(shè)評審委員會，由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家組成綜合性評審組，經(jīng)初步審查認(rèn)為各監(jiān)獄的狀況可能符合法治指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)后，組織專業(yè)的評估人員對監(jiān)獄自我評估材料進(jìn)行審查，并作出初步判斷與意見。在綜合評審組做出同意進(jìn)行評估的決定后，省(區(qū)、市)監(jiān)獄管理局評審委員會正式進(jìn)行評估分析，撰寫評估報(bào)告。

最后，司法部(監(jiān)獄管理局)抽調(diào)全國政法系統(tǒng)的專家組成評審組，進(jìn)駐所在監(jiān)獄，深入現(xiàn)場進(jìn)行實(shí)地的核對、檢查、調(diào)研。按照全國標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合監(jiān)獄自評的情況以及省監(jiān)獄管理局的評估分析報(bào)告，最終給出一個評估結(jié)果。

(七)指數(shù)的測算

1.指標(biāo)算法

在法治指標(biāo)體系中，各指標(biāo)因其功能和性質(zhì)的不同，在揭示監(jiān)獄法治發(fā)展?fàn)顩r的地位和作用也是不一樣的。依據(jù)目前法治評估的理論和實(shí)踐，以及充分借鑒社會和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的統(tǒng)計(jì)等相關(guān)學(xué)說，指標(biāo)權(quán)重的確定有主觀法和客觀法兩大類。主觀法是評估主體根據(jù)對各個指標(biāo)的主觀重視程度而賦予權(quán)重的一種方法，主要有專家調(diào)查法(又稱德爾菲法)、循環(huán)評分法、二項(xiàng)系數(shù)法、層次分析法等；客觀法是根據(jù)指標(biāo)自身的作用和影響確定權(quán)重的方法，主要有熵值法、主成分分析法、因子分析、聚類分析、判別分析等多元分析方法。比較常用的是層次分析法、德爾菲法。

(1)層次分析法。層次分析法是按照問題的總目標(biāo)、各層級指標(biāo)及評價準(zhǔn)則，直至最底層指標(biāo)的順序，通過定性和定量方法分解得出不同層次的基本構(gòu)成，然后利用評估學(xué)上的基本理論即特征矩陣向量的方法，求得每一層次各元素對上一層次元素的優(yōu)先權(quán)重，最后用加權(quán)的方法遞階歸并出各指標(biāo)對總目標(biāo)的最終權(quán)重。層次分析法特別適宜具有分層交錯的目標(biāo)系統(tǒng)。

(2)德爾菲法。又叫專家調(diào)查法，是指在整個系統(tǒng)內(nèi)，專家采用不記名的方式發(fā)表對某類問題的看法，系統(tǒng)外的人對專家意見進(jìn)行統(tǒng)計(jì)整理，并將整理的調(diào)查結(jié)果反饋給各位專家。經(jīng)過反復(fù)的分析整理專家們的意見和共識，最終得出一個意見趨向集中的方案。德爾菲法不發(fā)生橫向聯(lián)系，專家們單獨(dú)自主地運(yùn)用自己的專業(yè)知識對事物進(jìn)行評價，使得那些需要作出決策和規(guī)劃的工作變得更為科學(xué)和合理。為此，該方法迅速廣泛地被采用，顯示出了德爾菲法的科學(xué)性和可使用性。

2.數(shù)據(jù)采集

評估信息與數(shù)據(jù)的采集可以采取多種方式進(jìn)行，一般常用直接的法律統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方法和間接由社會調(diào)查獲得數(shù)據(jù)的方法，或者是二者的結(jié)合。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)當(dāng)中的數(shù)據(jù)采用法律統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行。一方面是因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)來源大多數(shù)是被評估的職能部門和機(jī)關(guān)，獲得的方式便捷，獲得的信息真實(shí)、正確；另一方面，職能機(jī)關(guān)作為被評估的對象，他們的工作成果直接能反映工作的性質(zhì)與成效，使得數(shù)據(jù)具有有效性和針對性。不過任何數(shù)據(jù)的取得總會因或客觀、或主觀的原因而出現(xiàn)偏差，目前只能做到以多種方式互為補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)基本數(shù)據(jù)采集的真實(shí)、客觀、全面。在監(jiān)獄法治建設(shè)指標(biāo)評估體系中，按照層級之間的關(guān)系逐級得出特征向量進(jìn)行加權(quán)平均，其分值由內(nèi)評組、外評組和專家評審組三部分組成，其中內(nèi)評組得分占40%，外評組得分占30%，專家評審組得分占30%，進(jìn)而得到相對科學(xué)的評估分值。

(八)實(shí)施路徑

1.由易及難推行

法治建設(shè)指數(shù)作為監(jiān)獄的一個新事物，接受需要一個過程，應(yīng)當(dāng)先從積極性高的個別監(jiān)獄或監(jiān)獄管理局推行，由點(diǎn)及面地進(jìn)行。評估指標(biāo)也應(yīng)先簡后難，然后在實(shí)踐中不斷細(xì)化。例如，目前監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)中將法治基本條件概括為制度指數(shù)、實(shí)施指數(shù)、規(guī)范指數(shù)、保障指數(shù)和普法指數(shù)五個方面，但隨著時間的推移，一些新的問題會不斷出現(xiàn)，一些指標(biāo)需要適時地進(jìn)行調(diào)整。此外，考慮到中國監(jiān)獄管理體制，評估以省(區(qū)、市)監(jiān)獄管理局為主，包括具體組織、指標(biāo)評估都在體制內(nèi)運(yùn)行，今后條件成熟時考核可由監(jiān)獄管理部門為主導(dǎo)，委托第三方(科研院所)評估。

2.政策的配套支持

監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的建構(gòu)是一個系統(tǒng)工程，需要各級司法行政機(jī)關(guān)和監(jiān)獄管理部門及監(jiān)獄的支持與配合。為了確保指數(shù)評估工作順利推進(jìn)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)分別從制度的制定、考核評定工作的組織保障、數(shù)據(jù)采集機(jī)制的完善、結(jié)果運(yùn)用與反饋機(jī)制的建立等方面提供政策支持，形成強(qiáng)有力的激勵約束機(jī)制。既要強(qiáng)化內(nèi)部制約，也要注重外部監(jiān)督；既要加強(qiáng)檢察院、法院等的監(jiān)督，也要保持其獨(dú)立性和權(quán)威性。

3.立法化探索

目前監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)在立法領(lǐng)域仍是一片空白，缺乏一項(xiàng)具體的制度規(guī)范，急需通過部門規(guī)章等形式來對其進(jìn)行規(guī)范。例如，通過部門立法來規(guī)制其指標(biāo)設(shè)定、評估方法、評估主體等內(nèi)容，使監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的推廣更具統(tǒng)一性，從而體現(xiàn)全國、各地區(qū)監(jiān)獄的法治狀況，以量化的指標(biāo)確切地標(biāo)明監(jiān)獄法治的程度，并使得監(jiān)獄法治之路走得更好，走得更遠(yuǎn)。

四、監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)實(shí)踐中存在的問題

(一)監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)本身具有一定的局限性

指數(shù)畢竟是一種抽象的概括，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)也只是一個具有表象性的統(tǒng)計(jì)計(jì)算結(jié)果，而監(jiān)獄法治建設(shè)關(guān)聯(lián)著方方面面的各種因素，因此憑靠一個指數(shù)是無法精準(zhǔn)地反映出監(jiān)獄真實(shí)的法治狀態(tài)，這也使得“監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)”本身公信力存在可質(zhì)疑的因素。實(shí)踐中主要存在以下方面問題：

1.監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)存在一定的滯后性

法治監(jiān)獄是動態(tài)的，監(jiān)獄發(fā)展是一種螺旋式的不斷發(fā)展和完善的過程，雖然監(jiān)獄法治建設(shè)的本質(zhì)不會改變，但在不同地域、不同歷史時期內(nèi)，法治監(jiān)獄的內(nèi)涵和外延會發(fā)生變化。實(shí)踐中，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)需要在各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際展示形式較為成熟時才會進(jìn)行更新，并且指數(shù)的修訂又是一個較為復(fù)雜的過程，這樣，不可避免地導(dǎo)致法治建設(shè)指數(shù)具有一定的滯后性，很難非常精確客觀地反映某一階段內(nèi)某所監(jiān)獄的法治發(fā)展實(shí)際狀況。

2.指數(shù)會受主觀影響

任何指數(shù)評估體系都是由人來設(shè)計(jì)并完成的，其中必然會包括大量的主觀信息，這些主觀信息會因?yàn)樯矸?、背景、知識結(jié)構(gòu)甚至實(shí)際處境等原因出現(xiàn)差異，甚至與現(xiàn)實(shí)有較大反差。實(shí)踐中，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)不可避免具有一定的主觀性，數(shù)據(jù)采集的難度較大，統(tǒng)計(jì)的口徑不統(tǒng)一，導(dǎo)致采集數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性存疑。

3.評估的高要求

監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)對采集數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性有著較高的要求，由于監(jiān)獄在不同地區(qū)間發(fā)展的不平衡，況且在同個地區(qū)監(jiān)獄的法治穩(wěn)定性也存在著差異，這影響著法治建設(shè)指數(shù)所能反映的監(jiān)獄法治狀況的精準(zhǔn)程度。抓好監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)并不等同于搞好了法治監(jiān)獄本身，它只能從特定的某方面或者綜合的角度對法治建設(shè)進(jìn)行評估和詮釋，而一旦這種評估體系得出的結(jié)論不能反映真實(shí)的信息，甚至反映的是錯誤信息，這對法治監(jiān)獄建設(shè)的影響就會是負(fù)面的。

(二)對監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的認(rèn)識需要一個過程

一方面，監(jiān)獄過于強(qiáng)調(diào)安全，導(dǎo)致監(jiān)獄對法治建設(shè)存在一定程度的忽視。近年來，確保監(jiān)獄的安全穩(wěn)定，杜絕罪犯脫逃、死亡已成為上級主管部門對監(jiān)獄工作的主要考核指標(biāo)。只要發(fā)生罪犯脫逃、罪犯非正常死亡，當(dāng)值或相關(guān)民警就要承擔(dān)輕則行政處分、重則刑事責(zé)任追究的后果，即使罪犯是正常死亡，也會對當(dāng)值民警產(chǎn)生很大壓力。這樣，導(dǎo)致民警的執(zhí)法理念出現(xiàn)了偏差，部分基層民警誤認(rèn)為看住人就行，不出事就是功，沒有多大心思考慮提升改造質(zhì)量和推進(jìn)監(jiān)獄法治建設(shè)等，這導(dǎo)致部分民警對法治建設(shè)指數(shù)評估工作有排斥心理。

另一方面，不完善的監(jiān)獄法制對監(jiān)獄法治建設(shè)也產(chǎn)生了負(fù)面影響。1994年底《中華人民共和國監(jiān)獄法》的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國監(jiān)獄步入了依法治監(jiān)、依法執(zhí)法的新階段。但在具體的執(zhí)法實(shí)踐中，與此相配套的《監(jiān)獄法實(shí)施細(xì)則》至今未出臺，一些原則性條款在實(shí)踐中缺乏可操作性，涉及監(jiān)獄工作中的一些執(zhí)法環(huán)節(jié)還是依照經(jīng)驗(yàn)或慣例進(jìn)行操作。從實(shí)踐看，法律、法規(guī)與部門的規(guī)章制度沒有完全配套，不少省份和監(jiān)獄自訂了一些未經(jīng)嚴(yán)格審定的辦法，從而影響了全國監(jiān)獄法治建設(shè)的進(jìn)程。目前，基層民警日常管理中大多還是經(jīng)驗(yàn)型管理模式，監(jiān)獄之間、監(jiān)區(qū)之間的執(zhí)法、管理程序和要求還有很多不一致的地方，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這與法治監(jiān)獄的要求不相適應(yīng)。

(三)監(jiān)獄民警素質(zhì)對監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系實(shí)施的影響

隨著社會轉(zhuǎn)型的深入，監(jiān)獄民警面對新的形勢和復(fù)雜問題，傳統(tǒng)的法治思維已不能適應(yīng)監(jiān)獄工作發(fā)展的需要。在處理事情和解決問題的時候，他們不善于運(yùn)用法治思維和法治方式去應(yīng)對，不善于數(shù)據(jù)賦能，不能熟練應(yīng)用現(xiàn)代科技，有的監(jiān)獄民警甚至還停留在老思路、老套路和老做法上，認(rèn)為只要處理結(jié)果沒有問題，程序的事可以變通或事后補(bǔ)正，程序可有可無，該討論的不討論，該上會的不上會，程序走過場，對罪犯的處罰沒有遵守呈報(bào)審批、公示公開和告知復(fù)議等程序。這樣，勢必直接影響監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的評估分值，評定結(jié)果反過來又讓監(jiān)獄民警對指數(shù)評估工作不配合，甚至存有抗拒情緒，加大了監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)推行的難度。

五、監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系發(fā)展展望

2020年中央全面依法治國工作會議明確將習(xí)近平法治思想作為全面依法治國的指導(dǎo)思想；2021年新年伊始，浙江省委即召開數(shù)字化改革大會，全面部署數(shù)字化改革工作。結(jié)合這些重點(diǎn)，筆者認(rèn)為，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的發(fā)展應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，緊抓數(shù)字化改革契機(jī)，積極融入“智慧司法”元素，充分展示社會主義司法制度的優(yōu)越性。

(一)堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)

監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)建設(shè)要堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》部署，明確其中對監(jiān)獄執(zhí)法權(quán)改革方向性、原則性的要求。具體來說，要重點(diǎn)緊抓“執(zhí)法司法要滿足人民群眾在法治、公平、正義、安全等方面日益增長的要求”，這是習(xí)近平法治思想的重要價值導(dǎo)向，是《法治中國建設(shè)規(guī)劃》(2020—2025年)提出的總體性、原則性要求，是落實(shí)“努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”的具體要求。結(jié)合監(jiān)獄法治指數(shù)建設(shè)實(shí)際，監(jiān)獄的執(zhí)法權(quán)變革與執(zhí)法體系的構(gòu)建，需要重點(diǎn)考慮如何充分發(fā)揮監(jiān)獄法治對實(shí)現(xiàn)刑罰執(zhí)行的公平正義價值，防止執(zhí)法腐敗與違法執(zhí)法、不公正執(zhí)法等現(xiàn)象出現(xiàn)。

(二)緊抓數(shù)字化改革契機(jī)

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，為解決監(jiān)獄法治指數(shù)測算中數(shù)據(jù)記錄難、數(shù)據(jù)口徑難統(tǒng)一、指數(shù)滯后性等問題帶來了解決辦法。下一步，監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)體系的發(fā)展要緊抓數(shù)字化改革契機(jī)，吸收采用相應(yīng)的科技管理監(jiān)獄的方法和手段，充分發(fā)揮“數(shù)字法治，智慧司法”優(yōu)勢。

1.在指數(shù)中增加智慧內(nèi)容

智慧與法治看似完全無關(guān)的兩個點(diǎn)，但隨著社會的發(fā)展，這兩者又是密不可分的。例如，信息技術(shù)可以提供科學(xué)的數(shù)字模型，讓法治指數(shù)的測算更加便捷高效；同時，技術(shù)可以實(shí)時監(jiān)控、記錄法治建設(shè)的每一個細(xì)節(jié)，讓整個法治指數(shù)更加客觀、公正、精準(zhǔn)。因此，要努力認(rèn)識、掌握和利用信息化、智能化技術(shù)，在充分考慮監(jiān)獄系統(tǒng)的各項(xiàng)管理和業(yè)務(wù)工作需要基礎(chǔ)上，建立以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)、電子技術(shù)應(yīng)用為支撐的監(jiān)獄管理信息化工作平臺，完善指揮中心、電子政務(wù)、OA系統(tǒng)、獄情分析、民警實(shí)績考核等信息系統(tǒng)，構(gòu)造管理的信息化，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法過程全程受控、信息數(shù)據(jù)實(shí)時記錄。

2.構(gòu)建綜合執(zhí)法辦案平臺

綜合執(zhí)法辦案平臺以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上智慧執(zhí)法辦案為目標(biāo)，是根據(jù)民警執(zhí)法權(quán)改革的方向與要求，設(shè)計(jì)與創(chuàng)建出集數(shù)智一體化的執(zhí)法辦案平臺。該平臺主要把民警呈報(bào)減刑、假釋等五大類執(zhí)法權(quán)的行使納入其中，劃分相應(yīng)功能區(qū)塊，制定相應(yīng)流程標(biāo)準(zhǔn)，所有執(zhí)法行為全過程平臺上處理，最終實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上全流程智慧化執(zhí)法辦案，真正達(dá)到監(jiān)獄民警執(zhí)法辦案的嚴(yán)格規(guī)范、高效高質(zhì)、公平公正。監(jiān)獄法治建設(shè)指數(shù)的發(fā)展，若能有綜合執(zhí)法辦案平臺提供的數(shù)據(jù)支撐，其統(tǒng)計(jì)的便利性、數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性將得到很大提升。另外，執(zhí)法綜合執(zhí)法辦案平臺建立本身即是監(jiān)獄法治進(jìn)步的一大體現(xiàn)。

3.大數(shù)據(jù)治理為監(jiān)獄法治指數(shù)體系發(fā)展提供保障

一是安全保障。數(shù)據(jù)治理政策和規(guī)則的制定，可以保證在主要業(yè)務(wù)和跨業(yè)務(wù)職能間采用一致的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，從而為法治指數(shù)測算創(chuàng)造統(tǒng)一的應(yīng)用環(huán)境。同時，在數(shù)據(jù)資源目錄和地圖、數(shù)據(jù)共享交換與服務(wù)、數(shù)據(jù)處理規(guī)范、數(shù)據(jù)資源整合、數(shù)據(jù)安全與監(jiān)控等領(lǐng)域開展統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)治理，有助于提高監(jiān)獄數(shù)據(jù)的安全性、完整性與一致性。二是數(shù)據(jù)保障。通過建立并遵循數(shù)據(jù)相關(guān)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和過程，有效的數(shù)據(jù)治理可以產(chǎn)生高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，進(jìn)而增強(qiáng)數(shù)據(jù)的可信度。三是發(fā)展保障。有效的數(shù)據(jù)治理可以通過提升優(yōu)化數(shù)據(jù)架構(gòu)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)以及數(shù)據(jù)安全，推動數(shù)據(jù)服務(wù)實(shí)戰(zhàn)、數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新的能力〔13〕。

(三)逐步推廣監(jiān)獄法治指數(shù)建設(shè)

具體來說，需要進(jìn)一步在制度機(jī)制上系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，使其成為基層治理的一種新模式。

1. 要提升法治監(jiān)獄建設(shè)實(shí)效

要堅(jiān)持強(qiáng)化正面激勵和反向倒逼，自覺提高監(jiān)獄民警的法治思維和法治方式。不斷完善導(dǎo)向機(jī)制，把法治觀念強(qiáng)不強(qiáng)、法治素養(yǎng)好不好作為衡量干部德才的重要標(biāo)準(zhǔn)；不斷完善培養(yǎng)機(jī)制，健全完善各級黨委(黨組)中心組學(xué)法、政府常務(wù)會會前學(xué)法等學(xué)法用法制度；不斷完善考核機(jī)制，將法治監(jiān)獄建設(shè)實(shí)效作為衡量監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績指標(biāo)等指標(biāo)體系。

2. 要明確監(jiān)獄法治指數(shù)建設(shè)的適用性

有的監(jiān)獄地處偏僻，社會融合度相對較低，如果照搬模式，可能難以操作，也難以達(dá)到預(yù)期效果。因此，要充分考慮被推廣監(jiān)獄的特點(diǎn)，保證其靈活性，但也要防止因“靈活”創(chuàng)新而走樣變形，產(chǎn)生權(quán)力越位、錯位、失位等問題。

3. 要重視被推廣地區(qū)的群眾滿意度

監(jiān)獄法治指數(shù)建設(shè)不應(yīng)僅以上級機(jī)關(guān)的考核為工作中心，更應(yīng)把群眾滿意度作為各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這當(dāng)中的群眾不僅包括社會人民群眾，也包括監(jiān)獄的民警職工等。特別是在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，應(yīng)當(dāng)更注重各地監(jiān)獄自身法治服務(wù)意見建議的收集，通過大數(shù)據(jù)等海量數(shù)據(jù)信息分析機(jī)制，及時梳理反映群眾的法治需求，充分考慮群眾的可接受度，盡量不增加甚至是減輕民警的工作負(fù)擔(dān)。