面向精細(xì)化管理的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則管控內(nèi)容研究

范紹磊，張飛

（濟(jì)南市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，濟(jì)南 250101）

1 引言

城市設(shè)計(jì)是落實(shí)城市規(guī)劃、指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)、塑造城市特色風(fēng)貌的有效手段，可以從整體平面和立體空間上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建筑布局與景觀風(fēng)貌。城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則是落實(shí)城市設(shè)計(jì)核心內(nèi)容的重要手段。本文結(jié)合濟(jì)南西客站核心區(qū)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制和實(shí)施過程，思考城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則如何與當(dāng)前的規(guī)劃管理體系銜接，提出面向管理的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則有效落地實(shí)施的策略建議。

2 城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則

2.1 城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的相關(guān)研究

19 世紀(jì)50 年代，奧斯曼主持大巴黎改造，提出了針對(duì)大道兩側(cè)房屋、植物栽植和街道設(shè)施等的建造規(guī)定，可以看作城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的雛形。1971 年，由埃德蒙·培根主持的舊金山城市設(shè)計(jì)提出了宏觀層面的城市風(fēng)貌管控要求，中觀層面的建筑設(shè)計(jì)導(dǎo)則等管控要求，以城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的形式進(jìn)行管理取得了良好的實(shí)施效果。20 世紀(jì)80 年代，金廣君[1]定義了城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，并論述其組成、編制和作用，還對(duì)美國(guó)波特蘭、西雅圖等城市實(shí)例講解。王建國(guó)[2]認(rèn)為城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則是設(shè)計(jì)成果表達(dá)的一部分，列舉并評(píng)述了國(guó)外城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的應(yīng)用狀況。國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者[2]認(rèn)為導(dǎo)則應(yīng)建立城市空間結(jié)構(gòu)與其承載活動(dòng)之間的合理關(guān)系，從不同層面提出管控因素，通過導(dǎo)則以文字加圖表相結(jié)合的方式表達(dá)。我國(guó)的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則工作有了一定的理論和實(shí)踐探索，也越來越受到各方面的重視，對(duì)導(dǎo)則的有效性已經(jīng)達(dá)成初步的共識(shí)。

2.2 城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的經(jīng)驗(yàn)

選取國(guó)內(nèi)外地區(qū)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的實(shí)踐案例，分析對(duì)比表達(dá)形式和管控內(nèi)容，總結(jié)出城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的管控規(guī)律及特點(diǎn)如下：（1）圖則表達(dá)主要以圖紙、文字、表格相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)，同時(shí)可結(jié)合輔助模型，更直觀地表達(dá)控制意圖；（2）主要控制要素包括地塊控制引導(dǎo)、道路系統(tǒng)控制、建筑形態(tài)控制、開放空間與街道控制和其他控制引導(dǎo)等幾個(gè)方面；（3）各個(gè)地方的控制要素基本相同，采用不同的組合方式得到不同的導(dǎo)則成果；（4）導(dǎo)則采用強(qiáng)制性控制要求與引導(dǎo)性控制要求相結(jié)合的控制方式；（5）結(jié)合不同片區(qū)的特點(diǎn)，設(shè)置該片區(qū)特殊控制要求指引，達(dá)到塑造片區(qū)獨(dú)特城市空間的要求。總體來看，城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的控制要素由六大方面組成，即總體空間、主要開放空間、建筑設(shè)計(jì)、交通組織與設(shè)施、生態(tài)環(huán)保設(shè)計(jì)、環(huán)境設(shè)計(jì)。

3 面向精細(xì)化管理的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制思路

隨著城市的發(fā)展，以控規(guī)為核心的規(guī)劃編制管理體系只能滿足城市發(fā)展的一般剛性管理需求，為加強(qiáng)城市精細(xì)化管理，進(jìn)一步提升城市空間品質(zhì)，彌補(bǔ)城市設(shè)計(jì)對(duì)于現(xiàn)階段城市建設(shè)的引導(dǎo)不足，借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，探索城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的編制工作。針對(duì)面向精細(xì)化管理與實(shí)施的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，探索依托現(xiàn)行規(guī)劃體系，運(yùn)用靈活的圖文表達(dá)形式，形成管用、好用、實(shí)用的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則。

3.1 明確城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則在規(guī)劃體系中的管控地位

城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則是控規(guī)的細(xì)化、補(bǔ)充和完善，在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中沒有明確規(guī)定，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《城市設(shè)計(jì)管理辦法》（中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第35 號(hào)）、濟(jì)南市制定的《濟(jì)南市城市設(shè)計(jì)管理辦法》以部門規(guī)章、地方政策文件的形式探索了城市設(shè)計(jì)在現(xiàn)行規(guī)劃體系中的管控地位。城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則是城市設(shè)計(jì)理念的具體化和設(shè)計(jì)思想的規(guī)范化，在規(guī)劃體系中明確其管控地位，有助于加強(qiáng)城市的精細(xì)化管控。結(jié)合規(guī)劃體系，打造面向管理與實(shí)施的城市設(shè)計(jì)管控平臺(tái)，形成定性和定量結(jié)合、剛性控制和彈性引導(dǎo)的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則管控模式，將導(dǎo)則打造成融合中觀、微觀層面城市設(shè)計(jì)成果的“設(shè)計(jì)指南”或“設(shè)計(jì)指引”；同時(shí)銜接控規(guī)的編制與管理，將導(dǎo)則以附錄的形式融入控規(guī)將其法定化。

3.2 條文和圖則相結(jié)合的表達(dá)方式

城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則以立體直觀的城市設(shè)計(jì)、圖文并茂的展現(xiàn)方式，將管控內(nèi)容簡(jiǎn)潔而高效的展示，能對(duì)城市進(jìn)行精細(xì)化管理。城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則注重管理的方便性，將相關(guān)規(guī)劃成果進(jìn)行整合，并且以形象直觀的表達(dá)予以展示。

城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則靈活有效的一點(diǎn)就是運(yùn)用多種方式對(duì)多元要素的管控，由針對(duì)平面管控的文字性說明和針對(duì)空間管控的圖示表達(dá)兩部分內(nèi)容組成。文字性內(nèi)容明確了用地性質(zhì)、容積率、綠地率、建筑高度、建筑密度、配套公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施等控規(guī)相關(guān)指標(biāo)，增加空間布局、建筑形態(tài)等空間形態(tài)的文字性要求。圖示性內(nèi)容直觀地表達(dá)空間形體、建筑退界、開敞空間等空間內(nèi)容。

城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則靈活的管控方式與規(guī)劃管理緊密聯(lián)系，增強(qiáng)了可操作性。針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理運(yùn)作環(huán)節(jié)參與者多元的特點(diǎn)，形象直觀地表述出對(duì)于設(shè)計(jì)的原則要求，成果內(nèi)容通俗易懂，具有明確的參考借鑒對(duì)象，更易于項(xiàng)目參與者理解城市設(shè)計(jì)所引導(dǎo)的內(nèi)容，提高溝通的效率，保證設(shè)計(jì)導(dǎo)則的實(shí)施效果。

3.3 剛性與彈性相結(jié)合的管控方式

增強(qiáng)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則管控內(nèi)容的靈活性，在對(duì)用地性質(zhì)、容積率、建筑密度等剛性內(nèi)容管控的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)突出對(duì)公共空間、建筑形態(tài)風(fēng)貌的管控。城市公共空間、建筑形態(tài)風(fēng)貌等城市設(shè)計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的要素，除了三維空間形態(tài)的直觀形象展示，對(duì)于不同知識(shí)背景的參與者來說，很難準(zhǔn)確領(lǐng)悟和把握城市設(shè)計(jì)的意圖。城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則利用簡(jiǎn)潔易懂、生動(dòng)直觀的表述方式，將對(duì)空間的引導(dǎo)意圖進(jìn)行闡述，從而很好地構(gòu)筑參與者共有的未來空間環(huán)境意象和美學(xué)解讀。

4 濟(jì)南市西客站核心區(qū)的實(shí)踐

4.1 西客站片區(qū)介紹

西客站片區(qū)是濟(jì)南市規(guī)劃確定的5 個(gè)地區(qū)次中心之一，其所在的西部城區(qū)是濟(jì)南市重要的西部門戶，是濟(jì)南市實(shí)現(xiàn)空間“西興”戰(zhàn)略的重要保障。西客站核心區(qū)是西部城區(qū)的功能核心，規(guī)劃形成商業(yè)金融、商務(wù)辦公、文化創(chuàng)意、商貿(mào)會(huì)展四大主導(dǎo)功能，建設(shè)成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的核心產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。

4.2 西客站核心區(qū)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則成果構(gòu)成

將西客站核心區(qū)既有的涉及功能定位、交通系統(tǒng)、綜合配套、城市設(shè)計(jì)、地下空間、綜合景觀等各專業(yè)專項(xiàng)共計(jì)138 項(xiàng)成果進(jìn)行梳理、整合和提煉，探索將規(guī)劃技術(shù)成果向管理使用手冊(cè)轉(zhuǎn)變。我們根據(jù)文字及圖文管控的類型及管理方便的需要，將導(dǎo)則分為兩個(gè)分冊(cè)：總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則和分地塊規(guī)劃建設(shè)圖則。導(dǎo)則注重策略性、系統(tǒng)性、地區(qū)性和特色性，表達(dá)內(nèi)容圖文并茂，文字語(yǔ)言體現(xiàn)文本化、綱要化和結(jié)論性。圖則注重技術(shù)性和實(shí)施性，表達(dá)方式圖表并茂、以表為主。

4.3 成果內(nèi)容框架

4.3.1 導(dǎo)則的內(nèi)容框架

導(dǎo)則避免純文字性的描述，強(qiáng)調(diào)文本化、條目性的特點(diǎn)，探索向規(guī)劃管理手冊(cè)轉(zhuǎn)變。初步明確和形成了由導(dǎo)控對(duì)象、目標(biāo)原則、規(guī)劃策略、設(shè)計(jì)準(zhǔn)則到控制引導(dǎo)細(xì)則的技術(shù)內(nèi)容體系。明確體現(xiàn)剛性控制與彈性引導(dǎo)相結(jié)合，更傾向于彈性引導(dǎo)的導(dǎo)控規(guī)劃。

導(dǎo)則從總體層面梳理了城市發(fā)展愿景、設(shè)計(jì)準(zhǔn)則以及空間框架等相關(guān)內(nèi)容，明確了核心區(qū)整體架構(gòu)性的控制內(nèi)容和設(shè)計(jì)通則，分別就公共空間、建筑、交通、市政、景觀等系統(tǒng)性內(nèi)容的控制要求與設(shè)計(jì)指引提出要求，同時(shí)內(nèi)容體現(xiàn)策略性、系統(tǒng)性、地區(qū)性和特色性。

4.3.2 圖則的內(nèi)容框架

圖則融合圖示和補(bǔ)充性文字說明，明確管控內(nèi)容、管控程度及管控方法。圖則針對(duì)具體地塊，提出用地、建筑、景觀、交通、配套設(shè)施、地下空間利用等方面的強(qiáng)制性要求和引導(dǎo)性要求，體現(xiàn)技術(shù)性和實(shí)施性。

4.4 控制要素選擇

4.4.1 導(dǎo)則的控制要素

結(jié)合規(guī)劃管理的需要，將百余項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容梳理總結(jié)，形成“一總體、五專項(xiàng)、一保障”的控制內(nèi)容。“一總體”為總體控制，內(nèi)容注重定性、定位、定量等說明性內(nèi)容；“五專項(xiàng)”為公共空間、建筑環(huán)境、交通組織、支撐保障、地下空間等五方面的專項(xiàng)指引，內(nèi)容注重理念策略、設(shè)計(jì)準(zhǔn)則、強(qiáng)制要求、引導(dǎo)要求等控制性內(nèi)容；“一保障”提出開發(fā)時(shí)序等實(shí)施建議。

1）總體控制指引要素。結(jié)合地方規(guī)劃管理要求，導(dǎo)則從整體層面進(jìn)行規(guī)劃管控，將發(fā)展目標(biāo)、定位、規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、用地布局等城市規(guī)劃要素納入控制指引，并對(duì)開發(fā)容量、容積率、建筑高度、建筑密度、綠地系統(tǒng)等提出具體剛性控制指引。

2）公共空間特色控制指引要素。通過特定區(qū)域、公共廊道、開敞節(jié)點(diǎn)等要素構(gòu)建核心區(qū)城市景觀風(fēng)貌體系，制定目標(biāo)原則、規(guī)劃策略、設(shè)計(jì)準(zhǔn)則和控制要素指引與規(guī)定，以剛性和彈性相結(jié)合的管控方式，達(dá)到凸顯城市特色、塑造良好城市空間形態(tài)的目的。公共空間特色指引要素應(yīng)該結(jié)合具體項(xiàng)目特點(diǎn)，選取適宜表現(xiàn)地區(qū)特色的元素進(jìn)行指引表達(dá)。其中開敞空間界及界面、濱水空間及界面、河道藍(lán)線和綠線、街道斷面與退界、廣場(chǎng)位置、公園位置等進(jìn)行剛性管控，對(duì)天際線、建筑風(fēng)格、綠植鋪裝等進(jìn)行彈性管控。

3）建筑環(huán)境控制指引要素。導(dǎo)則通過對(duì)建筑形態(tài)、建筑色彩與材質(zhì)、景觀環(huán)境等要素，來實(shí)現(xiàn)對(duì)建筑環(huán)境的控制指引，以彈性控制為主。分析研究規(guī)劃地段的總體風(fēng)貌特征，對(duì)區(qū)域內(nèi)的建筑群體組合、屋頂、體量、高度、色彩、立面、材質(zhì)等提出控制與引導(dǎo)要求，同時(shí)制定環(huán)境設(shè)計(jì)準(zhǔn)則、景觀環(huán)境要素控制規(guī)定，以此控制片區(qū)的總體品質(zhì)。

4）交通組織控制指引要素。交通組織控制指引是在各交通專項(xiàng)規(guī)劃研究的基礎(chǔ)上，對(duì)道路交通系統(tǒng)建設(shè)所涉及的道路、軌道、公交、步行、停車等方面內(nèi)容，制定剛性與彈性相結(jié)合的設(shè)計(jì)準(zhǔn)則與控制要求。對(duì)于主次干道紅線及斷面、交通樞紐設(shè)施布局、慢行系統(tǒng)路網(wǎng)及斷面、靜態(tài)設(shè)施采取剛性控制，對(duì)于支路紅線及斷面、天橋、地道等采用彈性控制。

5）支撐保障系統(tǒng)控制指引要素。支撐保障系統(tǒng)指引是在各市政專項(xiàng)規(guī)劃研究的基礎(chǔ)之上，對(duì)城市支撐保障建設(shè)所涉及的能源供應(yīng)設(shè)施配置與管網(wǎng)布局、水資源的處理與利用、管線綜合、防災(zāi)減災(zāi)、節(jié)能保育、低碳環(huán)保等方面的內(nèi)容，制定設(shè)計(jì)準(zhǔn)則與控制要求。主要對(duì)基礎(chǔ)市政工程、生態(tài)環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容提出剛性控制指引。

6）地下空間利用控制指引要素。地下空間指引充分考慮有效緩解地面交通壓力、提高土地利用率，提出主要功能、商業(yè)服務(wù)業(yè)規(guī)模、機(jī)動(dòng)車位、交通與公用設(shè)施、分層標(biāo)高等剛性控制要素，同時(shí)從開發(fā)規(guī)模、地下交通系統(tǒng)控制以及豎向協(xié)調(diào)等提出彈性控制指引。

4.4.2 圖則的控制要素

圖則以圖表結(jié)合、以表為主的方式，從用地控制、交通設(shè)施控制、地下空間、建筑景觀控制等內(nèi)容進(jìn)行管控。在圖紙上表達(dá)建筑退線、公共開放空間范圍、公共綠地、機(jī)動(dòng)車禁止開放路段、主要地下人行路線、地下車庫(kù)出入口、車行出入口、步行出入口、公交站點(diǎn)等空間性內(nèi)容。

5 結(jié)語(yǔ)

城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則對(duì)城市的精細(xì)化管理有積極的作用，本文詳細(xì)介紹了西客站核心區(qū)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的內(nèi)容，結(jié)合規(guī)劃部門的具體管理對(duì)管控的要素內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)的動(dòng)態(tài)更新，使其更具實(shí)用性，以期為其他城市的精細(xì)化管理提供借鑒。