民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營中縣級政府職能分析
——基于對周口Y縣調(diào)研

梁紀(jì)朋

（中國社會科學(xué)院大學(xué)研究生院）

一、引言

世界衛(wèi)生組織指出，一個國家或者地區(qū)60歲及以上人口占比達(dá)到10%以上，就意味著該國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會。根據(jù)最新人口普查顯示，中國60歲及以上老年人口比重18.70%，比世界平均水平高出8.7%。從數(shù)據(jù)看，老齡化水平存在明顯的城鄉(xiāng)差異，鄉(xiāng)村65歲及以上老人比重高達(dá)23.81%，比城鎮(zhèn)高出7.99%。由此可見我國尤其是我國農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)步入人口老齡化階段。國家民政部民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，我國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施32.9萬個，養(yǎng)老床位合計821.0萬張，每百名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)僅3.11 張，與“百名老人5張床位”的國際標(biāo)準(zhǔn)差距較大。面臨巨大的養(yǎng)老供給缺口，近幾年，國家及政府紛紛引導(dǎo)民間資金介入養(yǎng)老領(lǐng)域。截至2019年底，全國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比達(dá)54.7%，床位數(shù)占比達(dá)57.6%，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速。但是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展中面臨的一系列問題，有些需要政府解決?？h級政府位于承上啟下的特殊位置，擁有執(zhí)行和監(jiān)管權(quán)，對上落實國家養(yǎng)老政策，對下監(jiān)督民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?？h級政府如何發(fā)揮其政治作用、利用其職能優(yōu)勢，幫助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決發(fā)展難題，不斷促進(jìn)地方養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展是亟待解決的問題。

二、文獻(xiàn)綜述

西方國家步入老齡化階段較早，相關(guān)研究比較豐富。在西方發(fā)達(dá)國家，并無民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)這一說法，這是在中國特有的稱謂。因此，學(xué)者多從政府和市場的角度看待養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中政府的作用，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定二者之間的關(guān)系，共同發(fā)揮作用。Harrington C從政府政策的視角研究發(fā)現(xiàn)政府的政策與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求呈正比例關(guān)系[1]。Robert指出，政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營中應(yīng)是市場的管理者和監(jiān)督者，而不是資源的提供者和分配者[2]。Dr.Ian Philip從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度提出政府應(yīng)積極滿足養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中老人需求以提高社會總體的效用水平[3]。John S McAlearney認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是介于政府、企業(yè)間的中介組織，政府應(yīng)提供一定的資金和政策支持[4]。

我國步入老齡化社會以后，國內(nèi)學(xué)者開始積極探索養(yǎng)老問題，但是以政府職能為視角來研究農(nóng)村民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的文獻(xiàn)相對較少。目前學(xué)者多通過實地調(diào)研的方式來研究。王徽和吳玲等通過對宿州市41家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因政府財政資金投入少、支持力度不足，導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)營中存在軟、硬件設(shè)施不足的問題[5]。楊海飛和楊旭明等通過對四會市紅旗村K養(yǎng)老院的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府資金支持力度本就不大，加之政府投資民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)過高難以達(dá)到，導(dǎo)致運(yùn)營資金不足[6]。范永茂等指出民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的困難之一是政企矛盾，政府在對待民辦與公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策環(huán)境和規(guī)則大相徑庭[7]。齊鵬發(fā)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長效機(jī)制所面臨的挑戰(zhàn)之一是各級政府的職能定位存在偏差，存在職能缺位及職位履行不到位的問題[8]。秦繼偉以河南省某縣的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為例研究，發(fā)現(xiàn)國家的相關(guān)政策扶持落實不到位[9]。陳欣欣等指出由于政府的一系列監(jiān)管，造成民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的壁壘高，不易取得運(yùn)營備案和資質(zhì)[10]。綜上，已有文獻(xiàn)主要從不同方面聚焦省、市級以上政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中發(fā)揮的職能，對于縣級政府在民辦機(jī)構(gòu)中的職能研究不多。實際上，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基于租金和運(yùn)營成本考慮，多數(shù)分布在縣域內(nèi)，因此縣級政府對其有直接的重要影響。

三、Y縣民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

基于對周口Y縣境內(nèi)所有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)研，對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營中縣級政府的職能責(zé)任進(jìn)行探究，以期定位政府職能，改善民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展體系，推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。Y縣隸屬河南省周口市，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，Y縣常駐人口1022322人，其中60歲及以上老人占比20.06%，65歲及以上老人占比15.69%。Y縣的60歲及以上老年人所占比例遠(yuǎn)超10%的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，蘊(yùn)含巨大的養(yǎng)老需求。根據(jù)調(diào)查該縣民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開辦情況如下：

（一）基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

Y縣目前共有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)90所，其中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)14所，2所在縣城，其余12所分布在18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。14所民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共設(shè)置床位1723張。這些機(jī)構(gòu)的飲食條件、住宿配置等基礎(chǔ)設(shè)施情況可以滿足基本的養(yǎng)老需求，但是其他的配套設(shè)施較薄弱。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)訪談，農(nóng)村地區(qū)除了敬老院項目和文化廣場的硬件投入（鄉(xiāng)鎮(zhèn)日間照料中心項目，目前只在城區(qū)完成了2個試點工作），無其他養(yǎng)老支持，尤其在醫(yī)療設(shè)施的配置方面因受運(yùn)營資金的限制，僅能滿足一些日常疾病的治療維護(hù)。現(xiàn)有的這些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不論從數(shù)量還是質(zhì)量上都無法滿足日益增長的農(nóng)村養(yǎng)老需求。

（二）運(yùn)營管理狀況

農(nóng)村民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兼具福利性和非營利性，其運(yùn)營資金主要來源是運(yùn)營收入及自籌資金，政府撥款、社會捐贈占比份額較小。Y縣政府提供的針對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金投資、床位補(bǔ)貼、稅費補(bǔ)貼等政策在實際的落實效果有所偏差，14所民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營資金大部分來源于個人投資及機(jī)構(gòu)收費，運(yùn)營融資難的問題不能有效解決。建設(shè)成本的剛性約束還要求機(jī)構(gòu)運(yùn)營中有相匹配的規(guī)模與價格，但較高的收費卻與農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)能力不匹配，因此只能以降低運(yùn)營成本的方式，吸引老人入住。因此較低的運(yùn)營成本以及社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的盈利要求使得社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能提供集中化的低質(zhì)服務(wù)。既降低了老人的生活質(zhì)量，也阻礙了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的拓展，形成“惡性循環(huán)”。在政策扶持和融資渠道受限的情況下這些機(jī)構(gòu)目前難以盈利，管理經(jīng)營不堪重負(fù)。

（三）政府扶持狀況

政府對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持是“大有可為”的，例如，補(bǔ)助投資、貸款貼息、運(yùn)營補(bǔ)貼、購買服務(wù)等。但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實際的運(yùn)行結(jié)果卻不盡人意。根據(jù)Y區(qū)財政局的數(shù)據(jù)報告，截至2021年9月，2021年老齡事務(wù)財政投入2494萬元。養(yǎng)老事業(yè)資金投入量大，但卻缺乏對既有財政資源下養(yǎng)老路徑的探索，在實際工作的開展中造成了資源的浪費和錯配。政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“補(bǔ)床頭”而不是“補(bǔ)人頭”，14家民辦養(yǎng)老院的1723張床位中入住人員只有745人，空床率高達(dá)56.76%。從而出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)外大量老年人無處養(yǎng)老，機(jī)構(gòu)內(nèi)的大量空床無人居住的供需錯位現(xiàn)象。福利化供給也出現(xiàn)過剩現(xiàn)象，針對特困人員的幸福院過量建設(shè)，特困人員的供養(yǎng)金大幅提升，加重了財政壓力，使供需矛盾更加尖銳。

四、縣級政府職能“定位”

減少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的壓力，政府的行為至關(guān)重要。本研究中所講的“縣級政府職能”是指縣級政府運(yùn)用其在行政、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的權(quán)利促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展、緩解農(nóng)村養(yǎng)老的壓力，履行社會職責(zé)。與Y縣逐年增長的老年人人口數(shù)據(jù)相比，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展脫節(jié)，這其中跟縣級政府的職能定位存在問題有關(guān)。

養(yǎng)老產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，不能完全等同于社會產(chǎn)品，具有福利和公益性質(zhì)。養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)要求政府進(jìn)行必要管理，但不能過度干預(yù)，應(yīng)恰到好處。地方政府應(yīng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)兜底和保障責(zé)任，有幫助和扶持的義務(wù)。在明確責(zé)任和義務(wù)的前提下，需要把握好市場和政府的邊界，避免因過度管理影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。做到管而不“理”，將管理職能的重點定位在“管”，提供政策支持、營商環(huán)境、財政支持、監(jiān)督管理等，“理”就是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具體的運(yùn)營事項?！肮堋陛o助“理”，但不干涉“理”。

（一）發(fā)揮引導(dǎo)職能

縣級政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)職能。主要體現(xiàn)在兩個方面，一是在國家的相關(guān)政策下，充分結(jié)合本地情況制定適宜本地的政策法規(guī)。我國當(dāng)前的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)處于發(fā)展時期，國家和政府雖然出臺了一系列政策鼓勵民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，但具體的落實則由各地政府根據(jù)實際情況自行確定。Y縣雖然出臺了相關(guān)政策，但是具體的實施辦法和專門性細(xì)則尚未確立。另一方面，政府部門之間要明確責(zé)任劃分，落實政策宣傳，不留空白。把養(yǎng)老服務(wù)作為縣級政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中的重要考核指標(biāo)，提高對養(yǎng)老服務(wù)的重視程度，避免出現(xiàn)問題時部門間互相“踢皮球”。

（二）提供財政職能

調(diào)研時據(jù)當(dāng)?shù)氐拿褶k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人介紹，其投資700萬建了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，后又額外借款300萬。目前該機(jī)構(gòu)床位160張，僅入住了85位老人，收支基本平衡，尚未盈利。當(dāng)?shù)卣m然也出臺了如管理服務(wù)經(jīng)費補(bǔ)貼、床位補(bǔ)貼等政策，但對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說仍然是杯水車薪。通過對該縣公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來源進(jìn)行對比分析，筆者了解到公辦養(yǎng)老院的所需資金絕大部分有政府承擔(dān)兜底，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)90%左右的資金來源于個人，利潤薄弱、資金壓力巨大、運(yùn)營困難重重。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面對的是農(nóng)村老年人，因此定價不高，收費一旦上升，勢必造成客源流失；收費價格如果調(diào)低會加大成本，因此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的條件難以提高。這使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處在“成本剛性需求”和“市場價格上限”的雙重制約下，無法實現(xiàn)真正意義上的普惠與持續(xù)發(fā)展。

（三）履行監(jiān)督職能

目前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體還是政府。具體到縣級來說，又劃分為民政、人設(shè)、工商、消防、衛(wèi)生等多部門的監(jiān)管體系。此種監(jiān)管體系往往導(dǎo)致各監(jiān)督部門的權(quán)限劃分不明、履職不清、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管推諉、浪費人力財力物力、政府資源利用率低。另外，政府部門對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評估，尚未形成科學(xué)、有效的評估體系、評估標(biāo)準(zhǔn)和懲罰措施。就目前而言，Y縣政府亟需完善對農(nóng)村民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理體制。

五、對策建議

幫扶支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)民間資本介入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，是政府發(fā)展壯大養(yǎng)老事業(yè)的責(zé)任和義務(wù)。作為承上啟下的縣級政府，應(yīng)明確自身職能、積極引導(dǎo)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康持續(xù)發(fā)展。

（一）靈活管理機(jī)制，轉(zhuǎn)變運(yùn)作模式

“放開手”才能夠“大步走”。縣級政府在明確管理職權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更多的權(quán)限和自由，避免過度干涉其經(jīng)營管理。積極改革創(chuàng)新、靈活管理機(jī)制，改進(jìn)現(xiàn)有模式中存在的問題。例如針對目前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中空床率高的問題，可以將“按床補(bǔ)貼”改為“按人補(bǔ)貼”，根據(jù)符合資格且入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，并提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以鼓勵養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收納更多老人，也使更多的老人有安身之所。

（二）樹立責(zé)任意識，積極引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展

縣級政府應(yīng)深刻意識到，大力支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展是一項重大的民生工程，事關(guān)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。不能認(rèn)為其是市場行為，任其自生自滅。要明晰方向、科學(xué)規(guī)劃、積極引導(dǎo)，推進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的高質(zhì)量發(fā)展。縣級政府要把民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展納入政府的相關(guān)規(guī)劃中，有條件的地方可以出臺專項規(guī)劃，給出支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的具體措施和可執(zhí)行政策。

（三）出臺財政支持政策，加大民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)幫扶力度

加大稅收支持。地方積極組織由稅務(wù)部門牽頭的多部門工作組，實地調(diào)研民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅收政策實施情況，可以考慮擴(kuò)大從事養(yǎng)老事業(yè)的免稅主體范圍、擴(kuò)大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)房土兩稅免稅范圍，界定出稅收免征、減征范圍，針對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)制定更加靈活的征稅方式，切實加大稅收的優(yōu)惠力度。地方還應(yīng)加大財政補(bǔ)貼的力度，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對醫(yī)療設(shè)備、康復(fù)器械等投資環(huán)節(jié)的固定投資補(bǔ)貼，并加大對新建民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府補(bǔ)貼和貼息貸款，多方面提供經(jīng)濟(jì)支持。

（四）加強(qiáng)養(yǎng)老行業(yè)監(jiān)管，推動民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展

健全對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理，建立有效的監(jiān)管機(jī)制，防止養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條件不達(dá)標(biāo)、虐待老人事件發(fā)生。對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)軟硬件配備嚴(yán)格審查，定期、不定期檢查養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營情況，推動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高質(zhì)量、高水平地發(fā)展。針對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)建立科學(xué)規(guī)范的評估機(jī)制，構(gòu)建定性和定量指標(biāo)，科學(xué)、合理地開展評估，對全縣民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行動態(tài)考評，促進(jìn)縣域民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。