“三生融合”理念指引下“鄉(xiāng)村藍圖”構(gòu)建的實踐與思考
——以《界首市市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃》為例

周永鵬 （合肥市規(guī)劃設(shè)計研究院，安徽 合肥 230041）

0 引言

過去30多年，我國經(jīng)歷了大規(guī)模、高增速的城鎮(zhèn)化階段，但是近年來，隨著城鎮(zhèn)化速度的降低，經(jīng)濟增速的放緩，城市吸納鄉(xiāng)村人口的速度也隨之下降，因此，在未來相當長一段時間內(nèi)，我國將有相當數(shù)量的人民群眾居住在鄉(xiāng)村。解決農(nóng)村居民生活、生產(chǎn)、環(huán)境問題是新型城鎮(zhèn)化背景下的重大任務(wù)。

界首市是安徽省阜陽市下的縣級市，位于安徽省和河南省交界地帶，西接中原經(jīng)濟區(qū)廣大腹地，東承泛長三角經(jīng)濟圈，具有承東啟西的突出的區(qū)位優(yōu)勢。雖然經(jīng)過歷年的聚力發(fā)展，取得了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的巨大成績。但是由于快速城鎮(zhèn)化帶來的負面影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)了諸多問題，人口外流嚴重、農(nóng)村居民收入低于安徽省同期平均水平、鄉(xiāng)村生態(tài)空間保護不足、居民點量大分散。為此，界首市政府擬通過市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，全面梳理鄉(xiāng)村突出問題，精準制定規(guī)劃對策，構(gòu)建一張“鄉(xiāng)村藍圖”，從而全面有效指引鄉(xiāng)村的建設(shè)。

1 現(xiàn)狀鄉(xiāng)村建設(shè)主要問題

1.1 鄉(xiāng)村體系：自然村量大分散,土地節(jié)約集約使用程度不足

現(xiàn)狀共計1109個自然村，平均每個行政村約8.5個自然村，自然村人口平均規(guī)模約為600人，總體上聚落規(guī)模較大，但集聚程度不足。按戶籍人口計算，人均農(nóng)村居民點面積約156m2/人，高于村鎮(zhèn)規(guī)劃標準規(guī)定的150m2/人的人均用地標準。

1.2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)增長乏力,鄉(xiāng)村居民收入來源較單一

生產(chǎn)成本上升與農(nóng)業(yè)增效矛盾日益凸顯。由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)增長乏力，在價格難升、補貼難增而成本上升的約束下，農(nóng)業(yè)比較效益持續(xù)下降。農(nóng)村中勞動力迅速減少，老年化非常嚴重，農(nóng)業(yè)勞動力成本急劇增加，并且由于產(chǎn)業(yè)鏈短，農(nóng)民技術(shù)性缺乏，導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的廣度較低，鄉(xiāng)村居民收入來源非常單一。

1.3 鄉(xiāng)村設(shè)施：道路微循環(huán)缺口大,公共設(shè)施數(shù)量質(zhì)量雙缺口

交通方面，由于國省干線公路布局形態(tài)主要呈魚骨狀，未形成網(wǎng)絡(luò)，對北部、南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋度較低，并且鄉(xiāng)、村道路寬度有待提升，錯車困難、行車安全性有待提高。設(shè)施方面，除了教育設(shè)施配置較為完善以外，其余諸如文化室、衛(wèi)生院都存在數(shù)量的缺口，現(xiàn)有的設(shè)施質(zhì)量亦不符合相關(guān)規(guī)范標準，呈現(xiàn)出較為強烈的城市與鄉(xiāng)村的品質(zhì)分化。

1.4 鄉(xiāng)村風貌：鄉(xiāng)村風貌特色凸顯不足,同質(zhì)化現(xiàn)象較為普遍

隨著界首市整體城鎮(zhèn)化進程的加快，鄉(xiāng)村地區(qū)也出現(xiàn)村莊建設(shè)日趨城鎮(zhèn)化，現(xiàn)建筑布局缺乏統(tǒng)籌、建設(shè)紊亂、建筑風格及色彩雜亂等現(xiàn)象。新舊交替，傳統(tǒng)民居大多破落，新建住宅則布局隨意，鄉(xiāng)村景觀風貌逐漸喪失、鄉(xiāng)村地域美學(xué)不夠突出，尤其在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)未覆蓋到的地域，村容村貌較為破敗。

2 “鄉(xiāng)村藍圖”構(gòu)建的思路

緊密結(jié)合時代發(fā)展訴求和國家戰(zhàn)略要求，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為解決問題的核心指導(dǎo)思想，突出規(guī)劃重點、明晰核心理念，尋找適宜界首市“鄉(xiāng)村藍圖”構(gòu)建的路徑。

第一，要保障生態(tài)空間。縣（市）域一般都有大面積的自然保護區(qū)、河流水源地、生態(tài)敏感區(qū)域等，其中大多數(shù)都屬于禁止開發(fā)區(qū)域。這類區(qū)域的生態(tài)安全關(guān)系到生態(tài)產(chǎn)品能否有效供給，對更大范圍地區(qū)的生態(tài)平衡具有重要作用。因此，發(fā)展城鎮(zhèn)化要保證生態(tài)空間不受到破壞，嚴守生態(tài)紅線，就要通過規(guī)劃的手段劃定生態(tài)空間。

第二，要重構(gòu)生活空間。目前來看，農(nóng)村居民點建設(shè)用地的浪費已是普遍存在的事實。未來界首市將有近20萬的人口居住在鄉(xiāng)村，將有大量的農(nóng)業(yè)人口就地城鎮(zhèn)化，界首市鄉(xiāng)村地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)將進一步發(fā)生變化，這就對傳統(tǒng)的自發(fā)式鄉(xiāng)村居住形式帶來挑戰(zhàn)，重構(gòu)居民點體系迫在眉睫。首先要科學(xué)預(yù)測鄉(xiāng)村人口，構(gòu)建合理的鄉(xiāng)村居民點體系；其次要全面配置鄉(xiāng)村設(shè)施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的“城鄉(xiāng)等值”。

第三，要激活生產(chǎn)空間。十九大已明確提出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，要加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在新機遇與新要求下，農(nóng)業(yè)發(fā)展由最初的自然農(nóng)業(yè)階段到機械農(nóng)業(yè)到生態(tài)農(nóng)業(yè)，正朝著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段邁進。居住在鄉(xiāng)村的居民不僅生活環(huán)境和居住環(huán)境要美好，而且還要有良好的就業(yè)生產(chǎn)空間。

3 基于“三生融合”的鄉(xiāng)村藍圖

3.1 “鄉(xiāng)村藍圖”：保障生態(tài)空間

鄉(xiāng)村生態(tài)空間包括生態(tài)紅線范圍內(nèi)的生態(tài)禁建區(qū)以及生態(tài)紅線范圍以外的非建設(shè)用地等生態(tài)敏感區(qū)，即市域生態(tài)藍綠空間。

3.1.1 嚴守生態(tài)紅線

生態(tài)紅線內(nèi)的禁建區(qū)主要包括《安徽省生態(tài)保護紅線劃定方案》中已劃定的兩灣濕地公園以及蓮蒲湖省級濕地公園兩處生態(tài)禁建區(qū)域。從嚴控制生態(tài)空間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間，禁止生態(tài)保護紅線內(nèi)空間違法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間，嚴格控制新增建設(shè)占用生態(tài)保護紅線外的生態(tài)空間。

3.1.2 落實藍綠空間

市域藍綠空間包括市域水系和森林園林。通過全面梳理，重塑鄉(xiāng)村特色的水網(wǎng)系統(tǒng)。建立“十橫十縱”的結(jié)構(gòu)性水網(wǎng)骨架，一級河道包括穎河、泉河兩條，總長達到43km；二級河道直接與一級河道相連，包括界臨河、界洪河、萬福溝等共十條，總長達到了148km，形成兼顧防洪排澇、生態(tài)涵養(yǎng)與休閑的全新藍色空間。

3.2 “鄉(xiāng)村藍圖”：重構(gòu)生活空間

3.2.1 重構(gòu)鄉(xiāng)村居民點體系

首先將全市所有行政村和自然村納入選點范圍，將“人口、交通、經(jīng)濟、設(shè)施、特色、生態(tài)”作為主要考量因子，運用麥克哈格的“千層餅法”進行因子疊加分析，形成初步選點方案。在初步方案的基礎(chǔ)上采取“自上而下、自下而上”相結(jié)合的方法進行選點修正——與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、規(guī)劃管理部門進行多輪對接和協(xié)調(diào)，最終確定將73個中心村、24個近期保留的自然村、8個永久保留的特色自然村作為規(guī)劃的鄉(xiāng)村居民點。對農(nóng)村的合理發(fā)展做出彈性邊界控制，嚴格保護生態(tài)底線、基本農(nóng)田、耕地，促進農(nóng)村建設(shè)用地集約高效利用，按照戶均面積進行鄉(xiāng)村居民點用地的預(yù)期性劃定，至遠期可節(jié)約農(nóng)村居民點用地28km2。

3.2.2 分類配置鄉(xiāng)村設(shè)施

鄉(xiāng)村設(shè)施配置按照突出差異化配置的原則，施行設(shè)施分類配置，依據(jù)供給方式和運營特點將各類鄉(xiāng)村設(shè)施分為網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)型設(shè)施、服務(wù)半徑型設(shè)施。

將需要在全市域統(tǒng)籌、區(qū)域連片供應(yīng)的設(shè)施分類為網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)型設(shè)施，包括交通、給水、排水、電力、燃氣、通信等設(shè)施。該類設(shè)施依據(jù)市域范圍的相關(guān)專項規(guī)劃，并結(jié)合現(xiàn)狀鄉(xiāng)村情況進行適當修正后予以落實。引入“生活圈”理論，以空間界限、界定依據(jù)、服務(wù)單元、服務(wù)人口、服務(wù)重點五個方面為界定依據(jù)，劃定基本生活圈、一次生活圈、二次生活圈、三次生活圈。在縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃當中重點對一次生活圈和基本生活圈進行各類設(shè)施的配置。

3.3 “鄉(xiāng)村藍圖”：激活生產(chǎn)空間

3.3.1 近期結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)精準扶貧，實現(xiàn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的保障性發(fā)展

穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、建設(shè)新型農(nóng)村經(jīng)營體系、產(chǎn)品質(zhì)量和安全體系建設(shè)。落實各項惠農(nóng)政策，扶持綠色品牌糧食產(chǎn)業(yè)、瓜果蔬菜產(chǎn)業(yè)、馬鈴薯產(chǎn)業(yè)、健康養(yǎng)殖業(yè)、苗木花卉業(yè)。

3.3.2 中遠期建設(shè)農(nóng)業(yè)“三園一體”平臺，推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革

“三園一體”建設(shè)，能夠優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進三產(chǎn)深度融合，將農(nóng)村各種資金、科技、人才、項目等要素聚集起來，加快推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要著力點。規(guī)劃建設(shè)共計8個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、3個農(nóng)業(yè)科技園、3個農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，2個田園綜合體，促進界首市現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系的構(gòu)建。

3.3.3 市域鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展總體布局

通過近期的保障性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、中遠期“三園一體”平臺的推動，構(gòu)建起未來界首市域鄉(xiāng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體布局：“兩軸四區(qū)”。“兩軸”即以界首市境內(nèi)的省道204、東環(huán)線為產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸，重點發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聯(lián)系及對外拓展功能；“四區(qū)”即高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)、城郊型生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)、特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)示范區(qū)。發(fā)揮特色農(nóng)產(chǎn)品供給、休閑觀光、生態(tài)保育、示范帶動、科普教育、文化傳承等功能。

4 總結(jié)與思考

基于“三生融合”的“鄉(xiāng)村藍圖”構(gòu)建符合時代發(fā)展要求。生態(tài)文明是繼工業(yè)文明之后人類發(fā)展的一個新的階段，城鄉(xiāng)的發(fā)展離不開生態(tài)空間的支撐，保護好生態(tài)空間是人與自然和諧的基本要求，嚴格落實生態(tài)紅線、基本農(nóng)田控制線是“鄉(xiāng)村藍圖”構(gòu)建的基本底線。生活空間是鄉(xiāng)村居民賴以居住的空間載體，在現(xiàn)狀鄉(xiāng)村建設(shè)土地浪費、體系分散的情況下，構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)村居民點體系、配套完善的鄉(xiāng)村設(shè)施則是保障鄉(xiāng)村居民生活的必要途徑。鄉(xiāng)村居民的生活離不開就業(yè)，在全面推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求下，完整的科學(xué)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系是保障鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的核心要求。

實現(xiàn)“鄉(xiāng)村藍圖”愿景的道路仍然漫長。由于我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是一個系統(tǒng)性問題，不論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)還是要素分配結(jié)構(gòu)，都不是短期內(nèi)可以改變的。農(nóng)村人口外流、異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象凸顯，使得諸如農(nóng)村住房之類的鄉(xiāng)村資本產(chǎn)生固化，喪失了參與要素競爭的機會。此外，我國快速城鎮(zhèn)化造成城鄉(xiāng)土地價值差異越來越大，經(jīng)濟正外部性效益的利益分配使得鄉(xiāng)村居民獲益甚微。雖然“鄉(xiāng)村藍圖”的愿景已經(jīng)大體描繪，但是想要在現(xiàn)實當中予以落實，仍然面臨著巨大的困難，需要我們在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引領(lǐng)之下，對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整、對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改變進行制度性創(chuàng)新，實現(xiàn)真正意義上的“城鄉(xiāng)等值”。