在求實創(chuàng)新中探索中國特色兒童福利之路
——民政部兒童福利司司長郭玉強談成效、經(jīng)驗與愿景

☉本刊記者 李雪

黨的十八大以來，民政部認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，高度重視兒童福利和未成年人保護(hù)工作，各級民政部門共同努力，攻堅克難，主動適應(yīng)新形勢、新任務(wù)、新要求，推動兒童福利工作發(fā)展進(jìn)入了新階段，取得了歷史性新成就。在黨的二十大召開之年，本刊特別對話民政部兒童福利司司長郭玉強，談?wù)剝和＠臀闯赡耆吮Ｗo(hù)工作近年來的發(fā)展成效和工作經(jīng)驗。

兒童福利工作是民政的傳統(tǒng)工作，在建國初期的內(nèi)務(wù)部時就有，那時候歸屬于城市救濟司；1978年設(shè)立民政部時，歸屬于城市社會福利司；1988年機構(gòu)改革，歸屬于社會福利司；1998年機構(gòu)改革，歸屬于社會福利和社會事務(wù)司，2006年，兒童福利處從老年人、殘疾人和兒童綜合的福利處獨立出來，成立了專門處室；2008年，社會福利和社會事務(wù)司分為社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司、社會事務(wù)司兩個司，兒童福利處在社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司，流浪未成年人救助保護(hù)工作則由社會事務(wù)司流浪乞討人員救助管理處負(fù)責(zé)；2016年國務(wù)院出臺《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)的意見》后，社會事務(wù)司設(shè)立了未成年人（留守兒童）保護(hù)處；2018年機構(gòu)改革，民政部把與兒童相關(guān)的工作進(jìn)行了整合，設(shè)立兒童福利司。

在國家部委設(shè)立一個專門的機構(gòu)為兒童發(fā)聲，切實維護(hù)保障實現(xiàn)兒童權(quán)益，非常有必要。我能有機會為兒童工作發(fā)展盡一份力量，感覺特別有意義，同時也深感責(zé)任重大。

兒童福利司成立之初，我們一直在思考：當(dāng)時的兒童工作既有福利性質(zhì)，又有困難救助色彩，福利和救助還是有所不同的，兒童福利是建立在救助基礎(chǔ)上的福利事業(yè)。我們的主責(zé)主業(yè)是什么？就是要探索出一條有中國特色的兒童福利之路。

固本求實就是堅持一切從實際出發(fā)，了解實際、掌握實際。我們要先摸清基本盤：哪些孩子是我們的服務(wù)對象，僅相關(guān)文件中提到的兒童概念就有多個，如孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童、留守兒童、流動兒童、困境兒童等等；全國近千家兒童福利機構(gòu)工作的開展情況，近4萬名工作人員的專業(yè)本領(lǐng)、基本素質(zhì)、思想認(rèn)識如何等等。

改革創(chuàng)新要求我們必須充分發(fā)揮主觀能動性，解放思想，推陳出新。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。三年多來，兒童福利工作的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在兩個方面：一是兒童福利機構(gòu)優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展，二是困境兒童分類保障。

2012年我國有57萬名孤兒，2022年3月的數(shù)據(jù)是17萬名，不及原來的1/3，其中機構(gòu)內(nèi)兒童5萬多名。2021年5月，我們聯(lián)合中編辦等13部門出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)兒童福利機構(gòu)優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的意見》，就是應(yīng)對這一現(xiàn)實之舉。單從經(jīng)濟學(xué)上講，孩子少，邊際成本就高。只有提高規(guī)模效益，降低邊際成本，才可能把孩子養(yǎng)得更好，在養(yǎng)育、治療、康復(fù)、教育各方面做得更好。

孤兒保障是兒童福利司成立的基礎(chǔ)，也是兒童福利工作的根和魂。無論是從兒童福利司的職責(zé)使命上，還是從家國情懷、權(quán)益保障上，我們要打造更高質(zhì)量的平臺，加強對孤兒的保障，幫助他們健康成長。為此，我們從2019年就開始探索區(qū)域化集中養(yǎng)育，把縣級兒童福利機構(gòu)養(yǎng)育的孩子集中到地市，把地市級兒童福利機構(gòu)打造成集養(yǎng)育、治療、康復(fù)、教育和安置、社會工作一體化的高質(zhì)量綜合服務(wù)保障平臺。

機構(gòu)內(nèi)的孩子大都重病重殘，還有很多疾病是醫(yī)學(xué)沒有突破的，例如腦癱、自閉癥，只能通過康復(fù)恢復(fù)一部分身體機能。雖然政府有能力照顧這些孩子一輩子，但他們通過治療康復(fù)，能自己吃飯、走路，生活質(zhì)量就會極大提高。再如，有的兒童福利機構(gòu)內(nèi)設(shè)了特教班，但因為孩子少，無法通過審批成立特教學(xué)校。集中養(yǎng)育后，孩子增加了，就可以申請成立特教學(xué)校。進(jìn)入特教體系后，原有的資源效益會得到極大的提升，最終受益的還是孩子。孩子在這里如果能學(xué)一項技能，以后就有可能在社會上謀生活，做到自食其力。我們有的孩子學(xué)了美甲，幾人合開個小店，不一定要賺多少錢，但他融入社會了，就真正能實現(xiàn)人生價值了。每次看到一個孩子“站”起來，我們都倍受鼓舞，這就是我們工作的價值所在。

縣級兒童福利機構(gòu)把孩子送到地市兒童福利機構(gòu)后，原機構(gòu)轉(zhuǎn)型為未成年人救助保護(hù)機構(gòu)。2021年6月，新修訂的未保法實施，各級民政部門承擔(dān)了牽頭職責(zé)，正好與縣級兒童福利機構(gòu)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型契合起來。

改革前，兒童福利機構(gòu)有1217家，現(xiàn)在是998家；未成年人救助保護(hù)機構(gòu)從1806家增長為2425家。從數(shù)據(jù)看，這個改革方向是對的。

隨著我國現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，特別是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)以后，留守兒童這一現(xiàn)象也在發(fā)生變化。目前情況看，對留守兒童而言，最重要的是，家長要正確、完全履行孩子成長所需要的監(jiān)護(hù)，比如，孩子該接受教育時有沒有上學(xué)、與人交往時有沒有被欺凌或欺凌他人、心理是否健康等等。絕不是家長外出打工，簽個監(jiān)護(hù)委托書，一托了之。我們準(zhǔn)備和相關(guān)部門共同擬定辦法，建立聯(lián)動機制，如果父母不能正常履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，相關(guān)部門可以對他們進(jìn)行訓(xùn)誡。

政策均等化、平等化、普惠性是我們的目標(biāo)。只要這個孩子是困境兒童，他就可以獲得基本生活、醫(yī)療、教育、住房等保障。這才是中國特色的兒童福利。但在現(xiàn)階段歷史條件下，我們可以先從困境兒童分類保障入手，這是現(xiàn)實，普惠是目標(biāo)。目前，我們正在推動加快兒童福利立法，爭取讓所有的孩子都可以享受相關(guān)福利。

在求實的基礎(chǔ)上，未成年人保護(hù)工作我們主要進(jìn)行了兩方面創(chuàng)新：一是轉(zhuǎn)變工作方式，二是建立工作體系。

我認(rèn)為，未成年人保護(hù)有三個維度。一是民政部門自身的職責(zé)，比如，建立以家庭監(jiān)護(hù)為主體、以機構(gòu)監(jiān)護(hù)為補充、以國家監(jiān)護(hù)為兜底的未成年人監(jiān)護(hù)制度體系，這是我們的核心工作，也有了一些好的工作做法。二是民政部門和相關(guān)部門配合的工作，如，未保法第九十八條提出：國家建立性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪人員信息查詢系統(tǒng)，向密切接觸未成年人的單位提供免費查詢服務(wù)，就需要我們和公安、檢察院、法院、教育、衛(wèi)生等部門一起完成工作任務(wù)。三是民政部門推動相關(guān)部門開展工作，如司法保護(hù)、學(xué)校保護(hù)等。尤其是后兩個維度，民政要發(fā)揮牽頭作用，這對于我們是全新的工作內(nèi)容，需要創(chuàng)新工作方式，才能與之匹配。未保法出臺后，我們把132條逐條梳理：明確部門職責(zé)、落實意見或建議、成果以什么形式體現(xiàn)；對于具體怎么干，也要提出方法和步驟。在工作方式的創(chuàng)新中，我們要牢牢把握統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)這8個字，也是法律賦予我們的職責(zé)任務(wù)。

建立工作體系時，我們對全國民政系統(tǒng)從事兒童工作的人員、機構(gòu)進(jìn)行了梳理，在不增加人員、編制的情況下，用一年多時間建立了自上而下的兒童福利和未成年人保護(hù)工作體系。兒童主任，作為兒童福利和未成年人保護(hù)工作的基層力量，近年來，在留守兒童關(guān)愛、疫情防控上，發(fā)揮了很大的作用。未保法提出要支持、指導(dǎo)每個村（社區(qū)）設(shè)立專人專崗負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)工作。但現(xiàn)實中，村（社區(qū)）的工作繁多，加之疫情防控壓力大，專人專崗在很多地方目前實現(xiàn)有難度。無論是社工還是志愿者，無論是村主任還是婦女主任、治保委員，只要有人或組織能履行兒童主任的職責(zé)就可以。目前，我們做的主要是抓兒童主任的培訓(xùn)，讓他們能完整準(zhǔn)確履行職責(zé)。

從2021年開始，我們就在推兒童主任這支隊伍本土社工化，只要能履行社工職責(zé)、提供相關(guān)服務(wù)、發(fā)揮功能作用就可以。2019年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》明確了兒童主任的崗位職責(zé)，我們正在起草加強兒童主任工作的意見。兒童主任一旦進(jìn)入職業(yè)序列，有相應(yīng)的福利待遇、上升空間，這支隊伍就能穩(wěn)定下來，兒童福利和未成年人保護(hù)工作才能真正在基層扎下根。我想，從某種意義上講，這才是有中國特色的兒童社會工作發(fā)展之路。

一方面，這些政策、標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到17萬孤兒、31萬事實無人撫養(yǎng)兒童、477萬留守兒童、全體未成年人，所以一定要在穩(wěn)妥的前提下進(jìn)行創(chuàng)新，也是穩(wěn)中求進(jìn)。

另一方面，全國31個省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，每個地方的實際情況不同，我們要在矛盾問題、意愿訴求的基礎(chǔ)上，求取決策的最大公約數(shù)。一個層級有一個層級的職責(zé)任務(wù)，我們就是出政策和標(biāo)準(zhǔn)的，省里、縣里、兒童福利機構(gòu)，各有各的職責(zé)。特別是基層的同志很辛苦、也很有創(chuàng)造力，我們一定要相信基層的同志、支持基層民政部門的工作。

新修訂的未保法實施前，民政大致只負(fù)責(zé)孤兒和留守兒童，前者是原生家庭監(jiān)護(hù)全面缺失情況下的國家監(jiān)護(hù)，后者是在監(jiān)護(hù)人不能完整、準(zhǔn)確、有效履行監(jiān)護(hù)時的替代監(jiān)護(hù)。未保法修訂后，全體孩子的權(quán)益都需要依法得到保護(hù)，如何落實以家庭監(jiān)護(hù)為主體、以機構(gòu)監(jiān)護(hù)為補充、以國家監(jiān)護(hù)為兜底的監(jiān)護(hù)制度體系構(gòu)建是個大問題。兒童福利司成立之初，我們就把監(jiān)護(hù)當(dāng)作重點課題來研究，制定了一系列和監(jiān)護(hù)相關(guān)的辦法、標(biāo)準(zhǔn)等，也曾和相關(guān)部門就有效監(jiān)護(hù)、形成合力等進(jìn)行了充分溝通；家庭教育促進(jìn)法也有相當(dāng)一部分是家庭監(jiān)護(hù)的工作，做了很好的規(guī)定和要求。

如今，你會發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地方，特別是大城市，往往存在監(jiān)護(hù)過度的現(xiàn)象；中西部農(nóng)村，往往存在監(jiān)護(hù)缺失的現(xiàn)象——根源在于沒有有效履行監(jiān)護(hù)責(zé)任。在實際工作中，如果沒有發(fā)現(xiàn)報告機制，很難做到有效監(jiān)護(hù)，無論是過度監(jiān)護(hù)、還是監(jiān)護(hù)不到位很難被發(fā)現(xiàn)?，F(xiàn)行立法當(dāng)中的強制報告制度其實針對的多是事后追責(zé)，而著眼于日常監(jiān)護(hù)的發(fā)現(xiàn)報告機制，是監(jiān)護(hù)最核心、也最難解決的問題，是我們下大力氣要解決的問題，也是必須解決的問題。

一是早日制定出一部符合我國國情的高質(zhì)量的兒童福利法，將兒童福利發(fā)展中好的經(jīng)驗、做法盡快上升為法律制度。早日制定出臺兒童福利法，是幾代兒童福利人的夢想和追求。兒童福利立法是國家進(jìn)步和文明的標(biāo)志，需要體現(xiàn)國家責(zé)任，在國家頂層設(shè)計中堅持兒童需求導(dǎo)向，一切為了孩子、為了孩子的一切。

二是召開一次國際兒童大會，政府間的。進(jìn)一步加強與世界各國的合作交流，展示中國兒童福利和未成年人保護(hù)工作的成就，推介中國兒童福利發(fā)展經(jīng)驗，增強與各國兒童福利領(lǐng)域的合作。

三是要逐步探索出一條中國特色的兒童福利之路。所謂中國特色，就是要與中國國情相適應(yīng)。第一，要與傳統(tǒng)文化相適應(yīng)。中華文化自古就有恤孤的傳統(tǒng)，無論是鄉(xiāng)村文化還是城市文明，無論是傳統(tǒng)倫理還是現(xiàn)代文明，恤孤是核心要素之一。第二，要與人口結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。現(xiàn)在人口老齡化趨勢明顯，一定要高度重視18歲以下人口數(shù)量以及占比的變化，這對兒童制度頂層設(shè)計、人文關(guān)懷、社會保護(hù)，甚至民族文化傳承、民族復(fù)興有深刻影響。所以，我們必須推動兒童福利立法。第三，要與社會發(fā)展相適應(yīng)。要緊跟時代步伐，順應(yīng)時代潮流。第四，要與政治文化相適應(yīng)。只有順民意、得民心，才能集中力量辦大事，這一點很重要。所謂中國特色的兒童福利之路，就是要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，這是核心；就是要構(gòu)建有生命力的頂層設(shè)計，包括法律法規(guī)、制度標(biāo)準(zhǔn)等等，而且要隨著時代的變化不斷完善；就是要有一支思想統(tǒng)一、有專業(yè)素養(yǎng)的兒童福利和未成年人保護(hù)工作隊伍；就是要有資金支撐，兜底作用的發(fā)揮，要有國家財力保障才能實現(xiàn)；就是要建立行之有效的監(jiān)管體系，同時要有容錯機制。

我國兒童福利事業(yè)已進(jìn)入全新時代，我們要勇?lián)厝?，在求實?chuàng)新中探索中國特色兒童福利之路，擁抱億萬兒童的朝陽之姿、騰飛之態(tài)！