構建多元共治的平臺經濟治理新格局

夏杰長 孫 曉

近年來，平臺經濟作為數字經濟的代表形態(tài)在我國快速發(fā)展，對于優(yōu)化社會資源配置、創(chuàng)新經濟發(fā)展動能、暢通經濟內外循環(huán)發(fā)揮著重要作用。但發(fā)展不平衡、不充分、不規(guī)范的問題較為突出，迫切需要轉變傳統(tǒng)發(fā)展方式，提升我國平臺經濟治理水平。2022年1月19日，國家發(fā)展改革委等九部門聯合印發(fā)了《關于推動平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》（發(fā)改高技〔2 0 2 1〕1 8 7 2號，以下簡稱《意見》），從構筑國家競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略高度，就完善規(guī)則制度、提升監(jiān)管能力、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展能力、賦能經濟轉型、強化保障措施等方面構建起完善我國平臺經濟治理體系的行動指南。

完善平臺經濟治理是加快發(fā)展數字經濟的重要保障

2010年以來，以科技驅動為核心的數字經濟在我國年均增速高于同期GDP增速3.2個百分點，成為經濟增長的重要引擎。一方面，它加速了我國經濟社會結構的轉型升級和動力機制的轉換創(chuàng)新，給國民經濟發(fā)展中的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)帶來了新的發(fā)展契機，有利于構建適應新發(fā)展階段的新發(fā)展格局；另一方面，它切實推動了國家競爭新優(yōu)勢的構筑和培育，有利于搶占國際競爭的制高點和未來發(fā)展的先機。

2021年10月18日，習近平總書記在主持中央政治局第三十四次集體學習時強調，發(fā)展數字經濟意義重大，要站在統(tǒng)籌中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度，不斷做強做優(yōu)做大我國數字經濟。同時還要看到，我國數字經濟在快速發(fā)展中也出現了一些不健康、不規(guī)范的苗頭和趨勢，這些問題不僅影響數字經濟健康發(fā)展，而且違反法律法規(guī)、對國家經濟金融安全構成威脅，必須堅決糾正和治理。

平臺經濟作為數字經濟的代表形態(tài)，正推動我國社會生產方式、生活方式和治理方式發(fā)生深刻變革。但在發(fā)展過程中，野蠻生長、市場壟斷、惡性競爭、數據爭議等問題較為突出，引起了社會廣泛關注，嚴重制約了平臺經濟的規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，成為不斷做強做優(yōu)做大我國數字經濟的掣肘。完善平臺經濟治理體系，創(chuàng)新治理模式，提升治理效能，切實推動我國平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，成為做強做優(yōu)做大我國數字經濟的題中之義?！兑庖姟返陌l(fā)布對于推動我國平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展意義重大。

加強平臺經濟治理的精準性

（一）針對平臺經濟領域市場壟斷問題，完善競爭監(jiān)管執(zhí)法

互聯網平臺是主要架構設置在云端的開放生態(tài)系統(tǒng)，能夠以較低甚至為零的邊際成本連接不同的用戶加入。平臺吸引的用戶規(guī)模越大，平臺價值越高；平臺價值越高，其對于潛在用戶的吸引力越大，從而呈現顯著的“網絡效應”。平臺的“網絡效應”一方面能夠使更多的市場主體平等地參與市場交易，分享數字經濟發(fā)展的紅利；另一方面也為市場壟斷、數據壟斷、流量壟斷等埋下了伏筆。近年來，平臺經濟領域反壟斷逐漸成為社會熱議的話題，問題主要集中在濫用市場支配地位方面，包括平臺“二選一”、大數據殺熟、不公平價格行為、低于成本銷售等。《意見》明確要修訂《反壟斷法》，制定出臺禁止網絡不正當競爭行為的規(guī)定和平臺經濟領域價格行為規(guī)則，建立健全平臺經濟公平競爭監(jiān)管制度。對人民群眾反映強烈的重點行業(yè)和領域，加強全鏈條競爭監(jiān)管執(zhí)法。嚴格依法查處平臺經濟領域壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和違法實施經營者集中行為等。

（二）針對數據爭議、算法歧視等問題，積極探索數據和算法安全監(jiān)管

在互聯網平臺中，大量用戶留下了數字足跡，積累了真正意義上的大數據。在大數據時代，數據無疑已成為新型的生產要素，并能通過數據價值的挖掘來提升其他生產要素的使用質量和組合效率。然而，數據在要素化過程中面臨著諸多挑戰(zhàn)：數據的資產地位有待確立，數據確權難題尚未破解，數據共享流通障礙重重，數據安全和隱私保護體系尚有漏洞等。此外，平臺“二選一”、大數據殺熟等現象的背后，隱藏的是更深層次的算法歧視問題?！兑庖姟访鞔_要完善數據安全法、個人信息保護法配套規(guī)則，細化平臺企業(yè)數據處理規(guī)則，完善跨境數據流動“分級分類+負面清單”監(jiān)管制度，探索制定互聯網信息服務算法安全制度。切實貫徹收集、使用個人信息的合法、正當、必要原則，嚴厲打擊平臺企業(yè)超范圍收集個人信息、超權限調用個人信息等違法行為。從嚴管控非必要采集數據行為，支持第三方機構開展算法評估，引導平臺企業(yè)提升算法透明度與可解釋性，促進算法公平等。

（三）針對平臺資本無序擴張問題，加強金融領域監(jiān)管

平臺經濟的范圍效應顯著，平臺企業(yè)具有多元化跨行業(yè)經營的動機和可能?；谫Y本的效率驅動和相對寬松的政策環(huán)境，平臺企業(yè)紛紛實施“由產而融、產融結合”的商業(yè)策略。如果失去監(jiān)管制約，尤其是當金融監(jiān)管缺位時，其負外部性不斷蔓延極易造成資本無序擴張，加之復雜的網絡效應傳導，可能衍生金融風險，嚴重威脅著金融系統(tǒng)以及整個經濟社會系統(tǒng)的穩(wěn)定。市場壟斷與資本無序擴張相疊加，對現行監(jiān)管體制形成嚴峻挑戰(zhàn)?！兑庖姟访鞔_要完善金融領域監(jiān)管規(guī)則體系，堅持金融活動全部納入金融監(jiān)管，金融業(yè)務必須持牌經營。要從強化支付領域監(jiān)管、從嚴監(jiān)管征信業(yè)務、落實金融控股公司監(jiān)管制度、嚴格規(guī)范平臺企業(yè)投資入股金融機構和地方金融組織、完善金融消費者保護機制等方面構建起穿透式監(jiān)管體系。

構建多元共治的平臺經濟治理新格局

傳統(tǒng)市場秩序的形成和維護主要依靠市場自治、行政監(jiān)管和法治保障。其中，市場自治主要通過合理競爭來降低信息不對稱，提升社會合作程度，促進市場交易的達成。市場自治是規(guī)范市場秩序的基礎，但常常由于不正當競爭、市場壟斷、負外部性等因素導致市場失靈。行政監(jiān)管是政府依據法律、法規(guī)、政策等對正在或潛在破壞市場秩序的行為、主體等進行規(guī)制、引導等，以減少或者彌補市場失靈，促進社會福利最大化。這也是市場經濟中政府的主要職能。法治則是在尊重市場秩序和行政監(jiān)管秩序的基礎上，由國家制定并強制執(zhí)行已相對穩(wěn)定且得到多數認可的一系列規(guī)則。法治往往具有滯后性，但形成之后更具穩(wěn)定性和權威性。監(jiān)管和法治共同構成市場運行的制度環(huán)境。數字時代，互聯網平臺的崛起帶來了市場壟斷、網絡負外部性、安全隱私、倫理道德等一系列的市場失靈，給市場的運行、秩序和結構造成了巨大沖擊。與此同時，傳統(tǒng)的監(jiān)管與法治體系難以適應數字化發(fā)展所帶來的變革，平臺經濟運行與現行監(jiān)管體制之間的錯位使得市場失靈無法得到及時矯正，從而導致政府也出現了短暫的失靈。互聯網平臺是一個由平臺、供應商、第三方服務商、消費者等多方參與、去中心化的生態(tài)系統(tǒng)。因此，完善數字時代的平臺經濟治理體系，必須遵循平臺經濟運行的基本規(guī)律，建立由政府主導、多元共治、有效協(xié)同的平臺經濟治理新格局?！兑庖姟穼τ跇嫿ㄟ@一新格局進行了整體規(guī)劃和設計。

（一）形成有利于平臺經濟發(fā)展的制度環(huán)境和生態(tài)體系

“十四五”期間，我國應繼續(xù)堅持包容審慎的監(jiān)管態(tài)度，對新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式給予“觀察期”和“包容度”。首先要健全制度規(guī)范，厘清平臺責任邊界，強化超大型互聯網平臺責任；建立平臺合規(guī)管理制度，對平臺合規(guī)形成有效的外部監(jiān)督、評價體系；加大平臺經濟相關國家標準研制力度；建立互聯網平臺信息公示制度，增強平臺經營透明度，強化信用約束和社會監(jiān)督。推動線上線下監(jiān)管有效銜接，實現事前事中事后全鏈條監(jiān)管。加強規(guī)則、制度與政策間的協(xié)同性，推動形成促進市場有效競爭，支持平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的長效機制。此外，通過持續(xù)降低平臺經濟相關市場主體的經營成本，調動平臺經濟參與者的積極性；通過加強新就業(yè)形態(tài)勞動者權益保障，優(yōu)化平臺經濟的用工環(huán)境；通過構建有序開放的平臺生態(tài)，激發(fā)平臺企業(yè)活力，培育平臺經濟發(fā)展新動能，優(yōu)化平臺經濟健康發(fā)展的生態(tài)體系。

（二）依托大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等技術優(yōu)勢，強化平臺自治能力

互聯網平臺擁有不可替代的技術優(yōu)勢，要將技術的優(yōu)勢轉化為強大的平臺自治能力?；ヂ摼W平臺積累了大量的用戶信息、交易數據、行為數據等，利用大數據技術進行智能化分析，從而為平臺自治提供重要支撐。通過對平臺中的消費者評論與投訴、特定主體的特定行為等信息進行處理和分析，可以有效識別可能的違規(guī)違法行為；利用大數據技術對不同用戶進行“畫像”，可以形成對不同主體的信用評估，從而有效控制平臺及第三方的經營風險。此外，平臺還可以利用特有的信息反饋機制、聲譽生成機制來解決用戶和消費者的信息不對稱問題，從而形成良好的市場秩序。平臺自治在保護消費者權益、內容合規(guī)審查、處理交易糾紛等方面已起到了積極作用，未來要依托技術的創(chuàng)新與應用來探索平臺自治的更廣闊領域。

（三）探索公眾和第三方專業(yè)機構共同參與的監(jiān)督機制

當前，我國市場監(jiān)管的一個重要特征就是從單一主體監(jiān)管向多元主體合作監(jiān)管轉變，更加注重發(fā)揮行業(yè)組織、消費者組織以及公眾等主體對于市場運行秩序的監(jiān)督作用。面對平臺經濟多主體參與、系統(tǒng)運行復雜、環(huán)境動態(tài)變化等方面的挑戰(zhàn)，對于平臺經濟的治理更應積極探索公眾和第三方專業(yè)機構共同參與的監(jiān)督機制。注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，鼓勵行業(yè)協(xié)會牽頭制定團體標準、行業(yè)自律公約等，引導平臺企業(yè)間加強對嚴重違法失信名單等相關信用評價互通、互聯、互認，督促平臺企業(yè)依法合規(guī)經營，推動平臺企業(yè)對網絡經營者違法行為實施聯防聯控。注重發(fā)揮社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督的作用，多方合力、共同推動提升平臺企業(yè)合規(guī)經營情況的公開度和透明度。

培育平臺經濟創(chuàng)新發(fā)展能力

加強對平臺經濟的治理和監(jiān)管，引導平臺經濟規(guī)范發(fā)展，是當前必須面對的現實問題。治理是為了更加健康發(fā)展，更加高效和創(chuàng)新發(fā)展，要高度重視激勵平臺經濟創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新是引領平臺經濟持續(xù)發(fā)展的第一動力。平臺規(guī)模巨大，市場主體多元，新產品、新服務快速迭代，商業(yè)模式創(chuàng)新層出不窮，平臺經濟運行機制紛繁復雜。平臺企業(yè)唯有以創(chuàng)新才能應對創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境帶來的生存與發(fā)展挑戰(zhàn)，培育平臺經濟創(chuàng)新發(fā)展能力意義重大。在新發(fā)展階段，培育平臺經濟創(chuàng)新發(fā)展能力需要從以下幾個方面著手。

（一）支持平臺技術創(chuàng)新

平臺企業(yè)要依托技術、市場、數據、人才、資本等方面的優(yōu)勢，突出科技自立自強的戰(zhàn)略支撐作用，破解在核心關鍵技術方面的一系列“卡脖子”難題?！兑庖姟访鞔_要營造良好的技術創(chuàng)新政策環(huán)境，鼓勵平臺企業(yè)不斷提高研發(fā)投入強度，積極開展科技創(chuàng)新，加快人工智能、云計算、區(qū)塊鏈、操作系統(tǒng)、處理器等領域的技術研發(fā)突破，加快數字化綠色化融合技術創(chuàng)新研發(fā)和應用，支持有實力的龍頭企業(yè)或平臺企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯合體，推進關鍵技術攻關，提升核心競爭力。此外，未來的平臺治理需要更加重視技術手段，尤其是政府監(jiān)管部門要善于利用大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等現代信息技術，增強態(tài)勢感知、科學決策、風險防范能力，降低治理成本，提高治理效率。

（二）鼓勵平臺模式創(chuàng)新

平臺本身就是一種基于數字架構而產生的全新商業(yè)模式。它采用云端的組織方式為不同用戶、供應商、消費者交換商品、服務和信息提供中介場所，多元參與主體則是自發(fā)、自主、快速聚散的柔性共同體，在平臺內提供豐富的產品和服務，基于服務主體和具體內容的不同，新的平臺運行模式層出不窮?！兑庖姟访鞔_要進一步鼓勵平臺企業(yè)在依法依規(guī)前提下，推進要素融合模式創(chuàng)新、資源共享模式創(chuàng)新、業(yè)務眾包模式創(chuàng)新等，實現社會資源有效配置與共享。

（三）賦能傳統(tǒng)產業(yè)形態(tài)創(chuàng)新

數字經濟的發(fā)展趨勢將從數字技術賦能消費端向賦能生產端發(fā)軔，“互聯網+”將向更大范圍、更深層次、更高效率方向發(fā)展。產業(yè)數字化已成為驅動全球數字經濟發(fā)展的關鍵主導力量。因此，應立足不同產業(yè)特點和差異化需求，推動傳統(tǒng)產業(yè)全方位、全鏈條數字化轉型，提高全要素生產率?！兑庖姟分赋?，平臺經濟賦能制造業(yè)轉型升級，要重點支持平臺企業(yè)依托市場、數據優(yōu)勢，賦能生產制造環(huán)節(jié)，發(fā)展按需生產、以銷定產、個性化定制等新型制造模式；鼓勵平臺企業(yè)加強與行業(yè)龍頭企業(yè)合作，提升企業(yè)一體化數字化生產運營能力；探索推動平臺企業(yè)與產業(yè)集群合作，推動提升區(qū)域產業(yè)競爭力；引導平臺企業(yè)積極參與工業(yè)互聯網創(chuàng)新發(fā)展工程，深入實施普惠性“上云用數賦智”行動、中小企業(yè)數字化賦能專項行動等。賦能農業(yè)數字化轉型，鼓勵平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展智慧農業(yè)，推動種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等領域數字化，提升農業(yè)生產、加工、銷售、物流等產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)數字化水平；規(guī)范平臺企業(yè)農產品和農資交易行為，加快農村電子商務發(fā)展，加快推動農村信用信息體系建設，以數字化手段創(chuàng)新金融支持農業(yè)農村方式，培育全面推進鄉(xiāng)村振興新動能。鼓勵平臺企業(yè)拓展“互聯網+”消費場景，提供高質量產品和服務，培育消費新增長點；鼓勵平臺企業(yè)助力優(yōu)化公共服務、提供無障礙服務，引導平臺企業(yè)開展數字幫扶，促進數字技術和數字素養(yǎng)提升。