準確把握鞏固拓展脫貧攻堅成果過渡期的階段特征

程國強 馬曉琛 王 瑜

目前我國處于“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，統(tǒng)籌推進鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興的有效銜接，對全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化意義重大。習(xí)近平總書記指出，鄉(xiāng)村振興的前提是鞏固脫貧攻堅成果，要持續(xù)抓緊抓好，讓脫貧群眾生活更上一層樓。2 0 2 2 年中央一號文件把鞏固拓展脫貧攻堅成果、防止規(guī)模性返貧作為底線任務(wù)。但是，當前部分脫貧地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)仍然薄弱，一些農(nóng)村低收入人口的經(jīng)營就業(yè)增收能力不強，返貧風(fēng)險仍然較高，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務(wù)依然十分艱巨。這就需要更加深入研判和準確把握銜接過渡期的階段特征，分析識別其中的關(guān)鍵問題和短板弱項，進一步增強政策設(shè)計和幫扶措施的精準性、針對性和有效性，確保守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。

鞏固拓展脫貧攻堅成果過渡期的階段特征

根據(jù)我們對寧夏、廣東、云南等脫貧地區(qū)的實地調(diào)研以及脫貧地區(qū)總體情況分析，鞏固拓展脫貧攻堅成果過渡期有以下值得高度重視的階段性特征。

第一，部分農(nóng)村低收入人口就業(yè)增收仍然困難，返貧風(fēng)險較高。目前農(nóng)村低收入人口收入來源中，工資性收入普遍較低，對轉(zhuǎn)移性收入的依賴度較高。如全國農(nóng)村居民人均可支配收入中，41.1%來源于工資性收入，36%來源于家庭經(jīng)營收入，20.6%來源于轉(zhuǎn)移性凈收入，財產(chǎn)性收入占2.3%。而脫貧地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入中，工資性收入占35.3%，家庭經(jīng)營收入占36%，轉(zhuǎn)移性凈收入高達27.3%，比全國人均水平高出6.7個百分點，財產(chǎn)性收入只占1.4%。

當前，尤其需關(guān)注的是三類農(nóng)村低收入人口的就業(yè)增收難問題。一是脫貧不穩(wěn)定人口，其自身就業(yè)增收能力較弱，收入水平較低且不穩(wěn)定，雖然已經(jīng)實現(xiàn)“兩不愁、三保障”，但收入水平仍然比較低，收入來源不穩(wěn)定或因病因災(zāi)因意外事故等剛性支出較大，自身脆弱性較高；二是邊緣易致貧人口，脫貧攻堅時期沒有享受國家的政策支持，往往缺乏社會保障支持或保障水平較低，收入提升較慢，有些人的收入可能已經(jīng)低于脫貧人口；三是突發(fā)嚴重困難人口，其易因家庭財產(chǎn)遭受損失或支出驟增，導(dǎo)致受災(zāi)家庭生活水平容易跌至貧困線下而陷入貧困。

值得重視的是，部分脫貧人口就業(yè)能力仍然相對較低，難以適應(yīng)社會就業(yè)，就業(yè)增收困難較大。一方面，脫貧地區(qū)人口長期以來獲取的教育資源不足，其知識水平和文化程度較低，素質(zhì)普遍不高。如2019年，原貧困地區(qū)勞動力平均受教育年限僅為7.7年，大部分集中在初中和小學(xué)，分別占比為42.3%和41.8%，高中及以上學(xué)歷的勞動力僅占11%。脫貧攻堅階段，教育扶貧更多地注重青少年義務(wù)教育，高中及以上學(xué)歷教育存在短板，尤其是高等教育在西部地區(qū)普及化程度相對較低。另一方面，在脫貧攻堅時期，雖然各地區(qū)重視開展技能培訓(xùn)幫扶，但是培訓(xùn)系統(tǒng)性相對較差，主體需求和培訓(xùn)內(nèi)容存在差距，課程針對性不強，師資力量薄弱，與社會就業(yè)需求不匹配，幫扶效果不明顯，在脫貧后仍然存在技能不高、就業(yè)困難等問題。目前，西部脫貧地區(qū)大都是勞務(wù)輸出大省，許多外出務(wù)工人員缺乏專業(yè)技能培訓(xùn)，多從事技術(shù)含量低、替代性高的工作，收入不穩(wěn)定。

第二，重點幫扶縣發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，防返貧任務(wù)艱巨。國家確定的160個鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，絕大部分處于原深度貧困地區(qū)，目前發(fā)展基礎(chǔ)仍然比較薄弱。一是經(jīng)濟發(fā)展水平較低，人均GDP與全國GDP差距較大。如原深度貧困地區(qū)人均G D P 僅相當于全國水平的20%—21%；產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)差，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題比較嚴重，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距明顯；部分地區(qū)經(jīng)濟增長緩慢，甚至連續(xù)呈現(xiàn)負增長趨勢。二是重點幫扶縣脫貧人口多、收入水平低。目前160個重點幫扶縣累計脫貧人口占全國總數(shù)的近1/5，脫貧人口收入雖然有較快增長，但與全國及所在省份的絕對差距仍然在擴大，仍屬于全國發(fā)展最落后的地區(qū)。三是防返貧任務(wù)艱巨。目前全國易返貧致貧人口438萬，其中30%的人口在重點幫扶縣；全國易地搬遷脫貧人口的1/3在重點幫扶縣；全國萬人以上的集中安置點65%在重點幫扶縣，是防止返貧任務(wù)最集中、最艱巨的地區(qū)。四是區(qū)位劣勢明顯，多分布在西部偏遠或高海拔、自然環(huán)境惡劣區(qū)域。據(jù)統(tǒng)計，45.6%的重點幫扶縣處在地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)，生態(tài)脆弱、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，使其鞏固拓展脫貧攻堅成果，尤其是增強持續(xù)發(fā)展能力面臨較大挑戰(zhàn)。

第三，易地搬遷集中安置區(qū)后扶任務(wù)艱巨，是防返貧的突出重點。易地扶貧搬遷從根本上解決了我國960多萬貧困人口的脫貧問題，成就了人類減貧史上的偉大壯舉。但有幾個值得高度重視的新情況。

一是從搬遷區(qū)域看，青藏高原、西南石漠化地區(qū)搬遷群眾困難突出，返貧風(fēng)險較大。如青藏高原地區(qū)易地搬遷安置涉及游牧民定居，搬遷群眾生計模式跨度大、思想觀念轉(zhuǎn)變難，加之扶貧產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，后續(xù)生產(chǎn)生活、就業(yè)增收存在較大困難。西南石漠化地區(qū)人地矛盾突出，搬遷規(guī)模大，以城鎮(zhèn)安置為主，部分地區(qū)城鎮(zhèn)安置率超過90%，如貴州達95%、廣西94%、云南91%。搬遷群眾從傳統(tǒng)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)新市民，大部分群眾第一次走出大山，面臨地域環(huán)境、風(fēng)土人文、社會關(guān)系的重新適應(yīng)、社區(qū)融入的多重挑戰(zhàn)，就業(yè)增收難度大，返貧致貧風(fēng)險高。

二是從安置方式看，城鎮(zhèn)化安置尤其是特大型安置區(qū)困難最為突出。調(diào)研表明，目前易地扶貧搬遷安置中，行政村內(nèi)就近安置、鄉(xiāng)村旅游區(qū)安置等方式，雖然存在一定短板和弱項，但后續(xù)發(fā)展的困難相對較小。困難較為突出的是縣城、小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)等城鎮(zhèn)化集中安置方式。尤其是安置規(guī)模萬人以上的特大型易地搬遷安置區(qū)，全國多達70個，安置貧困群眾105萬人，占易地扶貧搬遷人口超過1/10。調(diào)研表明，特大型易地搬遷安置區(qū)就業(yè)需求高度聚集，群眾就業(yè)增收困難較大；搬遷群眾從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)，生產(chǎn)生活方式跨度大，社會融入困難，使安置社區(qū)治理任務(wù)艱巨，管理和服務(wù)短板顯得更加突出，極易形成社會風(fēng)險點，對保持安置社區(qū)穩(wěn)定不利。

三是從安置點管理看，社區(qū)管理與服務(wù)仍存在短板弱項。如安置點管理和服務(wù)場所缺乏配套，大部分地區(qū)在安置點建設(shè)前期未同步規(guī)劃建設(shè)相關(guān)街道、社區(qū)等服務(wù)場所，導(dǎo)致安置點成立的街道、社區(qū)無辦公場所；安置點建設(shè)時未配套設(shè)立公共維修基金，后期住房、公共服務(wù)設(shè)施損壞，將無任何維修資金安排，這是全國易地搬遷安置區(qū)建設(shè)的共性問題。

四是從搬遷群眾看，就業(yè)困難、收不抵支問題日益突出。尤其是部分“40+”勞動力（即40-59歲搬遷群眾）文化程度低，體力勞動缺優(yōu)勢、現(xiàn)代生產(chǎn)缺技能，學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力弱，就業(yè)困難更加突出。與此同時，由于生活開銷完全貨幣化，收不抵支問題凸顯，需靠低保等救助措施支持。如西南地區(qū)易地搬遷城鎮(zhèn)化集中安置人口中，有1/5需靠低保來維持基本生活。

第四，脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不足，轉(zhuǎn)型升級滯后。脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展是鞏固拓展脫貧攻堅成果的根本支撐，是促進脫貧地區(qū)自主發(fā)展的長效機制。但從總體上看，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚存在資金、市場和配套服務(wù)短板，尤其是科技、人才等支撐較弱，可持續(xù)發(fā)展機制尚未建立，需重點關(guān)注如下幾個突出問題。

一是特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性不強，政策路徑依賴仍然較為嚴重。由于過去許多地區(qū)幫扶項目選擇與當?shù)刭Y源稟賦以及市場需求不匹配，如有些貧困地區(qū)在發(fā)展產(chǎn)業(yè)時一味引進“高精尖”產(chǎn)業(yè)，與貧困地區(qū)的資源稟賦結(jié)合不夠密切，脫離了貧困群眾的文化水平和相應(yīng)的市場環(huán)境而水土不服，產(chǎn)業(yè)帶動成效不明顯。部分特色產(chǎn)業(yè)項目單一化、同質(zhì)化。部分地區(qū)整個村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一種植某種經(jīng)濟作物，導(dǎo)致產(chǎn)品過剩，未達到預(yù)期效益。還有部分幫扶產(chǎn)業(yè)長期依賴幫扶單位，缺乏市場競爭力。在脫貧攻堅中，廣大駐村工作隊憑借資金、人才、技術(shù)、管理等方面優(yōu)勢，在貧困地區(qū)打造了眾多扶貧產(chǎn)業(yè)，其中部分產(chǎn)業(yè)高度依賴幫扶單位支持，甚至形成了路徑依賴，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)對特殊扶持政策的依賴性較強，市場化程度還不高、自主發(fā)展的持續(xù)性不強。

二是特色產(chǎn)業(yè)鏈較短，產(chǎn)品附加值較低。許多地方重生產(chǎn)基地建設(shè)，輕加工物流配套。目前集中在種養(yǎng)環(huán)節(jié)較多，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展相對緩慢，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸不夠，產(chǎn)業(yè)融合度較低。如西北地區(qū)黃花菜、枸杞等特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍以初級加工為主，尚未形成品種改良、科學(xué)種植和加工生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈，農(nóng)產(chǎn)品加工與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比僅1.1:1，遠低于2.4:1的全國平均水平。大部分脫貧地區(qū)尚未配套建設(shè)產(chǎn)地初加工、冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施。

三是人才匱乏，科技支撐薄弱。目前脫貧地區(qū)有限的人才大多集聚在區(qū)域中心，下沉至縣鄉(xiāng)村的人才較少。高學(xué)歷、高職稱的科技人才深入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展一線的數(shù)量更少。如西北某脫貧地區(qū)，2019—2021年新增124名科技特派員，其中研究生及以上學(xué)歷僅5人，占比4%。與此同時，當前脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、簡單代加工為主，新品種、新技術(shù)采用不足，大部分脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率40%—50%，遠低于60%的全國平均水平。

第五，鞏固基本公共服務(wù)減貧成效面臨新問題新挑戰(zhàn)。如農(nóng)村低收入人口兜底保障的常態(tài)化銜接面臨跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。目前農(nóng)村低保線與扶貧線已經(jīng)實現(xiàn)“兩線合一”，但是認定標準仍分屬于民政部門與鄉(xiāng)村振興部門，根據(jù)現(xiàn)有行政管理體制，幫扶救助領(lǐng)域具體落實層面的數(shù)據(jù)分散在醫(yī)保、教育、住建、人力資源等多個部門，尚未實現(xiàn)部門層面的統(tǒng)一。若采取定期或不定期的跨部門匯總與比對，時效低且溝通成本高，在一定程度上降低了政策效力，不利于實現(xiàn)真正的銜接，也不利于對兜底保障的動態(tài)管理。另一方面，兜底保障體系在整合城鄉(xiāng)間、部門間兜底資源方面存在挑戰(zhàn)。受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化一直是基本公共服務(wù)與社會救助資源分配工作的重點難點，部分先行先試地區(qū)已經(jīng)率先實現(xiàn)了基本統(tǒng)籌，但是廣大脫貧地區(qū)的探索仍然比較滯后。

鞏固拓展脫貧攻堅成果必須突出重點、精準施策，注重建立長效機制

推動鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接是一項系統(tǒng)工程，要在準確把握過渡期階段特征的基礎(chǔ)上，加強綜合謀劃，強化政策支持，突出重點難點，分類精準施策，把脫貧人口作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點人群，把脫貧地區(qū)作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先區(qū)域，加快改善脫貧人口和脫貧地區(qū)的發(fā)展條件，不斷提升脫貧人口和脫貧地區(qū)的發(fā)展能力，推動脫貧人口和脫貧地區(qū)完全融入鄉(xiāng)村振興進程，共享鄉(xiāng)村振興成果。

首先，要聚焦農(nóng)村低收入重點群體的幫扶救助，進一步完善防止返貧監(jiān)測預(yù)警機制。要精準確定監(jiān)測對象，適當放寬認定標準，將有返貧致貧風(fēng)險和突發(fā)嚴重困難的人口及時納入監(jiān)測和預(yù)警；要簡化識別程序，確保應(yīng)納盡納，切實做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶。要保持兜底救助政策穩(wěn)定，進一步落實好教育、醫(yī)療、住房、飲水等民生保障普惠性政策，著力提升兜底保障體系與社會安全網(wǎng)的普惠性、均衡性，加快實現(xiàn)兜底保障城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機制，強化縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)標準統(tǒng)一、制度并軌。

其次，加大對鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣支持力度，加快改善發(fā)展條件，增強發(fā)展能力。對于鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，要以民生為本、就業(yè)優(yōu)先、嚴防返貧、搞好幫扶。建議按照鄉(xiāng)村建設(shè)行動的統(tǒng)一部署，優(yōu)先支持重點幫扶縣因地制宜推進農(nóng)村廁所革命、生活垃圾和污水治理、村容村貌提升。加強重點幫扶縣農(nóng)產(chǎn)品和食品倉儲保鮮、冷鏈物流設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)、電商、批發(fā)市場與區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)精準對接。加快推進重點幫扶縣公共服務(wù)提檔升級，繼續(xù)改善重點幫扶縣義務(wù)教育辦學(xué)條件，加強鄉(xiāng)村寄宿制學(xué)校和鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校建設(shè)，支持城市教師到脫貧地區(qū)支教。保持現(xiàn)有健康幫扶政策基本穩(wěn)定，完善大病專項救治政策，繼續(xù)開展三級醫(yī)院對口幫扶脫貧地區(qū)并建立長效機制，加大中央傾斜支持重點幫扶縣醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備配備的力度。

第三，加強易地搬遷集中安置區(qū)后續(xù)幫扶。建議設(shè)立國家易地扶貧搬遷后續(xù)扶持專項資金，支持易地搬遷安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施的維護升級以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)增收、社區(qū)集體經(jīng)濟，重點向青藏高原地區(qū)、西南石漠化地區(qū)易地搬遷安置區(qū)傾斜。要強化集中安置區(qū)產(chǎn)業(yè)配套與就業(yè)扶持，提升安置區(qū)經(jīng)濟活力和就業(yè)承載力；完善就業(yè)扶持和培訓(xùn)體系，提升就業(yè)匹配度，創(chuàng)新訂單式培訓(xùn)、以工代訓(xùn)、以獎代補等形式，提升培訓(xùn)實效，增強人力資本和技能經(jīng)驗就業(yè)匹配的有效性。要全面提升安置區(qū)的社區(qū)治理能力，進一步探索社會參與度高的社區(qū)治理模式，落實屬地管理責(zé)任，多措并舉、綜合施策，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、快融入。

第四，加快發(fā)展脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建鞏固脫貧攻堅成果長效機制。要立足脫貧地區(qū)資源優(yōu)勢、強化扶持引領(lǐng)、培育產(chǎn)業(yè)龍頭、完善產(chǎn)業(yè)鏈條，把產(chǎn)業(yè)鏈與防返貧緊密聯(lián)結(jié)，著力把脫貧人口嵌入產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈之中，確保脫貧人口能夠持續(xù)穩(wěn)定受益。持續(xù)推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、消費扶貧、農(nóng)村電商和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動脫貧人口就業(yè)增收。強化黨建引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)，以“基地+合作社+企業(yè)+脫貧人口”模式創(chuàng)建扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)，拓寬脫貧人口就業(yè)增收渠道。