新形勢下混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)研究

莫雙任

（廣西現(xiàn)代物流集團(tuán)有限公司）

國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，推動混合所有制改革是進(jìn)一步深化中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大的重要途徑。在改革實(shí)施過程中，法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)的頂層設(shè)計，直接關(guān)系到混合所有制企業(yè)能否高效運(yùn)行、真正實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的目標(biāo)。我國已經(jīng)進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時期，國有企業(yè)改革必須要符合國家發(fā)展的要求，更要堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，通過有效的法人治理結(jié)構(gòu)，維護(hù)國家利益?；旌纤兄破髽I(yè)治理結(jié)構(gòu)改革既要注重經(jīng)營權(quán)分配又要重視監(jiān)督權(quán)把控，在實(shí)施過程中要積極解決企業(yè)內(nèi)外部問題，難點(diǎn)是協(xié)調(diào)好國有資本和非公有資本的關(guān)系，通過創(chuàng)新管理模式實(shí)現(xiàn)兩者優(yōu)勢互補(bǔ)、相互促進(jìn)。

一、混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的背景

現(xiàn)代企業(yè)起源于西方市場經(jīng)濟(jì)國家，企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)的重要組成部分，學(xué)術(shù)層面對此已經(jīng)有廣泛的研究。法人治理結(jié)構(gòu)又稱公司治理，是現(xiàn)代企業(yè)的契約制度，通過有效的機(jī)制設(shè)計調(diào)整企業(yè)各主體的利益，實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的合理分配并對各利益方建立有效約束，最終達(dá)到總體效益最優(yōu)的發(fā)展目標(biāo)。法人治理結(jié)構(gòu)可以從制度安排、組織結(jié)構(gòu)、作用機(jī)制三方面來理解：一是法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)定了企業(yè)股東會、董事會和經(jīng)理層等機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力邊界，是一種對企業(yè)權(quán)力分配的制度安排；二是股東是企業(yè)資產(chǎn)的所有人，董事會是企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)管人，經(jīng)理層是企業(yè)資產(chǎn)的管理人，法人治理結(jié)構(gòu)是使得股東會、董事會和經(jīng)理層有機(jī)融合的組織機(jī)構(gòu)安排；三是法人治理結(jié)構(gòu)是對企業(yè)內(nèi)部各主體之間代理關(guān)系、交易成本的監(jiān)督和激勵作用機(jī)制，明確了各主體獲取利益的方式和必須遵從的規(guī)則[1]。從各方面研究成果來看，現(xiàn)代企業(yè)高效率運(yùn)作需要有清晰的法人治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為共識，尤其是在股權(quán)結(jié)構(gòu)多元的混合所有制企業(yè)中，要通過法人治理結(jié)構(gòu)對股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層實(shí)施權(quán)力的管理和制衡，建立有效規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。

從現(xiàn)代企業(yè)普遍采用的組織體系來看，股東會是企業(yè)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，代表股東利益，對企業(yè)擁有最高決策權(quán)和控制權(quán)；董事會是管理機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，對股東會負(fù)責(zé)，執(zhí)行股東會的決議，對企業(yè)改革發(fā)展進(jìn)行總體指導(dǎo)；經(jīng)理層是經(jīng)營工作日常組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對董事會負(fù)責(zé)，落實(shí)董事會決策開展日常經(jīng)營工作管理；監(jiān)事會是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對股東會負(fù)責(zé)，依法對董事會和經(jīng)理層實(shí)施監(jiān)督管理。與此同時，在中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)的總體要求下，國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)還需要將黨的領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)代企業(yè)制度相結(jié)合，發(fā)揮黨組織在企業(yè)政治核心和思想組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。完善的法人治理結(jié)構(gòu)能夠讓企業(yè)規(guī)范運(yùn)行，混合所有制企業(yè)要依法推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，將現(xiàn)代企業(yè)制度融入到企業(yè)日常管理，有效約束和保護(hù)國有資本，建立權(quán)責(zé)平等的股東制度，發(fā)揮國有企業(yè)“壓艙石”“穩(wěn)定器”的作用，做好國家基礎(chǔ)建設(shè)，保障宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定向前發(fā)展。

我國作為社會主義國家，堅持公有制為主體多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是社會主義經(jīng)濟(jì)的基本方針，同時我國也正在積極穩(wěn)妥發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)高效靈活的特點(diǎn)，促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，不斷放大國有資本影響力，實(shí)現(xiàn)多種所有制經(jīng)濟(jì)互利共贏、共同發(fā)展的目標(biāo)。2015年8月，中共中央、國務(wù)院明確了深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見，要求分類推進(jìn)國企改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，國有企業(yè)全面拉開了混改的序幕[2]。2020年政府工作報告提到要實(shí)施國企改革三年行動，有效提升國資國企的改革成效。在推進(jìn)混合所有制改革方面，國企改革三年行動方案要求國資國企要按照“三因三宜三不”原則，優(yōu)先在國有資本投資和運(yùn)營平臺企業(yè)的出資企業(yè)、處于高度競爭的商業(yè)一類子企業(yè)開展混合所有制改革，結(jié)合不同企業(yè)特征建立科學(xué)高效的管控模式。在完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)方面，國企改革三年行動方案要求全面深化國有企業(yè)治理體系和治理能力建設(shè)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用與董事會、經(jīng)理層依法行使職權(quán)相統(tǒng)一，持續(xù)完善企業(yè)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確各治理主體權(quán)責(zé)邊界，通過經(jīng)理層契約化、市場化選人用人、委派外部董事、加強(qiáng)授權(quán)放權(quán)管理等方式，進(jìn)一步促進(jìn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。在國企改革三年行動的新形勢下，混合所有制改革需要做好國有資本、集體資本和非公有資本的有機(jī)融合，設(shè)計科學(xué)合理的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

二、混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題

（一）股權(quán)架構(gòu)設(shè)置不合理

企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)就是股權(quán)架構(gòu)，但實(shí)際情況下還有很多混合所有制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)方面存在不合理的情況。一是國有資本大股大權(quán)問題。部分混合所有制企業(yè)中國有股權(quán)占比大，存在一股獨(dú)大的問題，導(dǎo)致非公有制股權(quán)沒有話語權(quán)，民營企業(yè)不愿意與國有企業(yè)合作，甚至最后不歡而散。二是國有資本小股大權(quán)問題。部分混合所有制企業(yè)中的國有股權(quán)雖然占比較小，但國有股權(quán)會利用自身、母公司甚至是監(jiān)管部門的優(yōu)勢地位，要求混合所有制企業(yè)嚴(yán)格按照國企模式運(yùn)行，非公有制股權(quán)雖然占比大但仍受制于國有股權(quán)，難以發(fā)揮其高效靈活響應(yīng)市場需求的優(yōu)勢。三是股權(quán)過于分散或者平均問題?；旌纤兄破髽I(yè)資本結(jié)構(gòu)過于分散或者平均，企業(yè)表決權(quán)也十分分散，一旦各方經(jīng)營理念不一致，容易造成重大問題決策時議而不決，直接影響企業(yè)的決策效率。此外，如果混合所有制企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，一旦遭受外來資本惡意介入就容易引發(fā)國有資本流失風(fēng)險，此時國有資本相應(yīng)責(zé)任人將面臨嚴(yán)重的失職問責(zé)，所以國有資本方?jīng)Q策層和派駐到混合所有制企業(yè)的股東代表往往十分謹(jǐn)慎，甚至以“不求有功但求無過”的要求牢牢束縛企業(yè)發(fā)展，這都不符合國家推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革的初衷。因此混合所有制企業(yè)要建設(shè)完善的法人治理結(jié)構(gòu)，股權(quán)結(jié)構(gòu)這一頂層設(shè)計值得關(guān)注。

（二）決策體系有待完善

國資國企經(jīng)過幾輪的改革，已經(jīng)基本從原來全民所有制企業(yè)改制成為公司制企業(yè)，現(xiàn)代企業(yè)的決策體系也逐步建立起來，然而和市場經(jīng)濟(jì)高效、靈活的決策要求相比依然存在不足。首先是決策邊界模糊。部分混合所有制企業(yè)黨委、董事會和經(jīng)理層人員重合嚴(yán)重，各決策主體邊界不清、權(quán)責(zé)不明，重復(fù)決策時有發(fā)生，黨委把方向、管大局、促落實(shí)，董事會定戰(zhàn)略、做決策、防風(fēng)險，經(jīng)理層謀經(jīng)營、抓落實(shí)、強(qiáng)管理的權(quán)責(zé)體系尚未形成。其次是組織建設(shè)不完善。特別是董事會建設(shè)配齊配強(qiáng)方面做的還不到位，比如部分企業(yè)董事會成員兼任經(jīng)理層成員，董事會中外部董事占比較少，決策和執(zhí)行人員重合，企業(yè)內(nèi)部人控制情況嚴(yán)重；同時，由于很多企業(yè)董事會未設(shè)立下屬專門委員會或者專門委員會審查流于形式，董事會決策水平不高，對企業(yè)改革發(fā)展的把控能力較弱。再次是經(jīng)理層選聘機(jī)制不合理?，F(xiàn)代企業(yè)管理實(shí)行的是層層負(fù)責(zé)制，先是股東選派董事會成員，再由董事會選聘經(jīng)理層成員，最后是經(jīng)理層選聘中層管理人員，通過分層選派和逐級考核形成上下級管理的體系，然而目前很多國有企業(yè)董事會和經(jīng)理層成員都是由上級選派且級別相當(dāng)，經(jīng)理層市場化選聘程度較低，董事會和經(jīng)理層實(shí)際上不存在隸屬關(guān)系，經(jīng)理層對董事會的服從意識不強(qiáng)，自然也就造成了董事會虛化弱化的情況。新一輪的混合所有制改革中，如何進(jìn)一步加強(qiáng)董事會建設(shè)，理順黨委、董事會和經(jīng)理層決策權(quán)限邊界和推動完善經(jīng)理層市場化選聘機(jī)制，已經(jīng)成為改革能否取得新成效的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（三）激勵約束機(jī)制不健全

現(xiàn)代企業(yè)治理的基礎(chǔ)是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的“委托代理理論”，該理論認(rèn)為，應(yīng)該將企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，出資人僅保留企業(yè)的所有權(quán)，將經(jīng)營權(quán)讓渡給管理更加專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人，雙方形成委托代理關(guān)系。然而，作為市場經(jīng)濟(jì)中的理性經(jīng)濟(jì)人，委托代理關(guān)系的雙方都會有利用自身掌握的資源和信息優(yōu)勢謀取私利、甚至不惜侵犯對方利益的傾向，企業(yè)中的股東和董事會及經(jīng)理層成員之間就是這種委托代理關(guān)系。尤其是國有資本的股東理論是全體國民，股東權(quán)利的歸屬主體模糊，實(shí)際上處于股東缺位狀態(tài)，這時候作為受委托方的董事會及經(jīng)理層處于顯著優(yōu)勢地位，很容易發(fā)生侵占國有資本利益的風(fēng)險。因此，國有企業(yè)混合所有制改革過程中，需要通過有效的激勵約束機(jī)制將股東、董事會和經(jīng)理層成員的利益捆綁在一起，建立科學(xué)的薪酬管理、績效考核制度保證代理人認(rèn)真履職盡責(zé)，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。但是在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，部分混合所有制企業(yè)延續(xù)了國有企業(yè)的做法，對董事會和經(jīng)理層的考核和監(jiān)督流于形式，激勵和約束機(jī)制無法發(fā)揮出導(dǎo)向性作用[3]。

三、混合所有制企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)的對策

（一）構(gòu)建科學(xué)合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)

混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革的關(guān)鍵是股權(quán)結(jié)構(gòu)。相關(guān)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，適當(dāng)降低混合所有制企業(yè)國有股權(quán)占比，可以有效提升企業(yè)競爭力[4]。然而從國家戰(zhàn)略角度出發(fā)，國有企業(yè)除了追求保值增值之外還承擔(dān)起維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的責(zé)任，因此國有企業(yè)在實(shí)施混改引入戰(zhàn)略投資者的時候要分類施策，避免陷入治理僵局。在能源和資源等關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)，混合所有制企業(yè)要堅持國有絕對控股，切實(shí)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全；在糧食和環(huán)保等涉及到廣大人民群眾切身利益的民生行業(yè)，混合所有制企業(yè)原則上要相對控股，做好民眾生產(chǎn)生活基礎(chǔ)保障；在新能源和高科技等新興創(chuàng)新領(lǐng)域，混合所有制企業(yè)要適當(dāng)參股，主動培育壯大新興產(chǎn)業(yè)。鑒于國有企業(yè)所在部分行業(yè)政治屬性的特殊要求，在混合所有制企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計時，黃金股制度可以作為股權(quán)設(shè)計的工具之一。黃金股又稱“特權(quán)優(yōu)先股”或“特權(quán)償還股”，起源于十九世紀(jì)70年代英國政府實(shí)施企業(yè)民營化時期，是由政府為確保企業(yè)民營化后符合社會公共利益發(fā)行的一種股份。黃金股通常由政府機(jī)構(gòu)象征性地持有1股或者1%股權(quán)，黃金股股東不具有決策權(quán)和分紅權(quán)，但是可以在其他股東作出危害公共利益決策時行使“一票否決”權(quán)。在加快混合所有制改革、激發(fā)國有企業(yè)經(jīng)營活力過程中，探索和嘗試黃金股制度可以有效平衡企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的矛盾，有利于國家把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向。

（二）完善決策體制機(jī)制建設(shè)

混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革的核心是決策機(jī)制。作為市場經(jīng)濟(jì)體系下的現(xiàn)代企業(yè)，推動經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變、建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度可以有效提升市場競爭力。首先要明確股東職責(zé)。針對國有企業(yè)股東越權(quán)參與管理的問題，履行國資監(jiān)管的機(jī)構(gòu)應(yīng)該找準(zhǔn)自身定位，管理方式逐步從資產(chǎn)管理向資本管理轉(zhuǎn)變，通過配齊配強(qiáng)董事會和監(jiān)事會，建立科學(xué)的考核評價機(jī)制，將董事的決策效能和監(jiān)事的監(jiān)督效能評價和國有資本保值增值掛鉤，切實(shí)提高管理人員履職時的責(zé)任意識和股東意識。其次要切實(shí)發(fā)揮董事會作用。為避免內(nèi)部人控制的情況，董事會和經(jīng)理層成員要逐步分離，推行外部董事制度，選派專業(yè)水平高的外部專家擔(dān)任企業(yè)董事，外部董事占比應(yīng)該過半，切實(shí)發(fā)揮內(nèi)外部董事相互制衡的作用，同時加強(qiáng)董事會下設(shè)的專門委員會建設(shè)，重點(diǎn)在薪酬考核、風(fēng)控審計、戰(zhàn)略規(guī)劃等關(guān)鍵領(lǐng)域?yàn)槎聲Q策保駕護(hù)航。再次要落實(shí)經(jīng)理層職權(quán)。大力推進(jìn)經(jīng)理層社會化選拔、董事會聘任改革，嚴(yán)格依據(jù)《公司法》和公司章程厘清經(jīng)理層責(zé)權(quán)利，經(jīng)理層負(fù)責(zé)落實(shí)董事會決策，統(tǒng)籌管理日常經(jīng)營工作，通過放權(quán)授權(quán)避免產(chǎn)生董事會越權(quán)干涉經(jīng)理層日常管理工作的情況。最后要加強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)?；旌纤兄破髽I(yè)監(jiān)事會的組成要堅持“外派內(nèi)設(shè)、以外為主”原則，注重派駐監(jiān)事的專業(yè)性，通過建立完善監(jiān)事會工作機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)事會履行職責(zé)；監(jiān)事會要利用好可以對董事會和經(jīng)理層提出質(zhì)詢和建議的權(quán)利，聯(lián)合外部審計和法務(wù)等機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)多樣化監(jiān)管，構(gòu)建事前事中事后全面覆蓋的大監(jiān)管體系。

（三）推動黨的領(lǐng)導(dǎo)融入企業(yè)治理體系

我國是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義國家，公有制經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，其中國有企業(yè)作為公有制產(chǎn)權(quán)形式與現(xiàn)代公司制有機(jī)融合的經(jīng)濟(jì)組織，具有政治與經(jīng)濟(jì)的“雙重屬性”。從新中國成立之初的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制”到現(xiàn)在的兩個“一以貫之”，黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)從未缺席[5]。國有企業(yè)混合所有制改革同樣要注重發(fā)揮黨的引領(lǐng)作用，根據(jù)國有資本控股程度分類開展黨建工作。一是要明確黨組織的功能定位。黨組織要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，推進(jìn)黨建與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相融合，確保企業(yè)發(fā)展方向符合黨和國家的路線方針政策。二是要健全黨的管理體系和工作機(jī)制。推動混合所有制企業(yè)將黨建工作要求寫入公司章程，實(shí)行“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制，明確黨組織前置研究討論重大事項(xiàng)清單，發(fā)揮黨委把方向、管大局、促落實(shí)的作用。三是推進(jìn)黨的組織全覆蓋。按照有利于黨組織開展活動、黨員發(fā)揮作用和企業(yè)科學(xué)發(fā)展的原則，匹配企業(yè)規(guī)模、黨員人數(shù)等因素合理設(shè)置黨組織、配置黨務(wù)人員，努力實(shí)現(xiàn)黨組織的全覆蓋。此外，推進(jìn)混合所有制企業(yè)黨的建設(shè)和企業(yè)融合發(fā)展，還需要充分考慮非公有資本的意見，不能簡單地一竿子插到底、一刀切行事，根據(jù)國有資本出資比例情況差異化推進(jìn)，真正維護(hù)企業(yè)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

四、結(jié)語

我國近三十年的改革實(shí)踐證明，國有企業(yè)引進(jìn)非公有資本實(shí)施混合所有制改革，各種所有制資本可以通過取長補(bǔ)短實(shí)現(xiàn)多邊共贏的目標(biāo)，有利于促進(jìn)社會整體生產(chǎn)力發(fā)展。法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)實(shí)現(xiàn)高效管理效能的基礎(chǔ)，混合所有制企業(yè)在完善法人治理結(jié)構(gòu)時，需要差異化分析存在的問題，重點(diǎn)在構(gòu)建科學(xué)合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)企業(yè)決策體制機(jī)制建設(shè)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入企業(yè)治理體系等方面尋求突破，形成互利共贏的合作效應(yīng)，共同促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。