越南海上民兵的發(fā)展及其對南海局勢的影響

崔浩然

越南海上民兵，越南官方稱之為“海上民兵自衛(wèi)隊”，是民兵自衛(wèi)隊（越南文：Dn Qun TV）在海上活動的分支。早在上世紀(jì)80 年代末，越南就以一批沿海企事業(yè)單位為基礎(chǔ)，建立了海上自衛(wèi)隊。1例如，1989 年10 月成立的昆島海產(chǎn)開發(fā)公司，這家公司成立的同時就設(shè)立了海上自衛(wèi)隊組織。參見韋強(qiáng)：《越南海上民兵自衛(wèi)隊》，載《現(xiàn)代艦船》2012 年第4 期，第40 頁。在南海爭端愈演愈烈的今天，越南決策者充分認(rèn)識到漁民在國家國防和海防事業(yè)中的作用，大力推動軍民融合、漁船與執(zhí)法船合作機(jī)制的建設(shè)。2據(jù)越南漁業(yè)進(jìn)出口協(xié)會（Vietnam Association of Seafood Exporters and Producers,VASEP）統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年末，越南擁有各類漁船96600 余艘，漁業(yè)從業(yè)人口400 萬，漁業(yè)總捕撈量達(dá)377 萬噸，占GDP 的4%～5%，是世界第五大水產(chǎn)品出口國。參見Vietnam Association of Seafood Exporters and Producers,Fishery Profile,VASEP website,http://mseafood.vasep.com.vn/685/onecontent/fishery-profile.html.憑借“亦兵亦民”的身份優(yōu)勢，以及紀(jì)律性強(qiáng)、數(shù)量龐大、分布廣泛的組織特征，海上民兵與海軍、海警一起構(gòu)成越南海洋執(zhí)法力量的三層體系，在海上執(zhí)法和安全維護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。3Nguyen The Phuong &Truong Minh Vu,Vietnam Coast Guard:Challenges and Prospects of Development,CSIS (2 Jan 2017),https://amti.csis.org/vietnam-coast-guard-challengesprospects/.就南海形勢發(fā)展而言，爭議海域內(nèi)海上民兵這一特殊活動主體的興起，需要跟蹤關(guān)注和相應(yīng)研究。鑒此，本文首先介紹越南海上民兵的建立背景。其次，分析越南海上民兵的發(fā)展現(xiàn)狀和制度特征。最后，通過梳理越南海上民兵的活動實踐及其對南海局勢的影響，提出一些思考和對策。

一、越南海上民兵的建立背景

近年來，越南黨和政府高度重視海上民兵自衛(wèi)隊力量的建設(shè)，注重戰(zhàn)略謀劃和頂層設(shè)計。通過黨和政府、中央和地方多層推動，憑借海上民兵“亦兵亦民”的特殊身份，越南試圖將“海上民兵-漁船”打造成國家流動的“主權(quán)碑”，在復(fù)雜的南海局勢斗爭中贏得主動。越南組建海上民兵力量有歷史和現(xiàn)實兩方面的因素。

（一）“全民國防”思想的影響

越南在革命戰(zhàn)爭與國防建設(shè)上存在人民戰(zhàn)爭思想，越南將其稱為“全民國防”思想。作為越南黨和國家的指導(dǎo)思想，“全民國防”在越南取得民族獨立戰(zhàn)爭的勝利和實現(xiàn)國家統(tǒng)一的過程中發(fā)揮了重要作用。1975 年越南統(tǒng)一后，將“全民國防”思想作為國防建設(shè)的指導(dǎo)原則，在國家各行各業(yè)和政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多個領(lǐng)域投入國防力量，強(qiáng)調(diào)國家的總體安全觀。

1986 年越南革新開放以來，黨和政府繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“全民國防”思想在新時期歷史條件下的適用。越南決策者認(rèn)為“全民國防”并不是單純地強(qiáng)調(diào)將其用于軍事領(lǐng)域或戰(zhàn)爭狀態(tài)。和平時期，凡是能夠充分發(fā)揮、調(diào)動人民群眾集體力量，維護(hù)國家和人民根本利益的行動都可被稱之為“全民國防”思想的運用。4? Nng u t? cho cc i dn qun t v trn bin,dqtv (2 Jan 2019),https://www.dqtv.vn/2019/01/a-nang-au-tu-cho-cac-oi-dan-quan-tu-ve.html.就海洋權(quán)益保護(hù)而言，軍民合力統(tǒng)籌邊海防建設(shè)、推動邊境沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一直是越南黨和政府的指導(dǎo)方針。由于“亦兵亦民”“分布廣泛”“不脫離生產(chǎn)”的特點，民兵被認(rèn)為可以有效配合國家常規(guī)軍事力量開展相關(guān)活動，在“全民國防”思想中扮演著重要角色。越南將“全民國防”思想貫徹到海上安全斗爭中，提出“全民海防”理念，5Mt s vn v t chc v hot ng ca lc lng dn qun t v bin,National Defence Journal (20 March 2017),http://tapchiqptd.vn/vi/nghien-cuu-trao-doi/mot-so-van-de-ve-tochuc-va-hoat-dong-cua-luc-luong-dan-quan-tu-ve-bien/9901.html.借助漁民和其他海洋活動力量，組建海上民兵自衛(wèi)隊，并賦予其一定的海上執(zhí)法、支援作戰(zhàn)等任務(wù)，謀求實現(xiàn)軍民結(jié)合的全民海防戰(zhàn)略。

（二）民兵制度的歷史傳統(tǒng)

民兵是一種古老的兵役制度，在人類軍事發(fā)展史上占有重要地位。越南共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的武裝力量（越南人民軍）是由“民兵自衛(wèi)隊”這種群眾性武裝組織發(fā)展而來。1935 年3 月28 日，印度支那共產(chǎn)黨（越南共產(chǎn)黨的前身）第一次代表大會在中國澳門召開，會議決定建立民兵自衛(wèi)隊，并制定了相應(yīng)的組織、紀(jì)律和活動章程。6Khnh Hòa:Xy dng lc l?ng dn qun t v vng mnh,ton din,rng khp,ktv (28 Sep 2019),http://ktv.org.vn/tin-tong-hop/an-ninh-quoc-phong/khanh-hoa-xay-dung-lucluong-dan-quan-tu-ve-vung-manh-toan-dien-rong-khap/.3 月28 日即為民兵自衛(wèi)隊成立日，每年越南政府會在這一天舉辦慶祝紀(jì)念活動。民兵自衛(wèi)隊在越南爭取民族獨立和解放以及國家南北統(tǒng)一戰(zhàn)爭中，協(xié)助越南人民軍為革命戰(zhàn)爭的勝利作出了巨大貢獻(xiàn)。

新時期以來，越南《憲法》《國防法》《兵役法》等法律強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮全體人民力量，保護(hù)國家的領(lǐng)土主權(quán)與完整。7例如，2013 年修訂的越南《憲法》堅持“全民國防”思想，第45 條規(guī)定“保衛(wèi)祖國是全民的職責(zé)，公民必須參與全民國防建設(shè)”。2018 年修訂的越南《國防法》第2 條即指出“國防是全民合力保衛(wèi)國家”。參見Hin pháp,?iu 45,Lawsoft (28 Nov 2013),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanh-chinh/Hienphap-nam-2013-215627.aspx;Lut Quc phòng,?iu 2,Lawsoft (8 Jun 2018),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanh-chinh/Luat-quoc-phong-340395.aspx.為此，越南黨和政府對民兵工作非常重視，多次出臺專項和配套的法律法規(guī)保障民兵的建設(shè)與發(fā)展。早在1996 年，越南國會就通過了《民兵自衛(wèi)隊條例》，首次以國家立法形式明確民兵自衛(wèi)隊的職責(zé)和義務(wù)，明確提出民兵自衛(wèi)隊是“與生產(chǎn)工作密不可分的群眾性武裝力量，是越南人民武裝力量的一部分。”8Pháp lnh này quy ?nh v dan quan t v,?iu 1,Lawsoft (9 Jan 1996),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Linh-vuc-khac/Phap-lenh-dan-quan-tu-ve-1996-45-LCTN-39604.aspx.此后，越南于2004 年、2009 年兩次修訂該條例，并以條例為基礎(chǔ)于2009 年正式頒布《民兵自衛(wèi)隊法》，調(diào)整和完善民兵制度，使之適應(yīng)新的發(fā)展形勢，并且賦予海上民兵參與海洋維權(quán)等活動的權(quán)利和義務(wù)。92009 年越南《民兵自衛(wèi)隊法》第5 條第4 款對“海上民兵自衛(wèi)隊”概念作如下解釋：“一支旨在從事海上經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動，同時承擔(dān)維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，組建和活躍于越南沿海社區(qū)、島嶼、企事業(yè)單位的骨干民兵自衛(wèi)隊力量?！眳⒁奓ut dan quan t v,?iu 5,Lawsoft (23 Nov 2009),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanhchinh/Luat-dan-quan-tu-ve-nam-2009-98743.aspx.2010 年10 月15日，時任越南總理阮晉勇批準(zhǔn)了《建立民兵組織、訓(xùn)練、行動和管理措施的計劃》。越南國防部也于同年發(fā)布了有關(guān)海上民兵自衛(wèi)隊建設(shè)的相關(guān)配套文件。2018 年7月25 日，越共中央軍事委員會召開會議，決定在中央層面建立一支保護(hù)海洋和島嶼主權(quán)的常設(shè)海上民兵力量，專門負(fù)責(zé)執(zhí)行國家島嶼和邊界保衛(wèi)任務(wù)。10? xut xy dng Hi i dn qun bin,VGP News (25 Jul 2018),http://baochinhphu.vn/Chinh-tri/De-xuat-xay-dung-Hai-doi-dan-quan-bien/342199.

除從立法和制度層面推動民兵制度建設(shè)外，越南還注重海上民兵力量的儲備和運用。例如，為提高海上民兵的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)能力，越南定期組織和開展海上民兵與海軍、海警、海事等部門關(guān)于海上執(zhí)法、快速動員、情報偵搜、策應(yīng)掩護(hù)和海上救援等專項行動的協(xié)同訓(xùn)練。11Pht huy tt vai trò ca lc l?ng dn qun t v bin,CPV Online Newspaper (17 Jun 2019),http://dangcongsan.vn/quoc-phong-an-ninh/phat-huy-tot-vai-tro-cua-luc-luong-danquan-tu-ve-bien-525759.html.

（三）海上“維權(quán)”的現(xiàn)實需求

當(dāng)下，南海爭端國南海政策的重心在于維護(hù)既得利益、強(qiáng)化和控制已占島礁。對于爭議海域，各國一般采用行政執(zhí)法力量開展執(zhí)法活動的方式來達(dá)到宣示“主權(quán)”的目的。可以說，越南海上民兵活動的興起與南海形勢的新發(fā)展之間有著密切關(guān)聯(lián)。

第一，海上對峙與沖突仍時有發(fā)生。盡管南海形勢總體趨穩(wěn)緩和，但南海各國在爭議海域內(nèi)的執(zhí)法活動，在特定時期仍會引發(fā)相關(guān)執(zhí)法船舶的海上對峙，甚至爆發(fā)激烈的沖突事件。例如，2014 年5 月，中國和越南在西沙群島海域內(nèi)爆發(fā)的“981 鉆井平臺”海上對峙事件。在這次對峙事件中，越南出動了包括執(zhí)法船、漁船在內(nèi)的多艘船舶，甚至派出“蛙人”水下特工強(qiáng)力干擾中方作業(yè)。越南部署現(xiàn)場的船只最多時達(dá)63 艘，累計沖闖中方作業(yè)警戒區(qū)及沖撞中方公務(wù)船達(dá)1416艘次。12外交部：《“981”鉆井平臺作業(yè)：越南的挑釁和中國的立場》，載中華人民共和國外交部網(wǎng)站2014 年6 月8 日，https://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/201406/t20140608_328063.shtml。2019 年7 月，中國與越南船舶再次在南海萬安灘一帶海域發(fā)生對峙。對峙現(xiàn)場除雙方執(zhí)法船舶外，越南漁船再次參與了對峙。最近幾次對峙事件均與南海油氣資源開發(fā)有關(guān)?？梢灶A(yù)見，在“南海行為準(zhǔn)則”（Code of Conduct in the South China Sea）談判正式達(dá)成之前，南海爭端國圍繞油氣資源開發(fā)的爭奪將愈發(fā)激烈。

第二，海上執(zhí)法力量多元化。當(dāng)下，南海爭端國在南海的執(zhí)法行動中均部署多種形式的執(zhí)法力量，力求最大程度上維護(hù)本國權(quán)益。中國在南海維權(quán)執(zhí)法活動中的主要力量為中國海軍、海警和海事等部門，其中以海警為南海維權(quán)執(zhí)法的主體，其它部門為輔助力量。越南海上執(zhí)法力量主要包括海軍、海警、海事、漁監(jiān)和海上民兵自衛(wèi)隊；菲律賓海上執(zhí)法力量主要由海軍和海岸警衛(wèi)隊兩部分構(gòu)成；馬來西亞海上執(zhí)法力量為海軍和海事執(zhí)法局；印度尼西亞的海上執(zhí)法力量為海軍、海洋與漁業(yè)部和交通部；文萊海上執(zhí)法力量包括海軍和海警。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上劃分，上述執(zhí)法主體可分為行政、軍事和準(zhǔn)軍事三種類型。南海海域執(zhí)法力量呈現(xiàn)不對稱、多樣化的特征，不同執(zhí)法主體之間對抗的風(fēng)險增多。因此，有效開展執(zhí)法活動，需要當(dāng)事方匹配執(zhí)法主體，靈活運用和部署包括私人漁民在內(nèi)的各種力量。13參見崔浩然：《公私合作視角下海上民兵參與國家海洋維權(quán)活動研究》，載《南洋問題研究》2021 年第3 期，第72-83 頁。

第三，南海政策成本與收益的不匹配。南海是一半閉海，海域面積遼闊，但多數(shù)海域為爭議海域。近年來，越南雖不斷加強(qiáng)海軍、海警力量建設(shè)，海上安全和維護(hù)能力有一定程度提升，但受限于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，以及海洋硬實力建設(shè)所需要的巨大人力和物力支出，越南的南海政策處于不斷調(diào)整之中。14參見崔浩然：《新形勢下越南南海政策的調(diào)整及中國的應(yīng)對策略》，載《當(dāng)代世界社會主義問題》2018 年第4 期，第156-165 頁。與越南面臨的情況類似，南海爭端國紛紛謀求海洋軟實力的提升和運用。例如，菲律賓于2013 年依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第287 條和附件七提起針對中國的“南海仲裁”，試圖借助法律工具來彌補(bǔ)或贏得與中國之間的非對稱博弈。越南認(rèn)為發(fā)動漁民參與國家海上安全和斗爭行動，利用漁民自身數(shù)量群體大、分布廣、熟悉海況的身份優(yōu)勢，可以有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)海洋力量的不足，實現(xiàn)以小博大、以弱勝強(qiáng)的功效。

二、越南海上民兵的制度特征

在越南黨和國家、中央和地方長期支持下，憑借傳統(tǒng)民兵制度優(yōu)勢，越南有針對性地發(fā)展海上民兵力量，海上民兵組織化程度和規(guī)模建設(shè)均得到顯著提升，總體上呈現(xiàn)四個方面的特征。

（一）軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)和指揮屬性突出

越南海上民兵自衛(wèi)隊實行軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)和指揮機(jī)制，即由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方各級黨委、政府分別領(lǐng)導(dǎo)各自管轄范圍內(nèi)的民兵自衛(wèi)隊。具體指揮上，由國防部長統(tǒng)一指揮，地方各級軍事機(jī)構(gòu)協(xié)助指揮。越南在中央一級設(shè)立民兵自衛(wèi)隊總司令部，隸屬于越南人民軍總參謀部，統(tǒng)籌全國范圍內(nèi)民兵自衛(wèi)隊工作。此外，由于民兵活動的屬地色彩明顯，地方黨政機(jī)關(guān)往往負(fù)責(zé)民兵政策的具體實施，每年各沿海地區(qū)黨政和軍事主管機(jī)關(guān)會在有關(guān)軍事和國防工作的年度決議中納入民兵自衛(wèi)隊工作的相關(guān)內(nèi)容，并制定具體的行動方案，以執(zhí)行國家有關(guān)民兵自衛(wèi)隊的主題決議。15Mt s vn v tchc v hot ng ca lc l?ng dn qun t v bin,National Defence Journal (20 Mar 2017),http://tapchiqptd.vn/vi/nghien-cuu-trao-doi/mot-so-van-de-ve-tochuc-va-hoat-dong-cua-luc-luong-dan-quan-tu-ve-bien/9901.html.

（二）成員組成和分布明確

越南民兵自衛(wèi)隊包括民兵和自衛(wèi)隊兩部分。其中，民兵是指在鄉(xiāng)、坊組建的群眾性武裝力量。自衛(wèi)隊是指在國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位中組建的力量。根據(jù)2019年越南最新修訂的《民兵自衛(wèi)隊法》，越南取消常設(shè)民兵和普通民兵的劃分，將機(jī)動、駐守、海洋及執(zhí)行特殊任務(wù)（防空、岸防、工兵、偵察、通信等）各類型的民兵全部納入常設(shè)民兵。16Lut dan quan t v,?iu 2,Lawsoft (22 Nov 2019),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanh-chinh/Luat-dan-quan-tu-ve-nam-2009-98743.aspx.海上民兵自衛(wèi)隊成員一般為沿?；鶎由鐓^(qū)的漁民或在海洋活動的企事業(yè)單位員工，負(fù)責(zé)在越南海域執(zhí)行國家特定任務(wù)，主要包括島嶼主權(quán)和海洋權(quán)利的維護(hù)、資源協(xié)同開發(fā)和保護(hù)等。就具體分布而言，由漁民為主體設(shè)立的民兵力量廣泛分布于沿海基層社區(qū)。由企業(yè)員工為主體設(shè)立的自衛(wèi)隊力量分布于涉海企事業(yè)單位等組織。

（三）機(jī)構(gòu)編制和任務(wù)分配層次分明

越南海上民兵自衛(wèi)隊實行五級編制，從低到高依次設(shè)立組、班、排、海隊和海團(tuán)。各級指揮官多由沿海社區(qū)（公社）人民委員會、所在企事業(yè)單位的基層領(lǐng)導(dǎo)兼任或者挑選政治可靠、經(jīng)驗豐富、技術(shù)能力強(qiáng)的漁民擔(dān)任，規(guī)定成員至少30%來自基層社區(qū)。17參見李華杰：《越南海上民兵自衛(wèi)隊解析》，載《國際研究參考》2013年第12期，第25頁。此外，越南還將出海漁民以船舶為單位分別編制為團(tuán)結(jié)組、團(tuán)結(jié)隊、合作社，這些小規(guī)模團(tuán)體主要在從事漁業(yè)捕撈的同時，執(zhí)行“主權(quán)”宣示、軍事偵察等國家特定任務(wù)，他們相互協(xié)作，共同應(yīng)對突發(fā)情況。國有大型船舶、鉆井平臺、燈塔以及海上裝置平臺上組建規(guī)模和力量較強(qiáng)的海上自衛(wèi)隊，主要負(fù)責(zé)安全保衛(wèi)和巡邏戒備工作。值得注意的是，越南在占股100%的外資企業(yè)和私營企業(yè)中也建有海上民兵組織，以保證黨對民兵組織的絕對領(lǐng)導(dǎo)。18Dn qun t v có vai trò nòng ct trong nn Quc phòng ton dn,ktdtonline (12 Dec 2019),http://kinhtedothi.vn/dan-quan-tu-ve-co-vai-tro-nong-cot-trong-nen-quoc-phongtoan-dan-360697.html.

（四）人員規(guī)模和力量布局適時而進(jìn)

越南海上民兵自衛(wèi)隊采用“廣泛建設(shè)、突出重點”的建設(shè)方針。目前，越南沿海全部省份和直轄市均建立了海上民兵自衛(wèi)隊，這些隊伍規(guī)模大小不一，根據(jù)海上形勢的發(fā)展而變動。在一些重點區(qū)域，如“管理”西沙海域的峴港市（越南在該市行政編制下非法設(shè)立“黃沙縣”）、“管理”南沙海域的慶和省（越南在該省行政編制下非法設(shè)立“長沙縣”）以及北部灣與中國接鄰的廣寧省，越南投入巨額資金、花費大量人力物力在上述區(qū)域建設(shè)了多支實力較強(qiáng)的海上民兵組織。19截至2019 年，峴港全市有112 個漁業(yè)協(xié)會、捕魚工會等海上合作生產(chǎn)團(tuán)體，共有730多艘漁船；慶和省共有1 萬多名漁民和近2000 艘漁船，各基層社區(qū)以這些漁船為基礎(chǔ)組建了數(shù)百個出海作業(yè)互助組和海上民兵排，民兵自衛(wèi)隊總?cè)藬?shù)占全省人口的1.43%，其中黨員的比例達(dá)到22.24%。參見? Nng u t? cho cc i dn qun tv trn bin,dqtv (2 Jan 2019),https://www.dqtv.vn/2019/01/a-nang-au-tu-cho-cac-oi-danquan-tu-ve.html；Khnh Ho tng kt thc hin Lut Dn qun t v,khonline (29 Aug 2017),https://baokhanhhoa.vn/chinh-tri/201708/khanh-hoa-tong-ket-thuc-hien-luat-danquan-tu-ve-8051322/.從2009 年到2019 年10 月，越南海上自衛(wèi)隊的總?cè)藬?shù)不斷增加，占海洋勞動人口的1.22%。20?ng vin trong lc l?ng dn qun t v t?ng t 13,8% ln 20,1%,dqtv (1 Mar 2020),https://www.dqtv.vn/2020/03/ang-vien-trong-luc-luong-dan-quan-tu-ve.html.截至2020 年3 月，越南已完成建造遠(yuǎn)洋捕撈漁船1032 艘，其中鐵殼船362 艘、木殼船571 艘、新材料漁船99 艘，貸款支持改造漁船37 艘。21越通社：《越南政府第67 號決議助力漁民靠海謀生》，載越通社《民族與山區(qū)畫報》2019 年9 月1 日，https://zh.dantocmiennui.vn/政策文件/越南政府第67 號議定助力漁民靠海謀生/236671.html。近8000艘漁船為海上民兵船舶，占海上船舶總數(shù)的1.07%。22EU Policy Department for Structural and Cohesion Policies Directorate-General for Internal Policies,Research for PECH Committee -Fisheries in Vietnam,Europarl (21 Jun 2020),https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/629175/IPOL_STU(2018)629175_EN.pdf.有學(xué)者估計，越南海上民兵總?cè)藬?shù)可能已經(jīng)超過7 萬人，占全國民兵自衛(wèi)隊總?cè)藬?shù)的4.7%以上。23陳相秒：《南海的“黑洞”——越南海上民兵》，載中國南海研究院網(wǎng)站2020年4月30日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/432.html。至于船舶裝備，越南海上民兵船舶一般是中小型漁船，但在沿海企業(yè)中設(shè)立的海上自衛(wèi)隊船舶分為兩種類型：一種是型號為“TK—1482”的400 噸級鐵甲漁船，裝備了現(xiàn)代捕魚設(shè)備。另一種是型號為“長沙”的1200 噸級后勤保障船，主要作為長途運輸和力量投送所使用。24Nguyen the Phuong,Vietnam’s Maritime Militia is Not a Black Hole in the South China Sea,CSIS (22 May 2020),https://amti.csis.org/vietnams-maritime-militia-is-not-a-blackhole-in-the-south-china-sea/.

三、越南海上民兵的活動實踐及其對南海局勢的影響

實踐中，越南海上民兵主要從事三種活動：第一，協(xié)助配合海軍、海警、邊防部隊、漁政等部門參與海上執(zhí)法和應(yīng)急救援；第二，開赴南海爭議海域宣示“主權(quán)”，在非法侵漁的同時，制造人為的漁業(yè)糾紛事件，從而偽造“受害者”形象，騙取國際關(guān)注和同情；第三，假借漁船身份，對特定海域和活動主體實施跟蹤監(jiān)測，向本國有關(guān)部門搜集、報送外國軍事情報和海洋生產(chǎn)信息。

（一）海上執(zhí)法與應(yīng)急救援

按照越南黨政軍統(tǒng)一部署，所有已成立的海上民兵組織，均會安排參與或協(xié)助當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門的海上活動。截至2020 年底，越南海上民兵直接參與了兩千多起海上執(zhí)法和海難救助活動。例如，越南寧順省順南縣招募復(fù)員士兵，組建了1個常設(shè)民兵排，并在6 艘大功率漁船上組織了2 個常設(shè)海上民兵班，按照政府指示實施“三同”策略（同漁業(yè)作業(yè)方式、同漁場、同地區(qū)漁民），配合海警、邊防部隊和漁檢等部門開展了數(shù)百次海上巡邏、監(jiān)視外國船只、電子偵察等特殊任務(wù)，累計救助遇難船舶20 余艘、漁民數(shù)百名。25Huyn Thun Nam vi vic xay dng dan quan bin vng mnh,National Defence Journal(10 Oct 2018),http://tapchiqptd.vn/vi/tong-ket-thuc-tien-va-kinh-nghiem/huyen-thuan-namvoi-viec-xay-dung-dan-quan-bien-vung-manh/12931.html.作為執(zhí)法力量的補(bǔ)充，海上民兵自衛(wèi)隊某種程度上彌補(bǔ)了國家行政力量的不足，提升了越南海洋治理的能力。

（二）侵漁活動與宣示“主權(quán)”

越南宣揚“每一個漁船均是流動的主權(quán)碑”，政府出臺多種形式的稅收優(yōu)惠政策，為漁民減輕負(fù)擔(dān)，增加漁民個人所得，以此來吸引和鼓勵漁民赴西沙群島、南沙群島海域開展生產(chǎn)活動，在侵漁的同時宣示越南“主權(quán)”。越南海軍還積極配合漁業(yè)生產(chǎn)，提供軍用碼頭供漁船?？?，利用通訊系統(tǒng)幫助漁船進(jìn)行聯(lián)系，對漁船進(jìn)行保護(hù)。

在中越“981 鉆井平臺”對峙事件中，數(shù)十艘越南漁船包圍中國鉆井平臺，協(xié)助越南海岸警衛(wèi)隊與中國船舶對峙。盡管越南政府沒有發(fā)出正式呼吁，但時任總理阮晉勇號召全民“保衛(wèi)國家海洋和島嶼主權(quán)”的鼓勵信以及政府領(lǐng)導(dǎo)和贊助的越南漁業(yè)協(xié)會呼吁漁民駛向有爭議的水域，表明越南將民用漁船納入主權(quán)宣示行動。26Nguyen Khac Giang,Vietnam’s response to China’s Militarised Fishing Fleet,East Asia Forum,4 Sep 2018.“981 鉆井平臺”對峙事件之后，越南政府決定投入更多資源來加強(qiáng)捕魚船隊的建設(shè)。2014 年7月3日，越南總理府第67 號法令旨在支持漁民建造船體更大、更現(xiàn)代化的鋼殼船，這些漁船能夠抵御惡劣的天氣和來自海上突發(fā)事件的威脅。按照該法令，政府在三年內(nèi)提供約4 億美元的優(yōu)惠貸款，以支持建造新的遠(yuǎn)洋漁船和翻新舊的木質(zhì)漁船，并計劃建造800 艘漁船，其中一半為耐撞性極高的鋼殼漁船。越南還計劃花費5 億美元用于海警船和漁監(jiān)船的建造。27耿學(xué)鵬：《越南撥款2 億美元造遠(yuǎn)海漁船 同時斥資5 億造海警船》，載搜狐網(wǎng)2014 年7 月4 日，http://news.sohu.com/20140704/n401801653.shtml。

（三）軍事偵察與跟蹤監(jiān)視

越南海上民兵船舶在非法侵漁的同時，還承擔(dān)有關(guān)部門指定的軍事偵察和跟蹤監(jiān)視任務(wù)。據(jù)越南軍方不完全統(tǒng)計，截至2020 年12 月，越南海上民兵共提供上萬份有關(guān)南海島礁水文地理、海上安全、漁業(yè)生產(chǎn)等情報資料。28Mt s vn v tchc v hot ng ca lc l?ng dn qun t v bin, National Defence Journal (20 Mar 2017),http://tapchiqptd.vn/vi/nghien-cuu-trao-doi/mot-so-van-de-ve-tochuc-va-hoat-dong-cua-luc-luong-dan-quan-tu-ve-bien/9901.html.值得注意的是，越南從事軍事偵察活動的主要對象為中國海南島的軍事基地和南海島礁上部署的軍事設(shè)施。根據(jù)北京大學(xué)海洋研究院“南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃”于2020 年3 月起發(fā)布的一系列研究報告，僅2020 年3 月，多達(dá)569 艘越南漁船非法侵入中國海南島海域。292020 年2—4 月，越南漁船非法進(jìn)入中國管轄海域活動次數(shù)暴增，詳細(xì)情況可參見“南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃”：《越南漁船跟蹤監(jiān)視項目報告：越南漁船3 月非法活動激增，在海南及整個南?！罚d南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃網(wǎng)站2020 年4 月3 日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1585922607。這些越南漁船有組織、有針對性、成批次、大規(guī)模地活動于特定海域，性質(zhì)上顯然不止是單純的侵漁活動。報告指出，越南入侵中國海域的大部分漁船位于海南島12 海里領(lǐng)?；€以內(nèi)，集中出現(xiàn)在海南島的東南海域，而非與越南相望距離較近的西北海域?？紤]到海南島東南海域中國海空軍事基地分布較多的事實，這些漁船不是以捕魚為主要目的，可能為海上民兵船舶，其活動旨在執(zhí)行國家指定的軍事偵察任務(wù)。在南海局勢紛繁復(fù)雜、變化多端的背景下，越南偽裝漁船的軍事偵察活動，很容易引發(fā)偵查對象的誤判和海上沖突，不利于地區(qū)和平與穩(wěn)定。

越南海上民兵還負(fù)責(zé)對他國南海油氣勘探活動進(jìn)行跟蹤監(jiān)視。例如，2019 年7 月初，中國海洋勘探船“海洋地質(zhì)8 號”在數(shù)艘中國海警船的護(hù)衛(wèi)下，在南沙群島西端的萬安灘、日積礁附近海域進(jìn)行石油勘探作業(yè)。越南隨即派出大批執(zhí)法船、漁船趕赴現(xiàn)場，對中方作業(yè)船進(jìn)行跟蹤監(jiān)視，并試圖阻擾中方船只合法作業(yè)。30China Risks Flare-up over Malaysian,Vietnamese Gas Resources,CSIS (13 Sep 2019),https://amti.csis.org/china-risks-flare-up-over-malaysian-vietnamese-gas-resources/.又如，2019 年10 月，針對馬來西亞在南沙群島萬安灘以東海域的油氣勘探活動，越南出動了多艘漁船對馬方鉆井平臺進(jìn)行實時監(jiān)視。31Hon Hai 73207,Vessel tracker (1 Jul 2020),https://www.vesseltracker.com/en/Ships/Long-Son-07732-I2131346.html.

（四）越南海上民兵活動對于南海局勢的影響

越南大肆鼓勵漁民、派遣海上民兵開赴爭議海域捕魚并執(zhí)行國家特定任務(wù)對于南海局勢產(chǎn)生諸多影響。首先，越南頻繁制造漁業(yè)糾紛，特別是炒作所謂“中越西沙爭議”。由于中國官方從未承認(rèn)兩國對西沙群島存在主權(quán)爭議，越南就以單方面主張為依據(jù)，出臺財政補(bǔ)貼等政策大力鼓勵其漁船侵入西沙群島海域，有意尋找與中國執(zhí)法船舶或漁船相撞機(jī)會，利用國內(nèi)國際媒體炒作漁民船員落水事件，凸顯爭議的存在。例如，2014 年5 月，越南廣義省平山縣“QNg90205TS”號漁船在中國西沙群島海域進(jìn)行非法捕撈作業(yè)，中國漁檢船將其驅(qū)離。事發(fā)漁船回到越南靜歧（Tinh Ky）港后，漁民召集媒體抱怨遭受中國執(zhí)法人員“暴力執(zhí)法”“身體和財產(chǎn)受到損失”，引發(fā)輿論關(guān)注。32《越南廣義省被中國漁檢力量攻擊的漁船已靠岸》，載越通社2014 年5 月19 日，https://zh.vietnamplus.vn/越南廣義省被中國漁檢力量攻擊的漁船已靠岸/25657.vnp。2020 年4 月，越南漁船“QNg90617TS”號非法進(jìn)入中國西沙群島領(lǐng)海基線內(nèi)，被中國海警船發(fā)現(xiàn)和警告，該漁船多次做出危險動作后撞擊中國海警船而沉沒。根據(jù)事后越方公開資料看，事發(fā)時“QNg90399TS”和“QNg90929TS”兩艘越南漁船并未參與海上沖突，而是在現(xiàn)場拍攝影像資料，并將這些材料迅速發(fā)致國內(nèi)外媒體，引發(fā)國內(nèi)國際熱議。33同前注23，陳相秒。顯然，越南漁船的“碰瓷”行為意在炒作西沙爭議，極大地?fù)p害了中越雙邊關(guān)系的合作與發(fā)展。

其次，越南漁船非法捕撈（illegal,unreported and unregulated fishing,以下簡稱“IUU”）問題愈演愈烈。34據(jù)越南漁業(yè)進(jìn)出口協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，越南49%的漁船長為6—12 米，19%的船長12—15 米，29%的船長15—24 米，3%的船長超過24 米。漁船材質(zhì)方面，木質(zhì)漁船占97%，其余為鋼制或新材料漁船?？梢姡侥洗蟛糠譂O船為中小型木質(zhì)漁船。這類漁船多為沿海社區(qū)漁民家族、個人及散戶擁有，不易管理，很多漁船并未安裝國際和國內(nèi)法律規(guī)定的船舶監(jiān)測定位系統(tǒng)（Automatic Identification System，簡稱“AIS”），因此非法的、不報告的和無管制的捕撈活動猖獗。歐盟作為越南水產(chǎn)品第二大出口市場，于2017 年10 月對越南漁業(yè)發(fā)出IUU 捕撈“黃牌”警告，限制對其水產(chǎn)品的進(jìn)口。參見前注2。在可觀的經(jīng)濟(jì)利益以及政府優(yōu)厚政策支持下，越南漁民鋌而走險，非法進(jìn)入他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)甚至領(lǐng)海內(nèi)從事侵漁活動。鄰國中國、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞深受其害。近年來，越南漁民在菲律賓管轄水域內(nèi)的非法捕撈占所有已發(fā)現(xiàn)的外國漁民非法捕撈的70%，菲律賓執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)經(jīng)常抓扣、處罰、審判非法越界的越南漁民。35《越南漁民非法越界，菲律賓當(dāng)場將其漁船直接沒收》，載搜狐網(wǎng)2019 年9 月7 日，https://www.sohu.com/a/339398758_769126。2014 年以來，印度尼西亞執(zhí)法機(jī)構(gòu)多次公開炸毀非法越界的越南漁船。2020 年4 月19 日，3 艘越南漁船在印度尼西亞和馬來西亞交界水域從事非法活動，其中1 艘被印尼執(zhí)法船撞沉，4 人失蹤，另外2 艘被抓捕。根據(jù)馬來西亞海事執(zhí)法局（Malaysian Maritime Enforcement Agency）的數(shù)據(jù)，2019 年5 月至2019 年11 月底，短短半年時間，馬方就抓扣了184 艘從事IUU 捕撈的越南漁船和1600 名越南漁民。進(jìn)入2020 年，馬來西亞領(lǐng)海內(nèi)越南漁船非法捕魚的活動次數(shù)再次暴增。36184 Vietnamese vessels seized,1,600 crew detained in Op Naga,NST (26 Dec 2019),https://www.nst.com.my/news/nation/2019/11/542300/184-vietnamese-vessels-seized-1600-crew-detained-op-naga;閆巖：《越南漁船捕魚“亂象何時了”》，載中國南海研究院網(wǎng)站2020 年3 月26 日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/422.html.2011 年，赴南沙海域作業(yè)的越南漁船全年僅為8800 艘次；然而，僅2020 年4 月僅一個月，就有9208 艘越南漁船在南?；顒?，加上IUU 捕撈，越南漁船在南海活動數(shù)量要遠(yuǎn)多于統(tǒng)計數(shù)字。37胡波：《南海漁業(yè)資源保護(hù)刻不容緩》，載環(huán)球網(wǎng)2020 年5 月21 日，https://3w.huanqiu.com/a/de583b/3yK0nzfsvwX?p=1&agt=46。越南大規(guī)模的侵漁活動嚴(yán)重?fù)p害了南海漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的養(yǎng)護(hù)，對地區(qū)安全和穩(wěn)定局勢也產(chǎn)生消極影響。

此外，海上民兵作為越南南海政策的執(zhí)行者，通過參與具體沖突事件、充當(dāng)爭議焦點，推動南海問題國際化。2019 年7 月中越船舶萬安灘對峙期間，通過捏造越南漁船受中國執(zhí)法船“欺凌”假象，越南成功爭取美國的“道義”支持。美國就該事件接連發(fā)布兩份官方聲明，即7 月20 日美國國務(wù)院發(fā)言人摩根·奧特加斯（Morgan Ortagus）發(fā)表的“中國脅迫南中國海的油氣活動聲明”38Chinese Coercion on Oil and Gas Activity in the South China Sea,USDS (20 July 2019),https://2017-2021.state.gov/chinese-coercion-on-oil-and-gas-activity-in-the-south-chinasea/index.html.，以及26 日美國眾議院外交關(guān)系委員會主席埃利奧特·恩格爾（Eliot L.Engel）發(fā)表的“關(guān)于中國干涉越南控制水域的聲明”。39Engel Statement on Chinese Interference in Vietnamese-Controlled Waters,USFA (26 Jul 2019),https://foreignaffairs.house.gov/press-releases?ID=2BF26425-D69F-4EC8-BDCAB90174B6DEC2.這兩份聲明惡意炒作中越船只對峙，將中國刻畫為“以大欺小”的典型，向中國施加壓力，甚至出現(xiàn)所謂“中國立即從其鄰國的領(lǐng)海撤出所有船只”的表述。眾所周知，萬安灘海域非越南之“領(lǐng)海”（territorial waters），就連越南自己也不曾如此認(rèn)為，而是將此海域主張為“200 海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)”。40越通社于2019 年7 月28 日的報道稱，“萬安灘（越南稱之為“思征灘”）位于越南領(lǐng)?；€向外伸延的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)?！眳⒁娫酵ㄉ纾骸对侥弦回炓院推椒绞叫旭偤秃葱l(wèi)主權(quán)》，載越通社《民族與山區(qū)畫報》2019 年7 月28 日，https://zh.vietnamplus.vn/100103.vnp。上述美國聲明反映出美國明顯偏袒越南的南海立場。受到美國聲明鼓舞，越南第一時間作出回應(yīng)，國內(nèi)許多主流媒體轉(zhuǎn)載了美國政府的聲明，41U.S.State Department says concerned by reports of Chinese interference in East Vietnam Sea,Tuoi Tre News (21 Jul 2019),https://tuoitrenews.vn/news/politics/20190721/us-statedepartment-says-concerned-by-reports-of-chinese-interference-in-east-vietnam-sea/50729.html;H vin M,Hnh ng ca Trung Quc vi phm ch quyn ca Vit Nam,Vietnam Plus (27 Jul 2019),https://www.vietnamplus.vn/ha-vien-my-hanh-dong-cua-trung-quoc-vipham-chu-quyen-cua-viet-nam/584712.vnp.隨后越美兩國就海上安全和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等領(lǐng)域達(dá)成一系列合作協(xié)議?？梢灶A(yù)見，在中美南海博弈的大背景下，海上民兵作為越南在南海問題上對抗中國的一個工具，其在特定事件中的“弱者”和“受霸凌”角色，是越南爭取美國等域外勢力支持的重要手段，政治和宣傳意義不容小覷。

四、結(jié) 論

在歷史和現(xiàn)實的交織影響下，對漁民等私人力量的運用構(gòu)成越南南海政策的重要一環(huán)，致使海上民兵在越南國家海洋治理和海上安全體系中的地位日益提高。越南海上民兵快速發(fā)展得益于越南黨和國家長期以來對海洋事業(yè)的整體規(guī)劃和戰(zhàn)略設(shè)計。特別是在海上民兵的制度建設(shè)和活動實踐方面，越南國會出臺和修訂多部涉海法律，政府海洋主管機(jī)關(guān)也頒布多部配套行政法規(guī)和部門規(guī)章，賦予海上民兵進(jìn)行海洋活動的基本權(quán)利和義務(wù)，指導(dǎo)海上民兵開展有目的和針對性的“主權(quán)”宣示、侵漁及軍事偵察等活動。然而，爭議海域內(nèi)海上民兵這一特殊海洋活動主體的興起可能引發(fā)不同活動主體之間的沖突和對抗。從風(fēng)險預(yù)防和地區(qū)穩(wěn)定角度出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)協(xié)同越南等南海爭端當(dāng)事國，商討和制訂有關(guān)民兵船舶的海上活動規(guī)則，力圖保持船舶之間的安全距離，減少和管控船舶沖突等意外事件。總的目標(biāo)是減少和平時期各國不同海洋活動主體之間的誤判和沖突。當(dāng)發(fā)生海上民兵船舶與國家政府船舶、漁船的沖突或?qū)χ艜r，涉事雙方應(yīng)當(dāng)采取積極措施緩和緊張形勢，優(yōu)先通過外交等和平對話渠道，在平等溝通、專業(yè)評估的基礎(chǔ)上做好糾紛處理和善后等工作。