中國(guó)的霍亂流行：防疫應(yīng)急機(jī)制與“緊急規(guī)訓(xùn)國(guó)家”(1961—1965)

〔澳〕方小平(Fang Xiaoping)

和世界上其他國(guó)家一樣，在中國(guó)歷史上，戰(zhàn)爭(zhēng)、叛亂、社會(huì)政治動(dòng)蕩以及貿(mào)易往來(lái)造成的流離失所和人口流動(dòng)常常導(dǎo)致致命性的急性傳染病暴發(fā)和流行。隨著19世紀(jì)初期全球化進(jìn)程的加速，帝國(guó)主義擴(kuò)張、貿(mào)易、政治暴力、軍事沖突和宗教朝圣帶來(lái)的頻繁的人類遷移和互動(dòng)，史無(wú)前例地加速了疾病的傳播，并使其蔓延至中國(guó)。

這些急性傳染病本身并不具有社會(huì)和政治內(nèi)涵，因?yàn)樗皇遣≡w微生物活動(dòng)的結(jié)果。但是，疾病大流行通常被認(rèn)為是生物生理、社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的相互結(jié)合和碰撞。急性傳染病也因此一直被政治化，特別是流行病的暴發(fā)以及隨后采取的應(yīng)對(duì)措施。在中國(guó)歷史上，疾病大流行的政治不僅涉及有關(guān)病因的各種競(jìng)爭(zhēng)性解釋，而且包括社會(huì)和政治因素，特別是疫病防治參與者之間的互動(dòng)關(guān)系?？傮w來(lái)說(shuō)，對(duì)流行病的超自然解釋導(dǎo)致宗教活動(dòng)和儀式成為帝國(guó)晚期應(yīng)對(duì)急性傳染病暴發(fā)的一種普遍的集體反應(yīng)模式。19世紀(jì)末，疾病被賦予的民族主義內(nèi)涵促進(jìn)了現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)背景下的現(xiàn)代衛(wèi)生防疫體制的發(fā)展，但是它在中央和地方政府之間以及行政和醫(yī)療系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)一直遭遇困難和挑戰(zhàn)。

1949年中華人民共和國(guó)成立后，急性傳染病進(jìn)一步高度政治化。與“舊中國(guó)是帝國(guó)主義和自然的雙重受害者”的政治隱喻相對(duì)應(yīng)，疾病代表了舊中國(guó)的落后和國(guó)民黨反動(dòng)政府的無(wú)能，同時(shí)被描繪成對(duì)新政府社會(huì)秩序和政治合法性構(gòu)成潛在威脅的敵人。因此，20世紀(jì)50年代以來(lái)，中國(guó)不斷發(fā)起并持續(xù)進(jìn)行全國(guó)性的公共衛(wèi)生和防疫運(yùn)動(dòng)。正如“運(yùn)動(dòng)”一詞所表明的那樣，防疫的術(shù)語(yǔ)，例如“戰(zhàn)斗”“根除”和“殲滅”，源于戰(zhàn)爭(zhēng)術(shù)語(yǔ)，包含軍事隱喻，展現(xiàn)了和平時(shí)期傳染病防治的基本模式。另一方面，對(duì)疾病原因的超自然解釋與政治意識(shí)形態(tài)相矛盾，通過(guò)廣為流行的宗教儀式驅(qū)散鬼魂和惡魔的集體反應(yīng)也被認(rèn)為對(duì)社會(huì)秩序和政治合法性構(gòu)成嚴(yán)重威脅，因?yàn)檫@類活動(dòng)擁有與新的社會(huì)組織平行的組織結(jié)構(gòu)。因此，持續(xù)進(jìn)行的衛(wèi)生防疫運(yùn)動(dòng)與反對(duì)宗教和傳統(tǒng)習(xí)俗的社會(huì)政治運(yùn)動(dòng)緊密地交織在一起。

從運(yùn)動(dòng)頻率、組織方式、歷史影響，以及所針對(duì)的疾病的危害程度來(lái)看，相關(guān)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)基本可以劃分為儀式性、常規(guī)性和應(yīng)急性三種。“儀式性運(yùn)動(dòng)”特指在1952年抗美援朝期間發(fā)起的群眾性愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，它以除“四害”(老鼠、麻雀、蒼蠅和蚊子)和改善環(huán)境衛(wèi)生為目標(biāo)。此后每年春季各級(jí)地方政府都會(huì)組織開(kāi)展這項(xiàng)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，動(dòng)員各行各業(yè)的人們參加大掃除。(1)參見(jiàn)Rogaski，R.(2004).Hygienic Modernity：Meanings of Health and Disease in Treaty-Port China.Berkeley：University of California Press。“常規(guī)性運(yùn)動(dòng)”以消滅危害廣泛的傳染病和地方性寄生蟲(chóng)病為目標(biāo)，例如天花、性病、肺結(jié)核和血吸蟲(chóng)病等。這些衛(wèi)生防疫運(yùn)動(dòng)有各自的總體規(guī)劃、階段性要求和終極目標(biāo)，并依賴于醫(yī)療和行政體系日常性的緊密結(jié)合。(2)參見(jiàn)Brazelton，M.(2019).Mass Vaccination：Citizens’Bodies and State Power in Modern China.Ithaca：Cornell University Press；Gross，M.(2016).Farewell to the God of Plague：Chairman Mao’s Campaign to Deworm China.Berkeley：University of California Press；劉紹華：《我的涼山兄弟：毒品、艾滋與流動(dòng)青年》，群學(xué)出版有限公司，2013年?！皯?yīng)急性運(yùn)動(dòng)”是指在社會(huì)重構(gòu)、政治運(yùn)動(dòng)、城市化和全球化大背景下對(duì)重大流行病暴發(fā)作出的即時(shí)反應(yīng)。這三類運(yùn)動(dòng)的運(yùn)作深深植根于全新的中央和地方政府以及行政和醫(yī)療體系協(xié)調(diào)運(yùn)作的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)中，國(guó)家和政府在此過(guò)程中展示了自己的行政力量和治理能力。

20世紀(jì)50年代以來(lái)，中國(guó)有過(guò)幾次傳染病大流行，其中最早、最具代表性的是1961年至1965年主要影響中國(guó)東南沿海的世界第七次霍亂大流行。之后，在1966年秋至1967年春暴發(fā)的腦脊髓膜炎流行中，共有304萬(wàn)個(gè)病例、16萬(wàn)人死亡，這是1949年后中國(guó)所有傳染病中死亡率最高的一個(gè)。2003年，非典(SARS)暴發(fā)，成為新千年全球首次急性傳染病大流行。2019年底暴發(fā)的新冠肺炎(COVID-19)至今仍然肆虐世界各國(guó)，也成為中華人民共和國(guó)成立以來(lái)“發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(3)《毫不放松抓緊抓實(shí)抓細(xì)防控工作 統(tǒng)籌做好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)工作》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月24日。。

在這些急性傳染病大流行中，就防疫運(yùn)動(dòng)與社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的關(guān)系而言，1961年至1965年中國(guó)東南沿?；魜y大流行期間建立的防疫應(yīng)急機(jī)制最具深遠(yuǎn)影響。1961年，霍亂首先在印度尼西亞蘇拉威西島的望加錫暴發(fā)，并迅速傳播到印度尼西亞其他島嶼，然后傳播到加里曼丹島上的砂拉越和沙巴，以及其他東南亞和東亞國(guó)家。1966年，霍亂已經(jīng)到達(dá)印度和中東，隨后繼續(xù)蔓延到歐洲、非洲和美洲，成為有記錄以來(lái)第七次世界霍亂大流行。在中國(guó)，霍亂于1961年6月首次在廣東省陽(yáng)江縣的幾個(gè)沿海城鎮(zhèn)暴發(fā)，當(dāng)時(shí)大規(guī)模回國(guó)的印尼華僑被認(rèn)為是疑似霍亂傳播者。1962年2月，該病在廣東潮汕地區(qū)再次暴發(fā)，當(dāng)年7月以后迅速在中國(guó)東南沿海蔓延，首先是浙江，繼而擴(kuò)展到福建、上海和江蘇。根據(jù)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在當(dāng)時(shí)中國(guó)東南沿海所有霍亂流行地區(qū)中，浙江省溫州地區(qū)的發(fā)病率是最高的，浙江省也是該病發(fā)病率最高的省。在經(jīng)過(guò)大規(guī)模的內(nèi)部緊急防疫運(yùn)動(dòng)之后，這次霍亂大流行在1965年得到控制。

1961年至1965年中國(guó)東南沿海的霍亂大流行，發(fā)生在“大躍進(jìn)”與“文化大革命”之間非常特殊的社會(huì)政治重構(gòu)背景中。這一時(shí)段通常被中共黨史學(xué)界稱為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的全面調(diào)整時(shí)期”。作為關(guān)鍵步驟，政府重新加強(qiáng)了對(duì)人口流動(dòng)的管理。通過(guò)戶口制度和單位制度，它進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督、政治教育，并進(jìn)一步實(shí)施了在50年代初提出的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和政策。這些措施也鞏固了中國(guó)在城鄉(xiāng)社會(huì)之間的嚴(yán)格劃分。

60年代初期的社會(huì)重構(gòu)使得“大躍進(jìn)”以來(lái)混亂的人口流動(dòng)模式向相對(duì)靜態(tài)社會(huì)中的有序流動(dòng)模式轉(zhuǎn)變。在占中國(guó)總?cè)丝诮^大多數(shù)的農(nóng)村，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)快速縮小規(guī)模，農(nóng)村社會(huì)政治體制得到全面重構(gòu)，而介紹信、工分和糧票等新的社會(huì)控制、勞動(dòng)報(bào)酬和福利機(jī)制進(jìn)一步加強(qiáng)了這種變化。類似的單位體制也擴(kuò)展到城市社會(huì)中的政府機(jī)關(guān)、廠礦企業(yè)、醫(yī)院和學(xué)校。盡管在霍亂大流行得到控制之后一年，“文化大革命”爆發(fā)，60年代初期社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來(lái)的工作、生活、生產(chǎn)和消費(fèi)方面的國(guó)家主導(dǎo)地位卻一直延續(xù)到1978年改革開(kāi)放。

同時(shí)，在60年代初期，中國(guó)與外部世界的接觸主要限于社會(huì)主義陣營(yíng)和亞非拉發(fā)展中國(guó)家，孤立于西方陣營(yíng)以及一些國(guó)際組織之外。在這種國(guó)際大背景下，中國(guó)經(jīng)歷了與東南亞、東亞其他國(guó)家和地區(qū)的地緣政治調(diào)整、矛盾以及嚴(yán)重沖突，其中包括處理印尼華人雙重國(guó)籍問(wèn)題和應(yīng)對(duì)蔣介石“反攻大陸”所作的軍事準(zhǔn)備。冷戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的地緣政治角色加劇了國(guó)內(nèi)社會(huì)政治變化，并使之進(jìn)一步復(fù)雜化，因?yàn)樗忍魬?zhàn)又加強(qiáng)了社會(huì)重構(gòu)的進(jìn)程。一方面，在防疫應(yīng)急中缺乏國(guó)際合作是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，而解放軍部隊(duì)抵達(dá)沿海前線、漁民的跨省捕撈作業(yè)以及東南亞華僑回國(guó)訪問(wèn)帶來(lái)了東南沿海的人口流動(dòng)。另一方面，冷戰(zhàn)時(shí)代的國(guó)際局勢(shì)下，政治教育、軍事動(dòng)員和輿論宣傳等引發(fā)了進(jìn)一步的社會(huì)重構(gòu)。

在這種背景下，面對(duì)肆虐的疫情，中國(guó)政府立即展開(kāi)大規(guī)模防疫運(yùn)動(dòng)，采取了一系列強(qiáng)力的傳統(tǒng)干預(yù)措施，包括檢疫隔離、全民接種和疫情監(jiān)控等。政府迅速組織、動(dòng)員、調(diào)撥醫(yī)務(wù)人員和醫(yī)療物資。1962年7月16日，在溫州瑞安縣確診第一位霍亂病人后兩天，浙江省衛(wèi)生廳副廳長(zhǎng)率24名防疫專家和干部前往溫州，開(kāi)始指揮當(dāng)?shù)氐幕魜y防治工作。7月28日，浙江省和溫州地區(qū)向疫情最為嚴(yán)重的瑞安縣、平陽(yáng)縣和溫州市派遣了400多名醫(yī)務(wù)人員，他們來(lái)自江蘇省和浙江省杭州、嘉興、湖州、金華、溫州地區(qū)的各個(gè)醫(yī)療單位。7月30日，浙江省政府又派遣了700名衛(wèi)校學(xué)生?？紤]到60年代溫州地區(qū)的道路和交通狀況，政府的反應(yīng)是極為迅速的。

值得注意的是，針對(duì)霍亂防治的這些傳統(tǒng)措施在當(dāng)時(shí)并未被國(guó)際醫(yī)學(xué)界和相關(guān)國(guó)際組織大力推行。也正因?yàn)槿绱?，根植在中?guó)社會(huì)政治體制中的防疫模式才顯得獨(dú)具特色。以全民疫苗接種運(yùn)動(dòng)為例，60年代的中國(guó)醫(yī)學(xué)專家們一般認(rèn)為，總?cè)丝诘?0%疫苗接種可以實(shí)現(xiàn)對(duì)霍亂的群體免疫。1962年8月3日，中共浙江省委、省政府提出，溫州地區(qū)各縣必須在8月15日之前接種霍亂疫苗，3歲以下兒童、60歲以上老人，以及對(duì)接種有過(guò)敏反應(yīng)的除外。在霍亂疫情最為嚴(yán)重的瑞安縣、平陽(yáng)縣和溫州市，這意味著地方政府必須在12天內(nèi)完成總計(jì)294萬(wàn)人的疫苗緊急接種工作。

由于行政和醫(yī)療系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，溫州地區(qū)的霍亂疫苗接種從1962年7月下旬開(kāi)始，直到10月上旬才完成，持續(xù)了將近三個(gè)月。1963年起，醫(yī)療體系和行政體系通力合作，社隊(duì)干部、大隊(duì)會(huì)計(jì)、醫(yī)務(wù)人員和衛(wèi)生保健員協(xié)調(diào)分工，并根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)和農(nóng)村生活節(jié)奏安排接種時(shí)間表。同時(shí)，國(guó)家層面提供了穩(wěn)定、充足的霍亂疫苗。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1963年全國(guó)霍亂疫苗的產(chǎn)量是1961年的27倍。這些改進(jìn)措施大大提高了1963年及以后的全民接種速度。在霍亂最早暴發(fā)的瑞安縣，1963年的全民接種率在15天內(nèi)達(dá)到79.67%，1964年各區(qū)的疫苗接種率則在76%至83%之間。

除了全民接種，通過(guò)醫(yī)療體系制度化、行政體系醫(yī)療化以及對(duì)人群的流行病學(xué)分類，霍亂防治運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了疫情監(jiān)控體系的發(fā)展。這也是整個(gè)防疫機(jī)制中極具特色的環(huán)節(jié)。

總之，20世紀(jì)60年代初期的霍亂防治和社會(huì)重構(gòu)進(jìn)程相互促進(jìn)。控制霍亂大流行的強(qiáng)力干預(yù)性預(yù)防措施不僅利用了廣泛的社會(huì)重構(gòu)所帶來(lái)的變革，而且強(qiáng)化和鞏固了這些變革。例如，霍亂大流行之前的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致社會(huì)同質(zhì)化、政治監(jiān)督化和經(jīng)濟(jì)平均化，它促進(jìn)了無(wú)形的行政邊界的出現(xiàn)和鞏固，進(jìn)而結(jié)合有形的自然疆界和全民皆兵的民兵制度形成的軍事疆界，推動(dòng)了檢疫隔離疆界的形成，從而有效地實(shí)施了檢疫隔離，特別是對(duì)靜態(tài)社會(huì)中人口流動(dòng)的管控。由此可見(jiàn)，檢疫隔離大大強(qiáng)化了同時(shí)進(jìn)行的社會(huì)重構(gòu)進(jìn)程。

同時(shí)，全民接種和疫情監(jiān)控將社會(huì)數(shù)據(jù)(戶口冊(cè))、生產(chǎn)數(shù)據(jù)(工分冊(cè)和社員冊(cè))和疾病數(shù)據(jù)(接種登記簿和接種證)有機(jī)整合，發(fā)揮了社會(huì)和政治治理功能，形成了一種特殊的統(tǒng)計(jì)政治形式，促使全新而廣泛的社會(huì)結(jié)構(gòu)自上而下地逐步形成。它深刻地影響了行政體制、地方干部、醫(yī)務(wù)人員和普通群眾。

綜上所述，在60年代特定的社會(huì)政治背景下，霍亂的大流行與防治有效地整合了衛(wèi)生治理和政治治理，顯著地推動(dòng)了“緊急規(guī)訓(xùn)國(guó)家”(an emergency disciplinary state)的形成。這種“緊急規(guī)訓(xùn)國(guó)家”由自上而下的領(lǐng)導(dǎo)、垂直的官僚體系和基層的社會(huì)組織(人民公社和單位制度)構(gòu)成，通過(guò)集中的政治權(quán)力、行政系統(tǒng)主導(dǎo)以及地方社會(huì)的細(xì)胞化結(jié)構(gòu)形成了一種強(qiáng)大的機(jī)制。黨和政府調(diào)動(dòng)全國(guó)醫(yī)療物資和醫(yī)務(wù)人員應(yīng)對(duì)急性傳染病大流行，醫(yī)療和行政系統(tǒng)共同參與防疫。經(jīng)過(guò)重構(gòu)的農(nóng)村和城市則為實(shí)施這些傳統(tǒng)的強(qiáng)力干預(yù)措施提供了制度基礎(chǔ)。通常來(lái)說(shuō)，這個(gè)過(guò)程是否順利，取決于醫(yī)療資源的豐富程度、兩種系統(tǒng)的配合程度以及地方的合作程度。它并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的、自發(fā)的過(guò)程，初期會(huì)遇到困難和挑戰(zhàn)。但是，一旦得到完善并進(jìn)一步常規(guī)化，這種根植于“緊急規(guī)訓(xùn)國(guó)家”機(jī)制的防疫應(yīng)急機(jī)制就會(huì)展現(xiàn)其效率和韌性。

1961年至1965年霍亂大流行期間防疫應(yīng)急機(jī)制和“緊急規(guī)訓(xùn)國(guó)家”的形成，在長(zhǎng)時(shí)段歷史背景下具有重要意義。在中國(guó)歷史上，對(duì)自然災(zāi)害、急性傳染病流行、重大政治事件和社會(huì)危機(jī)的緊急反應(yīng)都涉及幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：如何處理帝國(guó)與官僚體系之間的關(guān)系？如何運(yùn)作官僚體系？如何應(yīng)對(duì)中央、地方和社會(huì)之間的關(guān)系？應(yīng)急機(jī)制追求的是政治權(quán)力的集中、對(duì)官僚體制的管控、組織內(nèi)部信息的順暢傳播，以及對(duì)政府和社會(huì)功能的精確界定。而在19世紀(jì)和20世紀(jì)中國(guó)不斷變化的社會(huì)政治環(huán)境下，應(yīng)急機(jī)制總是遇到困難和挑戰(zhàn)。直到1961年至1965年的霍亂大流行期間，公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制和“緊急規(guī)訓(xùn)國(guó)家”模式才有效地融入中國(guó)社會(huì)政治體制。更重要的是，這種強(qiáng)力干預(yù)模式成為當(dāng)代中國(guó)公共衛(wèi)生防疫的標(biāo)桿，并對(duì)隨后數(shù)十年應(yīng)對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、重大流行病和社會(huì)公共事件產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

這種影響在2003年非典防治中得到了體現(xiàn)。一旦傳統(tǒng)的強(qiáng)力干預(yù)性的公共衛(wèi)生和防疫應(yīng)急機(jī)制被啟動(dòng)，政府便會(huì)迅速動(dòng)員整個(gè)社會(huì)開(kāi)展全國(guó)性的防疫運(yùn)動(dòng)，尤其是在檢疫和隔離方面。過(guò)去十多年中，中國(guó)經(jīng)歷了快速的社會(huì)變革。這顯著影響了急性傳染病的暴發(fā)、傳播和控制，特別是城市化和全球化帶來(lái)的社會(huì)高度流動(dòng)性，嚴(yán)重挑戰(zhàn)了公共衛(wèi)生防疫應(yīng)急機(jī)制。但是，中國(guó)對(duì)當(dāng)前新冠肺炎大流行的應(yīng)對(duì)表明，“緊急規(guī)訓(xùn)國(guó)家”的功能和特征仍在延續(xù)。一旦政府開(kāi)始對(duì)這種大流行作出反應(yīng)，傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制就能很快啟動(dòng)，并在全國(guó)范圍內(nèi)得到前所未有的嚴(yán)格實(shí)施，盡管它承載了巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。(4)參見(jiàn)Fang，Xiaoping(2021).China and the Cholera Pandemic：Restructuring Society under Mao.Pittsburgh：University of Pittsburgh Press。