檢察公益訴訟保護(hù)女性平等就業(yè)權(quán)案

● 劉瀟瀟 王亞麗/文

辦案要旨

我國法律賦予婦女與男子平等的就業(yè)權(quán)利，除特殊崗位外，不得以性別為由拒絕錄用婦女或者提高對(duì)婦女的錄用標(biāo)準(zhǔn)，然而實(shí)踐中即使在國家機(jī)關(guān)招錄公務(wù)員、事業(yè)單位人員中也存在性別歧視。本案中檢察機(jī)關(guān)通過啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序，推動(dòng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位整改，有效維護(hù)了女性平等就業(yè)的權(quán)利。

案情回顧

［基本案情］2019年12月19日，上海市浦東新區(qū)人力資源部門發(fā)布了《浦東新區(qū)2020年部分事業(yè)單位校園招聘公告》。其中擬招聘的市容環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督崗位，在《招聘簡章》中多次提及“男性較適合”或“男性較適合該崗位”。2020年1月，上海市浦東新區(qū)人民檢察院（以下簡稱“浦東區(qū)院”）發(fā)現(xiàn)線索后立即進(jìn)行立案調(diào)查，對(duì)轄區(qū)內(nèi)正在進(jìn)行事業(yè)單位招聘活動(dòng)的162個(gè)單位所發(fā)布的1194個(gè)崗位進(jìn)行拉網(wǎng)排查。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，共發(fā)現(xiàn)5個(gè)行政機(jī)關(guān)下屬的事業(yè)單位招聘公告中存在提高女性的錄用標(biāo)準(zhǔn)的情形，包括標(biāo)注“適合男性”和“男性年齡上限為50歲、女性年齡上限為45歲”等情形，一共涉及29家用人單位57個(gè)崗位，計(jì)劃招聘81人。這些情形未充分保障婦女平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利，損害了社會(huì)公共利益。

［辦案過程］浦東區(qū)院通過調(diào)查核實(shí)全面掌握轄區(qū)內(nèi)相關(guān)問題后，邀請(qǐng)法律專家進(jìn)行研討論證，確定這些招聘中有兩類問題涉及侵害女性的平等就業(yè)權(quán)：其一，招聘崗位直接寫明“適合男性”，但這些崗位并不屬于“女性禁忌”崗位；其二，招聘崗位男女就業(yè)年齡限制存在較大差異，提高了女性的錄用標(biāo)準(zhǔn)。浦東區(qū)院走訪約談相關(guān)招錄單位和上級(jí)主管部門，釋明法律規(guī)定，推動(dòng)主管部門及相關(guān)單位形成整改共識(shí)。后浦東區(qū)院于2020年1月14日至19日向主管部門及招錄單位制發(fā)訴前檢察建議9份，同時(shí)向負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)管職責(zé)的人力資源部門同步啟動(dòng)訴前程序，建議其強(qiáng)化婦女權(quán)益保護(hù)意識(shí)，采取有效措施解決招錄中的性別歧視問題，建立長效機(jī)制充分保障女性平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利。

［辦案結(jié)果］收到檢察建議后，相關(guān)單位當(dāng)即成立專門的招聘領(lǐng)導(dǎo)小組，修改招聘文件，對(duì)《招聘簡章》進(jìn)行專人審核，對(duì)公告發(fā)布進(jìn)行專門審批；強(qiáng)化法律學(xué)習(xí)，增強(qiáng)婦女權(quán)益保護(hù)意識(shí)。浦東區(qū)院還專門赴人力資源部門，通報(bào)專項(xiàng)監(jiān)督情況，聯(lián)合督促全區(qū)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位聯(lián)合開展“回頭看”，推動(dòng)完善長效監(jiān)管機(jī)制。此后抽查的6場招聘會(huì)均未再發(fā)現(xiàn)類似情況。

辦案思考

（一）開展女性平等就業(yè)權(quán)檢察公益訴訟的必要性與可行性

1.女性的就業(yè)障礙普遍存在。就業(yè)性別歧視是一種基于性別的，限制或者損害女性就業(yè)機(jī)會(huì)平等的現(xiàn)象，用人單位可以對(duì)后天學(xué)習(xí)、訓(xùn)練形成的社會(huì)屬性進(jìn)行限制或提出要求，但是性別屬于求職者的自然屬性，是個(gè)人不能選擇的，除法律另有規(guī)定外，招聘中對(duì)性別進(jìn)行限制可能構(gòu)成性別歧視。我國憲法及法律明確規(guī)定，婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面享有同男子平等的權(quán)利，婦女享有與男子平等的就業(yè)權(quán)利，除國家出于保護(hù)婦女而規(guī)定的不適合婦女的工種或崗位外，不得以性別為由拒絕錄用婦女或提高對(duì)婦女的錄用標(biāo)準(zhǔn)。

不少女性在就業(yè)時(shí)會(huì)遇到障礙，用人單位招聘中明文規(guī)定“僅限男性”，或提高對(duì)女性學(xué)歷、年齡等方面要求，而要求女性幾年內(nèi)不得結(jié)婚或生育等事例也屢見不鮮。在國家機(jī)關(guān)招錄公務(wù)員、事業(yè)單位人員中同樣存在性別歧視，如本案中，事業(yè)單位擬招聘的市容環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督崗位，在《招聘簡章》中便多次提及“男性較適合”或“男性較適合該崗位”。

2.公益訴訟具有預(yù)防功能。女性作為勞動(dòng)力市場上一個(gè)相對(duì)弱勢的群體，難以與用人單位形成平等對(duì)抗。而在公務(wù)員及事業(yè)單位招錄中，招考公告發(fā)布后，即使報(bào)考者發(fā)現(xiàn)存在性別歧視的內(nèi)容，也無法獲得司法救濟(jì)，因無論是民事訴訟還是行政訴訟，都要求原告與訴訟標(biāo)的具有利害關(guān)系，而在提交報(bào)名材料后，才會(huì)產(chǎn)生法律意義上的利害關(guān)系，但報(bào)名審核不通過后再提起訴訟將會(huì)貽誤時(shí)機(jī)，喪失報(bào)考機(jī)會(huì)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不必等到損害發(fā)生后，只要有潛在的社會(huì)公益受侵害的可能，就可以提起公益訴訟，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位發(fā)布招考公告后，通過發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議，要求其修改存在性別歧視的內(nèi)容，可以阻止平等就業(yè)機(jī)會(huì)遭受無法彌補(bǔ)的損害。

（二）就業(yè)性別歧視行政公益訴訟的受案范圍

根據(jù)2019年11月實(shí)施的《公務(wù)員錄用規(guī)定》，公務(wù)員招錄應(yīng)當(dāng)按照下列程序進(jìn)行：發(fā)布招考公告、報(bào)名與資格審查、考試、體檢、考察、公示、審批或備案等。而招錄中的性別歧視主要體現(xiàn)在發(fā)布招考公告、報(bào)名與資格審查階段，對(duì)這些行為的定性關(guān)系到報(bào)考者能否獲得有效救濟(jì)以及檢察機(jī)關(guān)能否提起行政公益訴訟，事業(yè)單位的招錄情況和公務(wù)員招錄相似，下面以公務(wù)員招錄為例進(jìn)行分析。

1.對(duì)于招錄過程中發(fā)布招考公告的行為定性。公務(wù)員招錄機(jī)關(guān)發(fā)布的招考公告僅在規(guī)定的報(bào)名期間對(duì)報(bào)考的人產(chǎn)生約束力，不能夠反復(fù)適用，這些符合具體行政行為的特征，且其針對(duì)的是不特定的對(duì)象 ，可納入行政公益訴訟的受案范圍。

2.關(guān)于招錄過程中的資格審查行為性質(zhì)的認(rèn)定。招錄過程中的資格審查屬于具體行政行為。資格審查行為針對(duì)的是特定的人即報(bào)考的人員，審查的結(jié)果對(duì)報(bào)考人員的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，決定其能否進(jìn)入考試程序，報(bào)考人員對(duì)審查結(jié)果不服可以提起行政訴訟，因其涉及特定主體的利益，故不屬于公益訴訟的范圍。

對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟而言，招考公告中的性別歧視內(nèi)容應(yīng)成為監(jiān)督重點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)存在性別歧視的招考公告進(jìn)行監(jiān)督，要求招錄機(jī)關(guān)撤銷或改變存在性別歧視內(nèi)容，可使有意報(bào)考的女性有機(jī)會(huì)報(bào)名。

（三）具有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定

1.公務(wù)員招錄。根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》《公務(wù)員錄用規(guī)定》，中央公務(wù)員主管部門、省級(jí)公務(wù)員主管部門分別負(fù)責(zé)全國公務(wù)員錄用以及本轄區(qū)公務(wù)員錄用的綜合管理工作?！豆珓?wù)員錄用規(guī)定》第12條規(guī)定，招錄機(jī)關(guān)按照公務(wù)員主管部門的要求，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)及直屬機(jī)構(gòu)公務(wù)員錄用的有關(guān)工作；第14條、第15條規(guī)定，招錄機(jī)關(guān)提出招考職位、名額、報(bào)考資格條件，擬定錄用計(jì)劃，報(bào)主管部門審定；第21條規(guī)定，報(bào)考者應(yīng)當(dāng)向招錄機(jī)關(guān)提交報(bào)考申請(qǐng)材料，招錄機(jī)關(guān)根據(jù)報(bào)考資格條件對(duì)報(bào)考申請(qǐng)進(jìn)行審查，確認(rèn)報(bào)考者是否具有報(bào)考資格。綜上，公務(wù)員主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)招錄機(jī)關(guān)提出的報(bào)考資格條件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)存在歧視性條件的，應(yīng)當(dāng)要求招錄機(jī)關(guān)進(jìn)行修改，在此基礎(chǔ)上制定招考公告并發(fā)布。對(duì)于招考公告發(fā)布后發(fā)現(xiàn)報(bào)考資格條件存在歧視性規(guī)定的，應(yīng)由招錄機(jī)關(guān)修改報(bào)考資格條件，報(bào)公務(wù)員主管部門審定后重新發(fā)布。所以，檢察機(jī)關(guān)在招考公告發(fā)布后發(fā)現(xiàn)存在性別歧視問題的，可以向相應(yīng)公務(wù)員主管部門發(fā)出檢察建議，要求其撤銷或改變歧視性的條件。對(duì)于無正當(dāng)理由拒絕整改的，可以提起公益訴訟。

2.事業(yè)單位招錄。事業(yè)單位招錄的情況和公務(wù)員招錄相似，只是主管部門不同。根據(jù)《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》第6條，政府人事行政部門與事業(yè)單位的上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)事業(yè)單位公開招聘工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。該文件還規(guī)定，事業(yè)單位公開招聘人員，不得設(shè)置歧視性要求。檢察機(jī)關(guān)在招考公告發(fā)布后發(fā)現(xiàn)招考條件存在性別歧視的，可以向人力資源部門以及事業(yè)單位的上級(jí)主管部門發(fā)出檢察建議，要求其撤銷或改變歧視性的條件，對(duì)于無正當(dāng)理由拒絕整改的，可以提起公益訴訟。

（四）推動(dòng)女性平等就業(yè)權(quán)保障的建議

1.完善法律規(guī)范，形成保護(hù)合力。我國關(guān)于女性平等就業(yè)權(quán)保護(hù)的內(nèi)容主要規(guī)定在憲法、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國勞動(dòng)法》《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》等法律中，但這些法律對(duì)行政機(jī)關(guān)在女性平等就業(yè)權(quán)保護(hù)中的職能分工、職責(zé)權(quán)限等規(guī)定不夠明確，女性平等就業(yè)權(quán)保護(hù)問題涉及面廣，僅靠勞動(dòng)行政部門很難解決。此外，法律未明確將就業(yè)性別歧視納入勞動(dòng)保障監(jiān)察事項(xiàng)，當(dāng)事人向勞動(dòng)監(jiān)察部門投訴后，無法得到有效處理。這些問題均導(dǎo)致實(shí)踐中女性平等就業(yè)權(quán)保障不到位、行政救濟(jì)途徑不暢。為此，需要通過完善立法，明確各部門在保障女性平等就業(yè)權(quán)方面的職責(zé)分工等基本問題，形成保護(hù)合力，發(fā)揮行政執(zhí)法應(yīng)有的主動(dòng)性、高效性特點(diǎn)，樹立起保障女性平等就業(yè)權(quán)的第一道屏障。

2.增加公益訴訟條款，拓展司法救濟(jì)渠道。2019年12月27日，最高檢聯(lián)合全國婦聯(lián)下發(fā)《關(guān)于建立共同推動(dòng)保護(hù)婦女兒童權(quán)益工作合作機(jī)制的通知》，提出對(duì)于國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位招聘工作中涉嫌就業(yè)性別歧視等問題，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議或者提起公益訴訟。各地檢察機(jī)關(guān)已在這一領(lǐng)域開展了探索工作，但因沒有明確的法律依據(jù)，目前探索僅為訴前階段。2021年12月提交全國人大常委會(huì)審議的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》（以下簡稱《婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》）增加了婦女平等就業(yè)權(quán)益保障檢察公益訴訟條款，其通過立法程序后，可為檢察機(jī)關(guān)開展相關(guān)領(lǐng)域公益訴訟工作提供法律依據(jù)。

關(guān)于保障女性平等就業(yè)權(quán)領(lǐng)域檢察公益訴訟的范圍，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公務(wù)員、事業(yè)單位招錄過程中的性別歧視，對(duì)于企業(yè)招聘中的性別歧視問題，作為公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)謹(jǐn)慎介入。就業(yè)歧視本質(zhì)上是勞動(dòng)者平等就業(yè)權(quán)與企業(yè)用人自主權(quán)的權(quán)衡問題，這兩種權(quán)利往往存在一定的沖突，如何進(jìn)行界定通常頗有難度。民事訴訟法第58條雖未將就業(yè)歧視納入公益訴訟范圍，但“等”字為這類公益訴訟留下探索空間，建議從以下三個(gè)方面完善保障女性平等就業(yè)權(quán)民事公益訴訟制度。第一，賦予工會(huì)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體以自己的名義代表女性向?qū)嵤┚蜆I(yè)歧視的用人單位提起公益訴訟的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。第二，在勞動(dòng)保障部門下設(shè)專門負(fù)責(zé)平等就業(yè)的管理機(jī)構(gòu)作為公益訴訟的原告，賦予其調(diào)查權(quán)和訴權(quán)，以維護(hù)女性勞動(dòng)者的合法權(quán)益。第三，在上述機(jī)關(guān)和組織均不提起訴訟，女性勞動(dòng)者的平等就業(yè)權(quán)遭受嚴(yán)重侵害或有侵害危險(xiǎn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以向法院提起公益訴訟。

3.出臺(tái)鼓勵(lì)政策，提高企業(yè)錄用女性的積極性。企業(yè)為了在激烈市場競爭中立足，必定會(huì)期望投入最少的成本獲取最大的效益，錄用女職工客觀上會(huì)增加企業(yè)的成本，如企業(yè)在女職工產(chǎn)前檢查、哺乳期內(nèi)要支付正常工資，在女職工產(chǎn)假期間需繳納社保，還可能因另聘人員而增加經(jīng)濟(jì)成本等。建議參照殘疾人、下崗失業(yè)人員再就業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免政策，切實(shí)減輕用人單位錄用女職工的負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)企業(yè)招錄更多的女職工，從源頭消除就業(yè)性別歧視。

點(diǎn)評(píng)意見

邱景輝

（最高人民檢察院第八檢察廳二級(jí)高級(jí)檢察官）：

2019年12月27日，最高檢聯(lián)合全國婦聯(lián)下發(fā)《關(guān)于建立共同推動(dòng)保護(hù)婦女兒童權(quán)益工作合作機(jī)制的通知》，提出針對(duì)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位招聘工作中涉嫌就業(yè)性別歧視等問題，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議或者提起公益訴訟。浦東區(qū)院在2020年1月就針對(duì)部分事業(yè)單位校園招聘中的性別歧視問題向主管部門和用人單位制發(fā)檢察建議，體現(xiàn)了勇于擔(dān)當(dāng)、敢為人先的創(chuàng)新精神。

反就業(yè)歧視，是尊重和保障人權(quán)的必然要求。2022年2月7日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局就中國人權(quán)發(fā)展道路進(jìn)行第三十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“黨的十八大以來，我們堅(jiān)持把尊重和保障人權(quán)作為治國理政的一項(xiàng)重要工作，推動(dòng)我國人權(quán)事業(yè)取得歷史性成就”［1］《堅(jiān)定不移走中國人權(quán)發(fā)展道路 更好推動(dòng)我國人權(quán)事業(yè)發(fā)展》，人民網(wǎng)http://jhsjk.people.cn/article/32360492，最后訪問日期：2022年4月10日。，“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更加充分、更高質(zhì)量的就業(yè)”就是表現(xiàn)之一?！秶胰藱?quán)行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025年）》將“全面貫徹就業(yè)優(yōu)先政策，消除就業(yè)和職業(yè)歧視”等擺在“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”中“工作權(quán)利”的首要位置。這充分說明，反就業(yè)歧視，是加強(qiáng)對(duì)特定群體權(quán)益的平等保護(hù)和特殊扶助，促進(jìn)所有人平等分享發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)所有人全面發(fā)展的必然要求。本案的成功辦理，為檢察機(jī)關(guān)從婦女就業(yè)向殘疾人就業(yè)，以及積極老齡觀、健康老齡化政策下的老年人就業(yè)等反就業(yè)歧視領(lǐng)域拓展能動(dòng)履職空間，提供了有益的樣本。

反就業(yè)歧視，是婦女權(quán)益保障領(lǐng)域檢察公益訴訟的重要任務(wù)。《中國婦女發(fā)展綱要（2021—2030年）》在“婦女與經(jīng)濟(jì)”部分的主要目標(biāo)中提出“促進(jìn)平等就業(yè)，消除就業(yè)性別歧視”?！秶胰藱?quán)行動(dòng)計(jì)劃（2021－2025年）》提出，對(duì)在就業(yè)等領(lǐng)域歧視婦女等侵害不特定多數(shù)婦女合法權(quán)益、損害社會(huì)公共利益的行為，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議或提起公益訴訟。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》要求探索辦理婦女權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件?！兜谑龑萌珖嗣翊泶髸?huì)第五次會(huì)議關(guān)于最高人民檢察院工作報(bào)告的決議》同意積極穩(wěn)妥辦理婦女權(quán)益保障等新領(lǐng)域案件。這些頂層設(shè)計(jì)，均是對(duì)基層創(chuàng)新的確認(rèn)。本案的成功辦理，也為《婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》第78條將“侵害婦女平等就業(yè)權(quán)益”納入檢察公益訴訟案件范圍，提供了實(shí)踐依據(jù)。而從國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位招聘工作中反性別歧視向所有招聘工作中反性別歧視拓展的立法導(dǎo)向，也將指引檢察公益訴訟順勢而為，進(jìn)一步積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，爭取加快實(shí)現(xiàn)《婦女權(quán)益保障法（修訂草案）》擬授權(quán)檢察公益訴訟五類情形的監(jiān)督辦案全覆蓋，為立法完善貢獻(xiàn)檢察力量。