合規(guī)檢察意見制發(fā)與落實(shí)問(wèn)題探析

● 王宗秀 侯艷瓊/文

開展涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)，是檢察機(jī)關(guān)全面貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，立足檢察職能，積極融入社會(huì)治理，推動(dòng)企業(yè)依法守規(guī)經(jīng)營(yíng)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。［1］參見《涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)全面推開！這次部署會(huì)釋放哪些重要信號(hào)？》，澎湃網(wǎng)https://m.thepaper.cn/baijiahao_17441058，最后訪問(wèn)日期：2022年4月23日。該制度將企業(yè)合規(guī)考察結(jié)果作為檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的重要依據(jù)，但“不起訴并不等于不處罰”，對(duì)于被不起訴人或者被不起訴企業(yè)需要給予行政處罰、處分的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。

一、問(wèn)題的提出

［基本案情］2015年至2018年間，被不起訴單位上海R電子科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱“R公司”）、上海T信息技術(shù)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“T公司”）實(shí)際經(jīng)營(yíng)人姜某在無(wú)實(shí)際交易的情況下，以支付開票費(fèi)的方式，讓他人為R公司、T公司虛開增值稅專用發(fā)票。其中，R公司收受虛開的增值稅專用發(fā)票62份，價(jià)稅合計(jì)人民幣628萬(wàn)余元（以下幣種同），涉及稅款87萬(wàn)余元；T公司收受虛開的增值稅專用發(fā)票5份，價(jià)稅合計(jì)50萬(wàn)余元，涉及稅款7萬(wàn)余元，均已申報(bào)抵扣。2020年7月13日，姜某向公安機(jī)關(guān)投案，如實(shí)供述犯罪事實(shí)。2020年7月21日，R公司、T公司向稅務(wù)機(jī)關(guān)補(bǔ)繳全部稅款及相應(yīng)滯納金。

2020年11月27日，上海市金山區(qū)人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“金山區(qū)院”）對(duì)R公司、T公司進(jìn)行企業(yè)刑事合規(guī)考察，確認(rèn)兩家企業(yè)按期完成刑事合規(guī)整改。2021年2月5日，金山區(qū)院經(jīng)公開聽證，對(duì)R公司、T公司以犯罪情節(jié)輕微為由作出不起訴決定；對(duì)姜某作為單位犯罪直接負(fù)責(zé)的主管人員以涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票罪提起公訴。同日，金山區(qū)院分別向R公司、T公司注冊(cè)地的稅務(wù)部門制發(fā)檢察意見書，建議對(duì)兩公司予以行政處罰，并將案件移送稅務(wù)部門處理。

本案辦理過(guò)程中，面臨兩個(gè)主要問(wèn)題：一是合規(guī)檢察意見的制發(fā)程序；二是檢察意見制發(fā)后如何督促落實(shí)。這兩個(gè)問(wèn)題的解決對(duì)于檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，更好在涉案企業(yè)合規(guī)改革中做好行刑銜接工作具有重要作用。

二、合規(guī)檢察意見的制發(fā)

相較于普通檢察意見，合規(guī)檢察意見應(yīng)是合規(guī)過(guò)程全貌及處理意見的高度濃縮，參照檢察建議制發(fā)過(guò)程，合規(guī)檢察意見的制發(fā)可以分為前期調(diào)研、文書撰寫兩個(gè)階段。

（一）前期調(diào)研

制發(fā)合規(guī)檢察意見前的調(diào)研工作側(cè)重于向主管機(jī)關(guān)進(jìn)行，主要包含三個(gè)方面的內(nèi)容：一是告知主管機(jī)關(guān)涉案企業(yè)基本信息及經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀、案件證據(jù)采納及事實(shí)認(rèn)定情況、涉案人員的認(rèn)罪悔罪態(tài)度等，使主管機(jī)關(guān)了解基本案情。二是介紹涉案企業(yè)的合規(guī)整改情況，包括檢察機(jī)關(guān)辦案過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中存在的漏洞及提出的相關(guān)建議、涉案企業(yè)的采納情況及提出的合規(guī)計(jì)劃與具體措施、社會(huì)調(diào)查的開展及第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的運(yùn)行情況等，以便主管機(jī)關(guān)能在短時(shí)間內(nèi)了解企業(yè)合規(guī)整改的開展情況并明確核查方向。三是檢察機(jī)關(guān)與主管機(jī)關(guān)就行政處罰等措施的可行性進(jìn)行溝通與探討，釋明刑事處罰與行政處罰的區(qū)別，明確意見。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將前期調(diào)研工作做深做實(shí)做細(xì)，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)行政處罰事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的理解與把握，避免出現(xiàn)主管機(jī)關(guān)以刑事司法程序認(rèn)定的事實(shí)作為行政處罰的依據(jù)，導(dǎo)致處罰結(jié)果失衡的情況，從而為后續(xù)工作的順利推進(jìn)打牢基礎(chǔ)。

本案中，行政處罰所依據(jù)事實(shí)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題便是前期調(diào)研工作中疏漏的一環(huán)。金山區(qū)院將案件移送稅務(wù)機(jī)關(guān)并建議其對(duì)涉案企業(yè)作出行政處罰后，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行審查，向金山區(qū)院反饋根據(jù)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)及虛開增值稅專用發(fā)票的金額，擬對(duì)涉案企業(yè)罰款人民幣500萬(wàn)元。此巨額罰款無(wú)疑將對(duì)涉案的小微企業(yè)造成不小的打擊，企業(yè)信用評(píng)級(jí)也將降至最低級(jí)，且相較于同類案件法院可能判處的罰金，如此高額的罰款也不利于合規(guī)工作的繼續(xù)開展。后金山區(qū)院與稅務(wù)機(jī)關(guān)就行政處罰的力度問(wèn)題召開稅務(wù)專項(xiàng)研討會(huì)，就刑法與行政法對(duì)“真實(shí)交易”的認(rèn)定存在差異，且行政法上存在允許確實(shí)產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)成本的企業(yè)補(bǔ)開發(fā)票的情況達(dá)成共識(shí)，共同梳理涉案企業(yè)涉嫌虛開的增值稅專用發(fā)票數(shù)量、查看業(yè)務(wù)合同、核對(duì)資金流水，在理清全案脈絡(luò)后，稅務(wù)機(jī)關(guān)將部分金額從檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的虛開增值稅專用發(fā)票的金額中予以剔除后，將其作為作出行政處罰的依據(jù)。

（二）文書撰寫

根據(jù)最高檢發(fā)布的檢察意見書模板，檢察意見書由以下內(nèi)容組成：發(fā)往單位，案件來(lái)源及查處（審查）情況，認(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)、決定事項(xiàng)（認(rèn)定結(jié)論）及法律依據(jù)，提出檢察意見的具體內(nèi)容和要求。在制作合規(guī)檢察意見書時(shí)，應(yīng)注意以下要點(diǎn)：

1.全面反映案件辦理過(guò)程。根據(jù)司法實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)在將案件移送行政機(jī)關(guān)時(shí)，隨案移送三書：不起訴決定書、合規(guī)考察報(bào)告、檢察意見書。其中，檢察意見書是直接向主管機(jī)關(guān)制發(fā)的法律文書，從一定意義上來(lái)說(shuō)，是主管機(jī)關(guān)作出行政處罰的依據(jù)，因此合規(guī)檢察意見書應(yīng)當(dāng)全面反映案件辦理過(guò)程，包括涉案企業(yè)基本情況、偵查機(jī)關(guān)偵查終結(jié)移送審查起訴的情況、檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)及證據(jù)情況、企業(yè)合規(guī)的情況、檢察機(jī)關(guān)作出決定的情況及移送行政機(jī)關(guān)處理的意見等。行政機(jī)關(guān)通過(guò)檢察意見書便能直觀地了解案情及明確檢察機(jī)關(guān)的意見。

2.事實(shí)清楚、重點(diǎn)突出。案件事實(shí)部分是合規(guī)檢察意見書的重點(diǎn)內(nèi)容，該部分是對(duì)案件事實(shí)與證據(jù)的整體概括。寫好事實(shí)部分一方面有利于主管機(jī)關(guān)了解案情，另一方面可以減少主管機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)間，提高工作質(zhì)效。（1）基礎(chǔ)事實(shí)的撰寫。作為主管機(jī)關(guān)作出行政處罰所依據(jù)的事實(shí)，為避免產(chǎn)生歧義，便于主管機(jī)關(guān)作出正確判斷，基礎(chǔ)事實(shí)部分必須體現(xiàn)行政違法性。（2）合規(guī)事實(shí)的撰寫。此為普通檢察意見與合規(guī)檢察意見之間最大的區(qū)別。在合規(guī)檢察意見中需體現(xiàn)涉案企業(yè)經(jīng)過(guò)了合規(guī)考察的事實(shí)，鑒于合規(guī)考察報(bào)告亦隨案移送主管機(jī)關(guān)，檢察意見中的合規(guī)考察事實(shí)無(wú)需繁復(fù)、冗長(zhǎng)，包含主要內(nèi)容即可，如涉案企業(yè)合規(guī)前的經(jīng)營(yíng)情況、合規(guī)考察的開展形式、涉案企業(yè)的落實(shí)整改情況、合規(guī)監(jiān)督考察情況等。

3.提出抽象性意見。檢察機(jī)關(guān)向主管機(jī)關(guān)提出的應(yīng)當(dāng)是抽象意見，不應(yīng)具體提出行政處罰種類，原因有二：一是檢察機(jī)關(guān)與主管機(jī)關(guān)之間并非隸屬關(guān)系，無(wú)權(quán)直接對(duì)主管機(jī)關(guān)下達(dá)命令或?qū)π姓鄬?duì)人作出行政處罰決定；二是受制于受案類型的差異，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政法律法規(guī)的掌握與理解程度較行政機(jī)關(guān)有差距，如提出具體意見恐有失偏頗，不利于行政處罰的開展，進(jìn)而造成檢察意見不被采納的窘境。［2］參見張兵：《關(guān)于檢察意見的幾個(gè)問(wèn)題》，《警學(xué)經(jīng)緯》1998年第1期。因此，在提出意見時(shí)應(yīng)避免具體化，行文措辭上應(yīng)客觀精煉，保持行文的理性，且注意避免“命令式”語(yǔ)言的使用。

在本案中，金山區(qū)院在制作合規(guī)檢察意見書時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)提出為保證其執(zhí)法有據(jù)和執(zhí)法尺度的統(tǒng)一，防止出現(xiàn)類案不同罰的現(xiàn)象，建議檢察機(jī)關(guān)在檢察意見書中明確是否對(duì)涉案企業(yè)予以從輕、減免處罰。本案承辦人認(rèn)為，在檢察意見書中明確從輕或減免行政處罰的意見與開展涉案企業(yè)合規(guī)改革的初衷并不沖突，根據(jù)案件情況，金山區(qū)院在檢察意見書中提出了對(duì)涉案企業(yè)予以從輕處罰的意見，后稅務(wù)機(jī)關(guān)綜合考量案情、涉案企業(yè)合規(guī)整改情況等因素，采納了該意見，最終對(duì)涉案企業(yè)處以50萬(wàn)元的罰款，使涉案企業(yè)受到法律制裁的同時(shí)也避免對(duì)其后續(xù)經(jīng)營(yíng)造成重大影響。金山區(qū)院在涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)中的這項(xiàng)探索經(jīng)驗(yàn)，在后續(xù)相關(guān)規(guī)范性文件中均有所體現(xiàn)。如2021年10月20日，浙江省人民檢察院、浙江省工商聯(lián)等23家單位聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估工作機(jī)制的意見（試行）》第18條，對(duì)涉案企業(yè)刑事程序終結(jié)后，需予以行政處罰的案件，人民檢察院應(yīng)將合規(guī)考察報(bào)告副本移送相應(yīng)行政機(jī)關(guān)，并視情以檢察建議或其他適當(dāng)方式，建議行政機(jī)關(guān)對(duì)涉案企業(yè)減輕或免除處罰，行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)合規(guī)情況和檢察機(jī)關(guān)建議進(jìn)行評(píng)估后，原則上應(yīng)對(duì)涉案企業(yè)減輕或免除處罰。2022年4月19日，最高檢等九部門聯(lián)合印發(fā)的《涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)、評(píng)估和審查辦法（試行）》第2條第1款規(guī)定，對(duì)于涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)經(jīng)評(píng)估符合有效性標(biāo)準(zhǔn)的，人民檢察院可以參考評(píng)估結(jié)論向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出從寬處罰、處分的檢察意見。

三、合規(guī)檢察意見的督促落實(shí)

對(duì)依法作出不起訴決定，提出檢察意見并移送主管機(jī)關(guān)處理的合規(guī)案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)同有關(guān)主管機(jī)關(guān)、社區(qū)、涉案企業(yè)等的協(xié)作配合，共同開展合規(guī)檢察意見的督促落實(shí)工作，繼續(xù)做好涉案企業(yè)合規(guī)整改的“后半篇文章”。

跟蹤回訪是督促落實(shí)的關(guān)鍵所在，其不僅是檢察機(jī)關(guān)了解涉案企業(yè)合規(guī)整改成效的直接途徑，也是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與其他主體之間溝通協(xié)作，共同優(yōu)化區(qū)域營(yíng)商環(huán)境的重要渠道。跟蹤回訪可針對(duì)主管機(jī)關(guān)、涉案企業(yè)及其他有關(guān)單位展開，采取電話回訪、信函回訪、登門回訪、座談會(huì)式回訪等多種形式，廣泛、靈活地聽取意見?；卦L內(nèi)容可包括三個(gè)方面，一是檢察機(jī)關(guān)向主管機(jī)關(guān)核實(shí)行政處罰的實(shí)施情況，包括涉案企業(yè)是否及時(shí)執(zhí)行行政處罰決定，是否切實(shí)就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行整改等，以便采取應(yīng)對(duì)措施；二是檢察機(jī)關(guān)例行了解涉案企業(yè)在行政處罰后的經(jīng)營(yíng)情況，在合規(guī)整改后是否仍面臨法律、政策方面的障礙，了解合規(guī)程序是否對(duì)涉案企業(yè)的經(jīng)營(yíng)起到正面促進(jìn)作用；三是可與涉案企業(yè)所在地管委會(huì)等進(jìn)行會(huì)商，形成協(xié)作機(jī)制，共同加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)的日常管理，督促企業(yè)有序合法經(jīng)營(yíng)。