加強(qiáng)新時(shí)代法律監(jiān)督工作的理路考察

● 陳良華/文

2021年6月15日，黨中央專門印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。《意見》指出，進(jìn)入新發(fā)展階段，與人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的新需求相比，法律執(zhí)行和實(shí)施仍是亟需補(bǔ)齊的短板，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分。面對(duì)新時(shí)代新要求，如何補(bǔ)齊短板，是加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作亟需思考和解決的問題。

一、領(lǐng)悟監(jiān)督理念之變：以能動(dòng)司法檢察理念深化監(jiān)督辦案

最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）黨組高度重視司法檢察理念。理念轉(zhuǎn)變到位，辦案監(jiān)督自然就有新思路、新方法、新局面。［1］參見姜洪、鄭赫南等：《張軍：在轉(zhuǎn)機(jī)中推動(dòng)新時(shí)代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展》，最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/tt/201807/t20180725_386002.shtml，最后訪問日期：2021年10月21日。進(jìn)入新時(shí)代，最高檢黨組提出一系列司法檢察新理念，包括堅(jiān)持講政治與抓業(yè)務(wù)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持客觀公正立場(chǎng)，堅(jiān)持在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案，堅(jiān)持“三個(gè)效果”有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持雙贏多贏共贏等。［2］參見邱春艷：《第十五次全國(guó)檢察工作會(huì)議召開》，最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/spp/tt/202101/t20210111_505954.shtml，最后訪問日期：2021年10月21日。能動(dòng)司法檢察理念是又一創(chuàng)新性重要成果。［3］參見謝鵬程、高磊：《以能動(dòng)司法檢察理念開啟檢察新征程》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年8月9日。《意見》要求，要以高度的政治自覺依法履行檢察職能，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展?？梢哉f(shuō)，能動(dòng)司法檢察理念是檢察機(jī)關(guān)時(shí)代使命、職能定位和司法實(shí)踐現(xiàn)實(shí)需求的統(tǒng)一［4］參見卞建林：《立足新時(shí)代新要求 深化能動(dòng)司法檢察》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年8月9日。，是對(duì)既有司法檢察理念的深化。

（一）依法能動(dòng)履行刑事檢察職能

刑事檢察是檢察機(jī)關(guān)最基本、最核心的業(yè)務(wù)。［5］參見陳國(guó)慶：《新時(shí)代刑事檢察工作的創(chuàng)新與發(fā)展》，《人民檢察》2021年第21—22期。依法能動(dòng)履行刑事檢察職能，有助于實(shí)現(xiàn)刑事檢察與民事、行政、公益訴訟等檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。刑事檢察要由“坐堂式”的審查辦案模式轉(zhuǎn)向?yàn)槟軇?dòng)監(jiān)督辦案，善于發(fā)現(xiàn)訴訟監(jiān)督、職務(wù)違法犯罪、虛假訴訟、公益訴訟、司法救助等線索。同時(shí)，通過建立嵌入檢察辦案系統(tǒng)的線索“零報(bào)告”制度，加大業(yè)績(jī)考評(píng)分值比重，保障橫向一體化緊密銜接。

（二）依法能動(dòng)履行民事檢察職能

與審判機(jī)關(guān)的案件量相比，進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督環(huán)節(jié)的民商事案件量相對(duì)不多，民事抗訴案件數(shù)量少，單純就民事個(gè)案提出抗訴的案件更少，且改判率不是很高。這主要與審判機(jī)關(guān)上下級(jí)裁判思維趨同、不易改變判決以及民事檢察人員總體素能還存在“跟不上、不適應(yīng)”有關(guān)。依法能動(dòng)履行民事檢察職能需要轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念、拓寬監(jiān)督視野，不僅聚焦個(gè)案，而且關(guān)注類案。例如，浙江省紹興市柯橋區(qū)人民檢察院的民事類案監(jiān)督的成功做法。通過辦理涉“套路貸”虛假訴訟系列案、追索勞動(dòng)報(bào)酬虛假訴訟逃避債務(wù)監(jiān)督案等，拓展線索來(lái)源，推動(dòng)類案監(jiān)督建議內(nèi)容更加精準(zhǔn)，從而提高監(jiān)督實(shí)效。［6］參見范躍紅、王菁：《“三字訣”打造民事類案監(jiān)督新高地》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年9月15日。

（三）依法能動(dòng)履行行政檢察職能

《意見》指出，行政檢察要促進(jìn)審判機(jī)關(guān)依法審判，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益。充分發(fā)揮行政檢察法律監(jiān)督職能作用要求檢察機(jī)關(guān)依法能動(dòng)履職。一方面，檢察機(jī)關(guān)要掌握相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職能內(nèi)容、行政處罰權(quán)、執(zhí)法所涉部門規(guī)章等底數(shù)，主動(dòng)溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)信息共享。另一方面，推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、開展非訴訟執(zhí)行監(jiān)督等，要求檢察機(jī)關(guān)研判掌握行政執(zhí)法決定、行政處罰等行為有無(wú)違法，司法裁判的實(shí)體、程序、法律適用，當(dāng)事人的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，實(shí)質(zhì)性訴求需求，需要主動(dòng)調(diào)取證據(jù)，查明真相，制定方案，加強(qiáng)溝通，化解糾紛。

（四）依法能動(dòng)履行公益訴訟檢察職能

一方面，只有依法能動(dòng)履職才能增強(qiáng)公益訴訟檢察監(jiān)督力度。近3年，福建省寧德市公益訴訟檢察工作辦案數(shù)量逐年上升［7］2019年立案49件、提起公益訴訟7件，2020年立案158件、提起公益訴訟20件，2021年立案266件、提起公益訴訟47件。，得益于檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)履職，深入人民群眾、生產(chǎn)生活一線、公共利益受損害的現(xiàn)場(chǎng)開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域存在的具體問題。另一方面，只有依法能動(dòng)履職才能確保公益訴訟檢察監(jiān)督效果。辦案中要跟進(jìn)監(jiān)督，并適時(shí)開展“回頭看”，確保監(jiān)督成效。

檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督獨(dú)具直接介入刑事、民事、行政、公益訴訟個(gè)案的辦理優(yōu)勢(shì)，具有參與、跟進(jìn)、融入式監(jiān)督的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題更及時(shí)、監(jiān)督糾錯(cuò)更直接。［8］參見張軍：《加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作 助力書寫法治中國(guó)建設(shè)新篇章》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2021年10月8日。充分發(fā)揮“四大檢察”職能作用，需要檢察機(jī)關(guān)深化能動(dòng)司法檢察工作，在把握法治規(guī)律、司法規(guī)律、檢察規(guī)律的前提下，積極自覺能動(dòng)履職，從主動(dòng)發(fā)現(xiàn)收集問題線索，到開展調(diào)查核實(shí)，再到提出善治建議等，延伸檢察職能，提升監(jiān)督效能。

二、領(lǐng)悟監(jiān)督方式之變：以智慧精準(zhǔn)監(jiān)督提升監(jiān)督效果

“能動(dòng)”不是“盲動(dòng)”。首先，能動(dòng)司法檢察理念的實(shí)踐發(fā)生在全面依法治國(guó)進(jìn)程之中，法定主義劃定了能動(dòng)司法檢察理念的基本邊界。［9］參見熊秋紅：《能動(dòng)司法檢察是法治理念的深化》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年8月16日。其次，能動(dòng)司法檢察與檢察機(jī)關(guān)的職能定位和履職目標(biāo)緊密相關(guān)。善用政治智慧、法治智慧、檢察智慧開展法律監(jiān)督，不斷增強(qiáng)法律監(jiān)督“剛性”，才能在立足職能定位基礎(chǔ)上，更好地維護(hù)司法公正，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義。［10］參見《智慧辦案，增強(qiáng)法律監(jiān)督“剛性”》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年8月30日。破解法律監(jiān)督難、監(jiān)督軟等問題需要以“三個(gè)效果”統(tǒng)領(lǐng)辦案標(biāo)準(zhǔn)，通過把握監(jiān)督的目標(biāo)方向、重點(diǎn)領(lǐng)域、案件類型和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)智慧辦案、精準(zhǔn)監(jiān)督。

（一）確定監(jiān)督的目標(biāo)方向

能動(dòng)司法檢察理念的適用與司法檢察活動(dòng)所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)密不可分。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)踐行司法檢察工作的政治性和人民性［11］同前注［9］。，即圍繞為大局服務(wù)、為人民司法確定能動(dòng)履職的目標(biāo)方向。一是縱觀司法檢察總體面臨的新形勢(shì)新任務(wù)新要求。比如，當(dāng)前在常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭(zhēng)、鞏固“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”成果、依法維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益等重點(diǎn)領(lǐng)域主動(dòng)作為，體現(xiàn)檢察擔(dān)當(dāng)。二是橫觀地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地方司法檢察工作的實(shí)際需求。比如，“寧德制造”特別是新能源技術(shù)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，寧德市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“寧德市院”）積極探索開展企業(yè)法律“健康體檢”，幫助企業(yè)研判知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從大眾式宣講向個(gè)性化“體檢”轉(zhuǎn)變，從案后事后建議向日常預(yù)防前移。三是圍繞人民群眾反映強(qiáng)烈的“急難愁盼”問題，扎實(shí)開展“檢察為民辦實(shí)事”實(shí)踐活動(dòng)，傳遞司法善意和溫情。比如，當(dāng)前，中央和國(guó)家實(shí)行“雙減”禁校外輔導(dǎo)令，需要檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注，強(qiáng)化整治行動(dòng)中的法律監(jiān)督。

（二）明確監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域

《意見》第三部分“全面提升法律監(jiān)督質(zhì)量和效果，維護(hù)司法公正”第5至13條，突出了8種監(jiān)督領(lǐng)域：健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，強(qiáng)化刑事立案、偵查活動(dòng)和審判活動(dòng)監(jiān)督，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案銜接和配合制約，完善刑事執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督，精準(zhǔn)開展民事訴訟監(jiān)督，全面深化行政檢察監(jiān)督，積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察，完善審判監(jiān)督工作機(jī)制，進(jìn)一步提升法律監(jiān)督效能。從刑事檢察、民事訴訟監(jiān)督、行政檢察監(jiān)督、公益訴訟檢察、審判監(jiān)督工作到監(jiān)督配合保障，每一項(xiàng)均有不同的側(cè)重，既有監(jiān)督重點(diǎn)又有實(shí)踐難點(diǎn)和薄弱點(diǎn)。以民事檢察監(jiān)督為例，要加強(qiáng)對(duì)損害社會(huì)公共利益、程序違法、裁判顯失公平等突出問題的監(jiān)督；加強(qiáng)對(duì)損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益、嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人合法權(quán)益、造成重大社會(huì)影響等違法執(zhí)行行為的監(jiān)督；加強(qiáng)對(duì)虛假訴訟的防范、發(fā)現(xiàn)和追究。

（三）把握監(jiān)督的案件類型

實(shí)踐中，“四大檢察”交叉或重疊案件大量存在。比如，涉“套路貸”虛假訴訟系列檢察監(jiān)督案件的“刑民交叉”；洗錢犯罪上游8種犯罪與下游違法犯罪行為的“刑刑重疊”；最高檢發(fā)布的第30批行政檢察監(jiān)督指導(dǎo)性案例的“行民交叉”，因行政侵權(quán)引發(fā)的賠償訴訟，大多數(shù)屬于行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解范疇。［12］參見徐日丹、劉亭亭：《最高檢發(fā)布第三十批指導(dǎo)性案例 示范指導(dǎo)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解辦案實(shí)踐》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年9月28日。又比如，民事、行政檢察公益訴訟檢察和刑事檢察多有交叉。為此，寧德市院成立了公益訴訟和生態(tài)檢察部門，既辦理公益訴訟檢察案件也辦理破壞生態(tài)環(huán)境資源刑事案件。以公益訴訟和生態(tài)檢察部門為突破口，在辦理破壞生態(tài)環(huán)境資源的刑事案件中，堅(jiān)持“一案雙查”，提高公益訴訟問題線索發(fā)掘能力。

（四）熟悉監(jiān)督的時(shí)間節(jié)點(diǎn)

一是把握監(jiān)督時(shí)期。在統(tǒng)籌疫情防控和恢復(fù)企業(yè)生產(chǎn)的特殊時(shí)期，注重監(jiān)督方式方法，克服就案辦案。比如，寧德市古田縣人民檢察院辦理某合作社不服生態(tài)環(huán)境部門處罰檢察監(jiān)督案，經(jīng)調(diào)查核實(shí)獲悉，該合作社已對(duì)大氣污染物排放超標(biāo)問題整改到位，檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，促成生態(tài)環(huán)境部門與合作社達(dá)成執(zhí)行和解，減免逾期加處的罰款，幫助合作社渡過難關(guān)，挽救了企業(yè)。二是把握監(jiān)督時(shí)節(jié)。在災(zāi)害、事故多發(fā)時(shí)節(jié)，加強(qiáng)事前預(yù)防監(jiān)督。比如，寧德市古田、屏南、周寧、福安、霞浦等都曾發(fā)生松線蟲害，預(yù)防松線蟲發(fā)病最佳時(shí)間一般在5月底6月初，檢察機(jī)關(guān)提前開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)調(diào)查走訪，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的松樹疫木處理不規(guī)范，松線蟲病防治不及時(shí)問題，召開訴前圓桌磋商會(huì)，督促政府和林場(chǎng)等負(fù)有管理職責(zé)的部門依法履職，保護(hù)松樹資源。三是把握監(jiān)督時(shí)機(jī)。抓住政策窗口期、監(jiān)管空檔期，開展有效監(jiān)督。比如，寧德市檢察機(jī)關(guān)以推動(dòng)基層檢察院與自然資源部門建立銜接機(jī)制，消滅基層檢察院行政檢察辦案“空白”為契機(jī)，積極推進(jìn)工作制度化。再如，對(duì)未成年人檢察工作而言，暑期是青少年學(xué)習(xí)、成長(zhǎng)、交友的活躍期，也是學(xué)校和家長(zhǎng)保護(hù)的空檔期和意外事故的高發(fā)期；一些司法救助案件往往受救助人就醫(yī)就學(xué)急需用錢等等。以上都是監(jiān)督的“時(shí)間律”。

三、領(lǐng)悟監(jiān)督力量之變：以機(jī)制平臺(tái)創(chuàng)新強(qiáng)化監(jiān)督能力

能動(dòng)司法檢察要求檢察機(jī)關(guān)積極主動(dòng)履職、延伸監(jiān)督觸角，對(duì)于檢察人員的素質(zhì)能力是一個(gè)不小的考驗(yàn)，［13］同前注［4］。對(duì)革新監(jiān)督力量，凝聚監(jiān)督合力提出了新要求。

（一）“關(guān)鍵少數(shù)”帶頭辦案

“關(guān)鍵少數(shù)”要帶頭走訪協(xié)調(diào)、帶頭解決問題、帶頭辦理案件，既“掛帥”又“出征”，推動(dòng)工作開展。一是帶頭走訪協(xié)調(diào)。例如，主動(dòng)上門與職能部門溝通會(huì)商，協(xié)調(diào)推進(jìn)“兩法銜接”問題。二是帶頭解決問題。例如，指導(dǎo)制定專項(xiàng)監(jiān)督工作方案，指導(dǎo)開展業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判等。三是帶頭辦理案件。檢察機(jī)關(guān)正副檢察長(zhǎng)主動(dòng)把自己編入辦案組，帶頭直接辦理疑難案件和信訪積案，發(fā)現(xiàn)問題、尋找規(guī)律、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、示范引領(lǐng)。

（二）調(diào)配檢察辦案力量

各項(xiàng)檢察工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展有賴于全面協(xié)調(diào)充分的辦案力量。特別是圍繞檢察機(jī)關(guān)專業(yè)化建設(shè)目標(biāo)，盡可能增強(qiáng)民事、行政、公益訴訟檢察人員力量，建立人才基礎(chǔ)。為此，福建省人民檢察院下發(fā)通知，要求設(shè)區(qū)市檢察院?jiǎn)为?dú)建立行政檢察辦案組，基層檢察院確定1名員額檢察官或檢察官助理、書記員負(fù)責(zé)行政檢察工作。盡管“四大檢察”人員數(shù)量無(wú)需做到絕對(duì)平均，但編制充足的基層檢察院應(yīng)有比較固定的檢察官或檢察官助理分別從事民事、行政、公益訴訟檢察工作。

（三）完善考評(píng)工作機(jī)制

2022年是檢察工作“質(zhì)量建設(shè)年”。要通過加強(qiáng)對(duì)“案”和“人”的管理，抓實(shí)科學(xué)管理，導(dǎo)引高質(zhì)量發(fā)展。［14］參見邱春艷：《全國(guó)檢察長(zhǎng)（擴(kuò)大）會(huì)議召開》，最高人民檢察院網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/spp/tt/202201/t20220117_541809.shtml，最后訪問日期：2022年1月21日。最高檢印發(fā)《檢察人員考核工作指引》，對(duì)檢察人員實(shí)行分級(jí)分類考核。寧德市檢察機(jī)關(guān)推行檢察部門職責(zé)和個(gè)人崗位說(shuō)明書的“兩書”管理及其配套制度，配套完善涵蓋“三類人員”的業(yè)績(jī)考評(píng)細(xì)則，修訂完善辦案權(quán)力清單、檢察辦事辦文職責(zé)層級(jí)權(quán)限清單、各條線人員的行為守則等，采取每周部門例會(huì)、每月網(wǎng)曬績(jī)效、季度態(tài)勢(shì)分析、年度總結(jié)評(píng)議等措施，實(shí)現(xiàn)全面全員全時(shí)人員考核。同時(shí)，注重考評(píng)成果運(yùn)用，把部門和個(gè)人履職情況作為職務(wù)提任、職級(jí)晉升、評(píng)先評(píng)優(yōu)等重要依據(jù)。

（四）強(qiáng)化內(nèi)部外部合力

推進(jìn)檢察一體化機(jī)制建設(shè)是憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)在要求，是深化能動(dòng)司法檢察工作的內(nèi)在需要，［15］同前注［4］。是善于監(jiān)督的機(jī)制保障。最高檢進(jìn)一步明確，縱向一體化要更加順暢貫通，橫向一體化要更加緊密銜接。［16］［17］同前注［14］。因此，要將系統(tǒng)觀念貫穿各業(yè)務(wù)條線工作中，尤其是抓業(yè)務(wù)部門之間的監(jiān)督問題線索移送和協(xié)調(diào)處理。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及司法行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系，加強(qiáng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中的銜接，維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。

（五）探索大數(shù)據(jù)賦能

大數(shù)據(jù)運(yùn)用是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵變量，是監(jiān)督力量的革新要素。一方面，以“檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”賦能高質(zhì)量發(fā)展［17］應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)數(shù)字化改革步伐，協(xié)同公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌解決部門協(xié)同和技術(shù)壁壘等問題，加快推進(jìn)法律監(jiān)督智慧系統(tǒng)建設(shè)，提高監(jiān)督質(zhì)效。另一方面，科技裝備的保障將使檢察官和檢察官助理從繁重的辦案事務(wù)中解脫出來(lái)。

（六）加強(qiáng)檢察宣傳