新發(fā)展格局下產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的基本邏輯與方向

盛朝迅

產(chǎn)業(yè)政策的誕生、演進、轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新和發(fā)展受產(chǎn)業(yè)政策目標、政府職能轉(zhuǎn)變、國際規(guī)則對接、時代發(fā)展變化、企業(yè)需求調(diào)整五個方面因素的影響。構(gòu)建新發(fā)展格局背景下，這五個方面的因素不斷發(fā)生變化，并要求產(chǎn)業(yè)政策功能和定位進行適應(yīng)性調(diào)整和升級。從政策目標看，要求產(chǎn)業(yè)政策從支持產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張向由大到強、創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型；從政府職能轉(zhuǎn)變看，要求產(chǎn)業(yè)政策從促進市場功能發(fā)揮向彌補市場不足轉(zhuǎn)變；從國際規(guī)則對接看，要求產(chǎn)業(yè)政策從推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展向維護產(chǎn)業(yè)安全調(diào)整；從時代發(fā)展變化看，要求產(chǎn)業(yè)政策從支撐國際大循環(huán)向加快構(gòu)建新發(fā)展格局提升；從企業(yè)需求調(diào)整看，要求產(chǎn)業(yè)政策從“給資金”“給政策”向“拓市場”“優(yōu)環(huán)境”嬗變。

政策目標變化：從規(guī)模擴張到由大到強、創(chuàng)新驅(qū)動

改革開放以來，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要采取加工組裝和終端品制造模式嵌入全球產(chǎn)業(yè)鏈，促進了產(chǎn)業(yè)規(guī)模和制造水平的快速提升，成為舉世矚目的“世界工廠”。進入新時代，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式、新產(chǎn)業(yè)將推動新一輪產(chǎn)業(yè)變革，科技創(chuàng)新成為驅(qū)動產(chǎn)業(yè)變革的核心要素，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主題也從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)變?yōu)橛纱蟮綇?、?chuàng)新驅(qū)動，努力進入制造強國前列，實現(xiàn)智能化綠色化轉(zhuǎn)型，讓創(chuàng)新成為驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要動力和引擎。

一方面，要促進創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展航空航天、生物醫(yī)藥等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加快培育新一代電子信息、高端裝備、新能源、智能汽車、新材料、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，前瞻布局類腦智能、量子信息、基因技術(shù)、未來網(wǎng)絡(luò)、深?？仗扉_發(fā)、氫能與儲能等未來產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建面向未來的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，不斷優(yōu)化提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

另一方面，要大力推動產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策協(xié)同發(fā)力。進一步強化知識產(chǎn)權(quán)保護，促進產(chǎn)學(xué)研密切合作，順暢成果轉(zhuǎn)化鏈條，為“天才之火澆上利益的燃油”，激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動力，為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供源源不斷的科技支撐。持續(xù)加大前沿基礎(chǔ)領(lǐng)域投入，強化國家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)，盡快突破關(guān)鍵核心技術(shù)，在前沿產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域形成領(lǐng)先優(yōu)勢。針對生命科學(xué)、人工智能等前沿科技迅猛發(fā)展帶來的倫理風(fēng)險問題，加快推進科技倫理治理法律制度建設(shè)，完善科技倫理治理體制機制和相關(guān)標準，提高國家科技倫理風(fēng)險研判與治理決策能力，明確科技倫理相關(guān)要求，引導(dǎo)科研機構(gòu)和科技人員合規(guī)開展科技創(chuàng)新活動，更好促進科技向善和科技創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)有序健康發(fā)展。

政府職能轉(zhuǎn)變：從促進市場功能發(fā)揮到彌補市場不足

產(chǎn)業(yè)政策是政府經(jīng)濟治理的重要手段，是結(jié)構(gòu)性政策的重要內(nèi)容，是協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系的重要途徑。從歷史維度看，我國制定和實施產(chǎn)業(yè)政策是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的重大理論創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)政策是對傳統(tǒng)計劃模式的一種更市場化的替代，對于促進市場功能發(fā)揮，釋放經(jīng)濟活力，完善社會主義市場經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用，是適應(yīng)并促進當時生產(chǎn)力發(fā)展要求并能滿足國家特定戰(zhàn)略需求的。例如，《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》在制定實施產(chǎn)業(yè)政策過程中，注重按照工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的客觀規(guī)律辦事，密切結(jié)合我國國情和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的特點，努力符合建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，突出重點，集中力量解決關(guān)系國民經(jīng)濟全局的重大問題，從而推動了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、技術(shù)水平和競爭力的提高。

從現(xiàn)實要求看，在自然壟斷、信息不對稱、公共物品、研發(fā)創(chuàng)新、環(huán)境污染、資本無序擴張等諸多領(lǐng)域，存在明顯的市場失靈或者巨大的外部性，需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用來彌補市場失靈和市場不足。特別是在新發(fā)展格局下，需要重新認識政府與市場關(guān)系，破除政府與市場兩分法。一方面，“政府”在變，政府也是市場的一部分，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟的重要參與主體；另一方面，“市場”也在變，一些大的平臺公司在數(shù)字經(jīng)濟的賦能下逐步擁有了部分“政府”的職能，能夠為消費者提供出行、醫(yī)療等公共服務(wù)。

為此，筆者認為，需要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在協(xié)調(diào)政府市場關(guān)系中的作用，構(gòu)建政府與市場雙向互動、公私合作的共生共贏關(guān)系，加快形成“雙螺旋相互促進”機制，通過產(chǎn)業(yè)政策完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、推動數(shù)據(jù)開放、強化人才培育、提供應(yīng)用場景等，激發(fā)創(chuàng)新基因、企業(yè)活力和創(chuàng)業(yè)精神，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更為均衡的發(fā)展。

國際規(guī)則對接：從推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展到維護產(chǎn)業(yè)安全

由于國際規(guī)則制定權(quán)在先發(fā)國家手里，因此后發(fā)國家制定產(chǎn)業(yè)政策時必須考慮與國際規(guī)則對接，才能在夾縫中求生存，獲取進步的“梯子”和“門票”。21年前，我國為加入世界貿(mào)易組織（WTO），曾就市場準入、降低關(guān)稅、取消非關(guān)稅壁壘、產(chǎn)業(yè)政策和補貼、國有企業(yè)、發(fā)展中國家過渡期等議題與發(fā)達國家進行了多輪艱辛的磋商。為履行入世承諾，我國大量實施了改革開放的實質(zhì)性舉措，清理了2300多部法律法規(guī)和部門規(guī)章，使中國的市場準入條件更加透明和規(guī)范，營商環(huán)境得到相當程度的改善并日益國際化。

當前，國際經(jīng)濟政治形勢正在發(fā)生重大變化，綠色環(huán)保、知識產(chǎn)權(quán)、勞動保護、社會責(zé)任、數(shù)據(jù)安全等可持續(xù)和安全發(fā)展理念在全球范圍廣泛興起，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈面臨重構(gòu)，以美國為主的發(fā)達國家正在試圖通過主導(dǎo)一些大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定來強化在全球供應(yīng)鏈中的主導(dǎo)優(yōu)勢，通過嚴格原產(chǎn)地規(guī)則等要求對我國加諸眾多條件限制，甚至將我國排除在新的貿(mào)易體系之外。產(chǎn)業(yè)政策在維護國家產(chǎn)業(yè)安全，提升發(fā)展主動權(quán)中的作用愈加凸顯。在此背景下，我國產(chǎn)業(yè)政策需要更加注重綠色低碳、知識產(chǎn)權(quán)保護、勞動者權(quán)益保護和全球數(shù)據(jù)規(guī)則對接，更加注重構(gòu)建以我為主的全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈，推動我國產(chǎn)業(yè)邁向中高端，提升參與和構(gòu)筑全球供應(yīng)鏈的主動權(quán)，實現(xiàn)更為穩(wěn)健、更加安全、更可持續(xù)的發(fā)展。

時代發(fā)展要求：從支撐國際大循環(huán)到加快構(gòu)建新發(fā)展格局

在改革開放后相當長一段時期，我國通過參與國際大循環(huán)成為“世界工廠”，有力促進了經(jīng)濟快速發(fā)展。在這一背景下，我國產(chǎn)業(yè)政策的主要邏輯是服務(wù)“國際大循環(huán)”，其主要做法是鼓勵出口，對出口企業(yè)所得稅進行減免并提供出口退稅，把優(yōu)質(zhì)商品以具有競爭力的低廉價格出口國外。這雖然創(chuàng)造了舉世矚目的工業(yè)發(fā)展奇跡，但也帶來資源消耗和污染留在國內(nèi)、附加值低、分工鎖定、貿(mào)易摩擦和爭端增多、低水平惡性競爭等突出難題，受到發(fā)達國家與新興經(jīng)濟體的“兩頭擠壓”。

近年來，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，各國內(nèi)顧傾向上升，國際經(jīng)濟循環(huán)格局發(fā)生深度調(diào)整，必須加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。構(gòu)建新發(fā)展格局，就是要打破傳統(tǒng)國際大循環(huán)模式的弊端和受制于人的尷尬地位，把人民群眾美好生活需要作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，充分挖掘內(nèi)需潛力，打造強大國內(nèi)市場，促進經(jīng)濟循環(huán)暢通無阻，實現(xiàn)高水平自立自強，形成對全球要素資源的強大吸引力，改變生產(chǎn)函數(shù)組合方式，推動實現(xiàn)從融入?yún)⑴c發(fā)展模式向主動引領(lǐng)發(fā)展模式的躍遷。

因此，產(chǎn)業(yè)政策的立足點要從鼓勵出口、促進國際大循環(huán)調(diào)整為滿足內(nèi)需、促進科技自立自強和國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進。以人民美好生活需要作為出發(fā)點和落腳點，推動實現(xiàn)內(nèi)外貿(mào)商品生產(chǎn)“同線同標同質(zhì)”，努力把優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品留在國內(nèi)，滿足國內(nèi)市場消費升級需求。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在抗疫等應(yīng)急物資生產(chǎn)和救援中的作用，提升應(yīng)急救援和物資保障能力。依托強大國內(nèi)市場，加快實施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，培育“專精特新”中小企業(yè)和具有產(chǎn)業(yè)生態(tài)主導(dǎo)權(quán)的龍頭企業(yè)，提升全球產(chǎn)業(yè)分工主導(dǎo)能力。根據(jù)“雙碳”等國家發(fā)展戰(zhàn)略需要，嚴格限制高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品出口。加大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進口，促進貿(mào)易基本平衡。實施重要初級產(chǎn)品進口儲備戰(zhàn)略，對于進口重要能源、農(nóng)產(chǎn)品和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源實行稅收優(yōu)惠、減免和補貼措施，等等。

企業(yè)需求調(diào)整：從“給資金”“給政策”到“拓市場”“優(yōu)環(huán)境”

長期以來，產(chǎn)業(yè)政策“選產(chǎn)業(yè)”“選企業(yè)”“選技術(shù)路線”“給資金”“給政策”等“選冠軍”的做法在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。比如，“選產(chǎn)業(yè)”推動了特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使我國多個行業(yè)規(guī)模體量躍居世界第一，200多種產(chǎn)品產(chǎn)量為世界第一。“選企業(yè)”有助于龍頭企業(yè)做大做強，增強國有經(jīng)濟競爭力，同時避免惡性粗放競爭?！斑x技術(shù)”有助于推動成熟技術(shù)落地轉(zhuǎn)化，加速從研發(fā)到生產(chǎn)的進程。但隨著我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和環(huán)境的變化，這類指向性過于明顯、傾斜性特征顯著的政策支持方式越來越不適應(yīng)時代發(fā)展要求。比如，“選產(chǎn)業(yè)”領(lǐng)域太多，分散了政府的有限資源，降低了政府資源的使用效率，使得地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，并導(dǎo)致某些鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩。從追趕型經(jīng)濟體向引領(lǐng)型經(jīng)濟體轉(zhuǎn)變，前沿領(lǐng)域技術(shù)路線的不確定性也增加了“選技術(shù)”失敗的風(fēng)險?！斑x企業(yè)”會抑制行業(yè)發(fā)展活力，降低企業(yè)從事技術(shù)創(chuàng)新的積極性。確立競爭政策基礎(chǔ)性地位和“去補貼化”“全球最低稅率”成為全球新的共識，要求“給政策”型的產(chǎn)業(yè)政策盡快轉(zhuǎn)型。

因此，適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局的需要，產(chǎn)業(yè)政策需要從“選產(chǎn)業(yè)、選企業(yè)、選技術(shù)路線”向“選有限產(chǎn)業(yè)+行業(yè)內(nèi)企業(yè)普惠支持+營造良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)”轉(zhuǎn)變。一方面，瘦身聚焦，縮小產(chǎn)業(yè)政策支持范圍，僅對事關(guān)國家經(jīng)濟安全和對未來發(fā)展全局有重要影響的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進行扶持。另一方面，要和高標準國際規(guī)則接軌，盡可能減少直至消除對特定主體的補貼、稅收優(yōu)惠、低價供地和行政干預(yù)，轉(zhuǎn)而通過政府采購、消費補貼等市場化方式對行業(yè)內(nèi)企業(yè)加大普惠支持力度，加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，優(yōu)化政府服務(wù)，營造良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)，通過自主創(chuàng)新和公平競爭培育出有競爭力的企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策的主要功能是為企業(yè)發(fā)展拓展國際國內(nèi)市場空間，加強與國際規(guī)則的對接，營造公平競爭的優(yōu)良發(fā)展環(huán)境。